建國初分配方式嬗變

□ 楊奎松

供給制的形成

中共的供給制是在戰(zhàn)爭條件下形成的。毛澤東曾講過：“我們的黨是連續(xù)打了二十多年仗的黨，長期實行供給制……實行供給制的人員，第二次國內(nèi)戰(zhàn)爭多的時候有幾十萬人，少的時候也有幾萬人，抗戰(zhàn)時期從一百多萬增加到幾百萬，一直到解放后初期，大體是過著平均主義的生活。”顯然，打仗是促成供給制形成的一個很重要的原因。因為打仗，中共各級組織都必須經(jīng)常保持一種軍事化的狀態(tài)；也因為打仗，生活環(huán)境非常不穩(wěn)定，物資供應更是經(jīng)常會處于極度匱乏的境地。在這種情況下，按照作戰(zhàn)部隊的方式，通過統(tǒng)一的后勤補給系統(tǒng)，以一個大致平均的標準，為全體黨政軍民學脫產(chǎn)人員提供生活所需的各種資料，是保證這一龐大機器正常運轉(zhuǎn)的一種多少有些不得已的分配措施。

正因為打仗決定一切，因此，供給制的最初建立，首先就是以保證部隊的戰(zhàn)斗力為首要目的，后方黨政干部及其相關工作人員的生活需要都在其次。在井岡山根據(jù)地初創(chuàng)期，從軍長到伙夫，除糧食外，每人每天一律只有5分錢的油鹽菜柴錢，黨政工作人員也和部隊一起吃大鍋飯。到江西中央根據(jù)地時期，前線和后方分開，后方的供給標準明顯比前線部隊要低。如當時就一度規(guī)定：紅軍戰(zhàn)士每天吃三錢鹽、四錢油，后方機關工作人員每天每人只能吃一錢鹽、二錢油；紅軍士兵的伙食標準每天1毛錢，而后方省一級干部的伙食標準每人每天只有5分錢。1934年國民黨第五次“圍剿”前夕，中共中央軍委還規(guī)定過，前方部隊指戰(zhàn)員每人每天口糧1.6斤（當時的1斤等于16兩），菜金6分；后方工作人員每人每天口糧1.4斤，菜金5分。即使在抗戰(zhàn)之初的延安地區(qū)，因為經(jīng)濟拮據(jù)，在待遇方面的差距也一度只是表現(xiàn)在前后方之間，而非表現(xiàn)在級別上。如1937年9月，部隊的生活費明文規(guī)定每人每月5元，而后方的生活費卻規(guī)定：“分區(qū)（或?。⒖h、區(qū)、鄉(xiāng)各級工作人員，一律每人每月三元九角（內(nèi)糧食二元、菜錢九角、津貼一元）。”

但是，說供給制是一種絕對平均主義的分配制度，也不確切。從全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前中共中央在延安將供給制逐漸規(guī)范始，就已經(jīng)體現(xiàn)出不同級別之間的分配差別了。職位高和職位低的干部，伙食費和著裝最初雖然基本一樣，但在津貼上卻已有所差別。按照當時規(guī)定，中央委員以上的黨政領導人，每人每月享受5元的津貼；各廳處院及師團級干部，每月津貼3元；以下依級別遞減，最少亦有1.5元可拿。最高和最低之間相差3倍多。進入到1938年下半年，隨著經(jīng)濟情況略有好轉(zhuǎn)，享受高津貼人員的范圍也在擴大。

為什么要有這種差別?這里面既有高級別干部因為工作性質(zhì)不同所存在的特殊需要，也有抗戰(zhàn)期間，基于統(tǒng)一戰(zhàn)線的背景，需要以此差別來吸引或留住某些人才的特殊考量。

在津貼上的這種差別，隨著時間的推移，逐漸被強化起來。1941年，雖然因為國民政府停止發(fā)放經(jīng)費，邊區(qū)的經(jīng)濟形勢急劇惡化，中共中央管理局卻依據(jù)蘇聯(lián)的經(jīng)驗，出臺了新的津貼標準，進一步根據(jù)職位重要的程度調(diào)整了黨的各級干部的津貼待遇。最為引人注目的是，政治局委員以上級別者，規(guī)定可以享受高出原定最高津貼1倍以上的津貼待遇，即每月可以得到津貼10元之多。不僅如此，為了照顧各主要機關最高首長不十分規(guī)律的工作和生活，這時還開始實行了有區(qū)別的伙食待遇和著裝標準（即所謂干部服），特別是有了大、小灶的規(guī)定。按照新規(guī)定，各級干部一般仍吃大灶，邊區(qū)一級和軍隊每人每日一律3角，分區(qū)及各縣一律2角，而各主要機關首長則可“吃小灶”。吃小灶者“每人每日除照一般規(guī)定之伙食費外增加一元”。換言之，這些主要機關首長此時伙食標準可以高出其他黨政機關工作人員三四倍。這一標準頒布之后，同樣引起了眾多議論。于是，邊區(qū)政府財政廳又加設了一個中灶待遇，進一步細劃了待遇的級別界限，把原定較為含混的各主要機關首長吃小灶，改為凡區(qū)黨委部長以上干部可設小灶，地委級則可設中灶。

1943年，毛澤東（中）參加開荒生產(chǎn)

上述改變受到了一些人的強烈質(zhì)疑。還在1942年春天延安整風之初，王實味就在報紙上尖銳批評這種規(guī)定等于是在推行“衣分三色，食分五等”的“等級制度”。他并不反對給負有相當責任者以適當?shù)膬?yōu)待，但認為新的種種規(guī)定太過強調(diào)等級的差別，“實在不見得必要與合理——尤其是在衣服問題上”。因為，在仍然異常艱苦的革命條件下，人們不僅不應當考慮享受任何特殊的待遇，“負責任更大的人，倒更應該表現(xiàn)與下層同甘苦……的精神”。

王實味的這番看法可能多少有一點偏激。實際上，和當時國內(nèi)其他任何收入分配制度相比，中共的供給制已經(jīng)是最接近平等的一種分配制度了。至少，其因不同等級而在生活待遇方面的差別，無論如何都是最小的。而在供給制條件下，無論級別多高，也完全不可能有任何可以稱得上“奢侈”兩字的物質(zhì)享受。

至于大、中、小灶待遇的差別，這時也始終保持在有限的范圍之內(nèi)。在抗戰(zhàn)及之后的國共內(nèi)戰(zhàn)期間，延安地區(qū)的供給制標準，大、中、小灶的差距，最多不過三四倍。而且物資供應越困難，這種差距也就越小。如1943年延安實行大生產(chǎn)運動，經(jīng)濟情況好轉(zhuǎn)，因而大小灶伙食標準差距拉得最大；1947年延安地區(qū)一度成為國共爭奪的重要區(qū)域，因而大小灶伙食標準差距也縮得最小。一些地區(qū)甚至一度取消了中小灶待遇，或吃小灶者改為吃中灶，以適應戰(zhàn)爭形勢和供求關系的變動。但無論如何，即使是在差距最大的情況下，把中共中央最高級別干部可以享受的特別保健費算在其中，在供給制下因干部級別所帶來的物質(zhì)生活方面的差距，一般還是十分有限的。再加上供給制使“公家”與個人嚴密結(jié)合，確保了黨的紀律與干部的相對廉潔，因此這也是毛澤東等領導人長期引以為豪的最重要的革命資本之一。

毛澤東在抗戰(zhàn)期間就曾經(jīng)以此為例，拿中共的干部及其待遇和國民黨的官員及其待遇作過比較。他自豪地聲稱：“我們對孔子懂得很少，寫文章寫得不長，周公、孔子一套搞不來，文墨也不太會。但是，我們的縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長，每月2元津貼，又民主，又能艱苦奮斗，又能幫助老百姓。自周公、孔子以來，從沒有如邊區(qū)政府的縣長這樣的廉潔、這樣的民主、這樣的幫助老百姓的”。而國民黨的縣長們呢?他們每月拿著180元的薪水，只會娶小老婆、打麻將、抽鴉片，甚至還“貪污、刮地皮，壓迫老百姓”。其他一無所成。為什么會有如此區(qū)別?他斷言：這就是因為我們和國民黨不同，大家是來革命的，“革命是有生命危險，生命既準備犧牲，何況薪水這小小的東西?”因此，他預言，中國只有靠共產(chǎn)黨的這些既廉潔又民主的干部才有希望，“我們中國如果再在（國民黨）這些混賬王八蛋手里搞下去，中國一定要亡”。

朱德在1948年中共準備進城之初也曾明確講過，我們是在供給制條件下過來的，打仗不要錢，伙夫不要錢，什么都不要錢，革命成功就靠這個制度，將來建設新的國家也要靠這個制度。

從供給制向薪金制的過渡

對于這時越來越龐大的中共黨政軍機構而言，供給制所帶來的一個重大的問題，就是資源浪費數(shù)額巨大。因為不論實際需要與否，都必須保證提供給每人同樣數(shù)量的生活及消費用品；不論機關大小，都必須為此保持一支專門的后勤隊伍，從事生產(chǎn)、采購、運輸和分配工作，這中間會造成怎樣的浪費，不難想象。故1948年9月中共中央開始考慮將工作重點轉(zhuǎn)向城市之初，薄一波就明確提出：“現(xiàn)在的制度……處處是浪費，但干部還覺得處處照顧不夠，民主人士與干部生活間的懸殊等等，都成了問題?！北仨殞嵭行浇鹬?，才能解決這方面的問題。

1949年，中共開始占領和進駐各個大中城市。進城伊始，中共就不能不面對供給制與薪金制兩種分配體制之間的種種捍格和沖突。好在入城之初，尚在軍管時期，國民黨政府的留用人員均發(fā)維持費維持。如西安最初是每人每月發(fā)面粉3.5袋（每袋40斤，可折發(fā)現(xiàn)金），8月起略微照顧原有等級，改為一等8袋，二等6袋，三等5袋。由于維持費包含著維持其家屬生活在內(nèi)的各項費用，因此，新舊兩種人員分配差距不是很大。如以留用人員中二等6袋總計240斤面粉的標準，比較進城工作干部每人每日食米24兩，每月津貼麥子14斤、豬肉1.5斤，特支費麥子11斤，公雜費麥子14斤，總計不足3.5袋140斤面粉這一規(guī)定，可看出享受供給制的中共干部的生活標準雖較一般留用人員為低，但彼此差距尚不很明顯。

《1943-1949年陜甘寧邊區(qū)大、小灶每人每月菜金實物定量標準》表

一方面，這個時期經(jīng)濟情況十分嚴峻，中共必須要首先確保城市生產(chǎn)生活的正常運轉(zhuǎn)；另一方面，又必須確保自己的干部能夠適應城市的生活，沒有后顧之憂。故在中共中央的指導下，華北人民政府首先于7月27日向所屬各機關及平津兩市各級政府，下達了對進城工作人員全面試行供給包干制的通知，決定將以往按部門交由集體支配的伙食費，依照標準折合成小米斤數(shù)，全部發(fā)放給享受供給制的個人，由其自行支配。

但是，相對于這時大中城市陸續(xù)開始實行的對留用人員“原職原薪”辦法（即基本上按照其原來的工資等級和工資標準支付工資），供給制條件下黨政工作人員的實際收入就顯得少多了。在較高級別和那些拖家?guī)Э诘幕鶎訖C關工作人員之間，這種差距尤其明顯。特別是進入城市之后，各種開銷和需求也不可避免地會增加，許多過去在農(nóng)村中和軍隊里不可能有的文化娛樂之類的消費，以及提高物質(zhì)精神生活層次的享受，也直接間接地推動著享受供給制干部對實行貨幣工資制的渴望。在這種情況下，要求統(tǒng)一實行工資制的呼聲日漸高漲起來。

根據(jù)等級來實行工資制，其實也早在中共中央的預想和計劃之中?？箲?zhàn)結(jié)束不久，陜甘寧邊區(qū)政府財政廳在對供給制所作的簡單總結(jié)中，就非常明確地提出，“越是朝著和平建設的道路發(fā)展，則這種生活待遇的差別，就越會增加、擴大”，“薪俸制度是生活費分配的一種較合理的制度”。

最早開始試行統(tǒng)一工資制的地區(qū)是離蘇聯(lián)最近、蘇聯(lián)顧問來到最早的東北地區(qū)。它從一開始就將工薪人員劃分為13等39個級別，最高和最低工資相差9倍。

《1950年4月中央級行政人員工資標準》（草案）

事實上，1949年12月中央財政部關于新參加工作人員暫時借支工資標準的規(guī)定，就已經(jīng)顯露出這樣的改革意圖了。當時規(guī)定：正副部長每人每月不得超過1500斤小米，司局長級不超過900斤，處長級不超過700斤，科長級不超過500斤，科員及其以下不超過350斤。幾個月后公布的工資標準中工資級差最大已經(jīng)接近于8∶1了。

1950年1月政務院發(fā)布的《關于中央直屬機關新參加工作人員工資標準的試行規(guī)定》，以及4月25日財政部向各有關部門和地方正式發(fā)出的《全國公教人員統(tǒng)一工資標準（草案）》等，顯然在此基礎上進一步拉大了最高級別工資與最低級別工資之間的差距。按照文件的說明，這一分配標準是考慮到目前國家財政狀況，依據(jù)城鄉(xiāng)生活水平的差異，以及工作人員工作能力、工作態(tài)度、工作歷史、對革命貢獻大小和工作性質(zhì)重要次要、繁簡輕重等不同情況而制定的。

按照這一新的標準，享受供給制的較低級別工作人員的包干費，已經(jīng)與享受工資制最低級別工作人員的工資相差無幾。考慮到其仍可享受工資制人員所沒有的老年優(yōu)待費、家屬招待費、病員伙食補貼、回家旅費、婦女衛(wèi)生費、生育費、保育費、保姆費等，其待遇明顯較工資制同等級人員為優(yōu)了。也正因為如此，新的工資標準最大級差比率為26.66∶1，供給包干費標準的最大級差僅為21.12∶1。

值得注意的是，1951年初，中共中央再度頒布《中央直屬各機關一九五一年度暫行供給標準》時，仍基本延續(xù)了1950年的暫行標準。不同之處只是將大灶和小灶的伙食費標準，從每月130、225斤米，分別提高到每月3400、6800元，即將原來不足1倍的差距擴大到整1倍。其他有差距者，則主要是休養(yǎng)費相差1倍，津貼及保健費都按級別、參加工作資歷等劃分為4等，分別折米25、20、15、10斤不等。另外，部長以上領導人可享受首長津貼，每月50斤米。

如前所述，供給制的一個重要特點，就是由于物資供應困難，因而鼓勵機關生產(chǎn)自給。結(jié)果是，在一個大致統(tǒng)一的標準下，實際是允許各單位在自力更生的基礎上自行設定本單位的待遇標準。如果說這一做法在艱苦的戰(zhàn)爭時期還不致在各單位之間造成待遇太過懸殊的現(xiàn)象，引發(fā)嚴重的貪污腐化問題，進城之后，一些領導機關和部門因為權力極大，情況自然也就完全不同了。1951年底“三反”運動中，就揭發(fā)出眾多單位領導人利用擴大機關生產(chǎn)，以改善職工生活的名義，違法亂紀、貪污浪費，大搞特殊化的情況。在這方面，天津地委前任和時任書記劉青山、張子善等人為所欲為的典型事例，向中央和全黨敲響了警鐘。從1952年春開始，中共中央下決心廢除機關生產(chǎn)，把社會財富分配之權完全掌控在組織手里。

停止機關生產(chǎn)，統(tǒng)一分配標準，勢必會斷絕眾多機關部門的生財之道，使得大量原本可以靠機關生產(chǎn)獲得更多津貼或補助的機關工作人員的生活受到影響。供給制因此進一步受到了極大的挑戰(zhàn)。

注意到這種情況，中共中央終于不得不遷就現(xiàn)實，特別是遷就中高級干部的切身利益，決心將供給制向工資制全面看齊了。

經(jīng)過中共中央研究決定，政務院于3月11日發(fā)布通知，比照等級工資標準小灶的津貼由原來的32.5個工資分，平均提高到645.3分，提高約19倍；中灶的津貼由原來的22.5分，平均提高到112.3分，提高4倍；大灶的津貼，由原來的17.5分，平均提高到37分，只提高1倍。工作人員執(zhí)行津貼標準：“各級人民政府供給制工作人員，從中央人民政府主席至勤雜人員，暫分為十等二十四級，每人每月津貼三百六十萬元至四萬一千元”，并據(jù)此發(fā)布了具體的計算標準。

新的供給標準不僅全面向新頒等級工資制看齊，第一次把不同等級的待遇拉開，而且拉開后的最高和最低收入分配的差距，也擴大到21倍以上，開始直追新的工資標準28.33倍的水平了。

4個月之后，因為注意到兩種分配制度仍有諸多不能銜接之處，政務院又進一步對供給制標準和工資標準進行了調(diào)整，以使兩者的標準更加一致。調(diào)整后的兩種分配標準均統(tǒng)一為29個行政等級，其最高最低的收入分配差距，即級差最大系數(shù)，也都統(tǒng)一為25.88∶1。

職務等級工資制的全面施行

供給制與工資制在等級和級差系數(shù)上相互銜接的結(jié)果，并沒有能夠完全改變享受供給制待遇的工作人員實得貨幣數(shù)少于享受工資制待遇的工作人員的情況。1953年春，鑒于一些夫婦一方為供給制待遇，一方為工資制待遇，既能享受到工資制實得多的好處，又能從供給制中取得保育、保姆等費用，不盡合理，根據(jù)政務院的通知，各級政府明令：“凡夫婦一供一薪者，供給制一方所在機關應停發(fā)原由公家供給的子女保育費、保姆費等費?！边@一政策實行的結(jié)果，使相當一批供給制干部要求轉(zhuǎn)為工資制待遇。

當然，考慮到兩種分配制度實行過程中出現(xiàn)的種種不便，特別是兩種分配標準已基本接軌，中共中央很快就決定徹底廢止供給制而全面推行工資制了。1954年第一屆全國人民代表大會召開后，周恩來于1955年1月16日正式向中共中央提出了7月份在國家機關工作人員中全部實行貨幣工資制的意見，并指示編制工資委員會提出具體的實施意見。編制工資委員會于6月就此報告稱：全國國家機關、黨派、團體在編人員共151.5萬余人，其中享受工資制者95萬余人，享受供給制者56萬余人。“由于兩種制度同時存在，不僅影響干部之間的團結(jié)，而且也不符合‘按勞分配’和‘同工同酬’的原則。”

1955年8月31日，國務院正式頒布了國家機關工作人員全部實行工資制和改行貨幣工資制的命令。決定自1955年7月份起，“將現(xiàn)有的一部分工作人員所實行的包干制待遇一律改為工資制待遇，以統(tǒng)一國家機關工作人員的待遇制度，而利社會主義建設?！薄案男泄べY制待遇后，工作人員個人及其家屬的一切生活費用，均由個人負擔?！睋?jù)此，國務院又頒布了新的工資標準，不僅進一步提高了高級干部的工資標準，而且將工資等級進一步增加到30個級別，最高560元，最低18元；最高工資加上北京地區(qū)物價津貼16%后為649.6元，最低工資為20.88元，兩者差距擴大到了31.11倍之多。

在1956年6月各行各業(yè)全面實行工資改革過程中，國務院再度對1955年的國家機關工作人員工資標準進行了一些調(diào)整。但以實際最高工資，即六類一級644元與最低工資比，仍舊達到32.2∶1。

毛澤東的不滿意

還在延安時期，毛澤東就對供給制中的等級趨向，以及由此產(chǎn)生的龐大官僚機構表示擔憂。1947年3月胡宗南部占領延安，毛澤東明確表示這是好事情：“至少，打碎了龐大機構、官僚腐化”，逼得過去那種“衣分三色，食分五等”的供給制標準也改了。他甚至講：“供給標準就這樣好，打到南京、上海都不要再提高?！?/p>

1949年中共中央初進北京城，在中南海懷仁堂開會時，一位軍隊將領當場提出：資本家吃飯時要擺五六個碗，解放軍吃飯是鹽水加一點兒酸菜，這不行，軍隊應當增加薪水。與會者多表示支持。毛澤東當即直截了當?shù)胤瘩g道：“這恰恰是好事。你是五個碗，我們吃酸菜。這個酸菜里面就出政治，就出模范。解放軍得人心就是這個酸菜——當然，還有別的。現(xiàn)在部隊的伙食改善了，已經(jīng)比專吃酸菜有所不同了。但根本的是我們要提倡艱苦奮斗，艱苦奮斗是我們的政治本色?！泵珴蓶|的這個表態(tài)，清楚地反映出他對通過利用等級差或擴大收入差距的辦法，來激勵人們努力工作，進而體現(xiàn)社會主義式的多勞多得的分配特色這種觀點，不甚贊同。

多半是基于上述種種情況，毛澤東對工資改革問題，一連幾年都相當?shù)驼{(diào)，很少介入。比較《建國以來毛澤東文稿》這一時期毛澤東的批示及電報，他這時對于實行工資制和依照等級劃分干部收入標準問題，始終很少具體過問。在1956年全面推行工資制度改革前夕，毛澤東就特別在黨內(nèi)高層中指出：“我們歷來提倡艱苦奮斗，反對把個人物質(zhì)利益看得高于一切?！惫べY可以增加一些，但要“主要加在下面，加在工人方面，以便縮小上下兩方面的距離”。

毛澤東的這一提醒顯然沒有發(fā)生作用，1956年公布的工資標準較前沒有任何帶有趨向性的變化。對此，毛澤東顯然不滿意。工資改革工作的帷幕剛剛落下，他就在八屆二中全會上對現(xiàn)行的國家機關工作人員工資標準提出批評。

1954年9月毛澤東（左）和周恩來（右）在第一屆全國人大會議上與代表談話

毛澤東在八屆二中全會上的批評，引起周恩來等人的重視。1956年的工資改革剛剛完成，國務院就迅速擬定降薪方案，上報中共中央。經(jīng)毛澤東和中共中央批準后，國務院很快發(fā)布指示：黨政高級干部，即行政10級以上干部全面降薪?！案骷壗档偷谋壤牵阂恢廖寮墳榘俜种涟思墳榘俜种?，九至十級為百分之三?！眹覚C關工作人員各級工資間的最大級差數(shù)，因此從28∶1變成了25.2∶1。

黨政工作人員等級工資之間相差25倍，在毛澤東看來仍舊太大。正如毛澤東所指出的，這不只是高薪問題，而且還有特殊待遇的問題。

廢棄供給制，實行工資制，固然是不可逆轉(zhuǎn)的一個現(xiàn)實，但是，隨著時間的推移，毛澤東越來越認定，這未必是一種進步。他對工資制改革所帶來的等級制的后果，公開表示質(zhì)疑。他說：“供給制改成工資制，讓一步是必要的……但是，那次改變有很大缺點，接受了等級制，等級森嚴，等級太多了，評成三十幾級，這樣的讓步，就不對了?！辈粌H高級干部的薪金太高了，而且因為你高一級，我低一級，那么大的差別，弄成“父子關系，貓鼠關系”，把黨的傳統(tǒng)都丟掉了。

權力高度集中與懸殊的等級制一旦結(jié)合起來，不可避免地會使整個社會重新回到傳統(tǒng)的“官本位”的孵化器中，進而導致政治漸趨官僚化。對于這種趨勢，毛澤東曾反復批評，再三提議降低高級干部的待遇，且強調(diào)供給制的好處。他甚至一度贊同做部分恢復供給制的嘗試。正是在毛澤東的這種意見影響下，1959年2月和次年10月，中共中央又兩度下令降低高級干部的工資。1959年明令降低最高的1-3級黨員干部的工資標準，將三級工資合并，降到460元。1960年又下令17級以上黨員干部降低工資標準，與最低工資標準之比降為20.24∶1。

然而，毛澤東到底沒有找到更好的方法來改變這一切。他一度設想并且推動過的“干部參加勞動”等，都不可能成為一種根本替代現(xiàn)有分配制度或阻遏等級制負面影響的有效辦法。文革期間甚至提出過廢除等級制問題，卻也沒有能夠推行。雖然已經(jīng)再也無法回到供給制去，毛澤東卻還是常常會念供給制的好處，相信“實行供給制，人還健康些”。這樣一種困惑與遺憾，直至離世都縈繞在其腦海，揮之不去。