韓國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)政策分析

劉力華 樸英愛(ài)

[摘 要] 韓國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)政策經(jīng)歷了由均衡開(kāi)發(fā)向非均衡開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)型；由開(kāi)發(fā)、增長(zhǎng)向經(jīng)營(yíng)、管理轉(zhuǎn)變；國(guó)土空間結(jié)構(gòu)由點(diǎn)、線、面向軸、網(wǎng)發(fā)展的演變歷程。進(jìn)入新世紀(jì)之后，韓國(guó)制定了有品位的國(guó)民生活、充滿活力的空間、增加就業(yè)崗位的地方創(chuàng)新等三大戰(zhàn)略和魅力農(nóng)村、城市再生、地方產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等在內(nèi)的九大核心課題的新戰(zhàn)略，再加上H型朝鮮半島“新經(jīng)濟(jì)地圖”，為韓國(guó)國(guó)土發(fā)展注入了新內(nèi)容。韓國(guó)的國(guó)土開(kāi)發(fā)政策雖然取得了一定成效，但仍面臨著地區(qū)差距擴(kuò)大、國(guó)土過(guò)度開(kāi)發(fā)、資源消耗型國(guó)土開(kāi)發(fā)等深層問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞] 韓國(guó)；國(guó)土；開(kāi)發(fā)；過(guò)度；不均衡

[中圖分類號(hào)] D312.6.73.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-2007（2019）01 -0027 -05

[收稿日期] 2018-04-26

[基金項(xiàng)目] 教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大委托項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：[2016]JZDW003；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：[2017]JJDGW005。

[作者簡(jiǎn)介] 1. 劉力華，男，吉林大學(xué)東北亞研究院博士研究生，延邊大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)槭澜缃?jīng)濟(jì)、朝鮮半島問(wèn)題、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)；2. 樸英愛(ài)，女，朝鮮族，吉林大學(xué)東北亞研究院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槭澜缃?jīng)濟(jì)、朝鮮半島問(wèn)題。（長(zhǎng)春 130012）

一、韓國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)政策的歷史演變

韓國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)經(jīng)歷了四個(gè)階段，其中第一次計(jì)劃（1972～1981）到第三次計(jì)劃（1992～2001）為初期，被稱為“韓國(guó)國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃”，這一時(shí)期開(kāi)發(fā)的制度依據(jù)是《國(guó)土建設(shè)綜合計(jì)劃法》，但第三次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃于1999年提前結(jié)束。第四次計(jì)劃為后期，于2000年啟動(dòng)至2020年結(jié)束。

第一次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃是指于20世紀(jì)60年代開(kāi)始的與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的國(guó)土資源綜合利用、開(kāi)發(fā)及保全，其為政府主導(dǎo)的、出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)打下了基礎(chǔ)。韓國(guó)第一次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃的核心內(nèi)容包括開(kāi)發(fā)以京釜軸為中心的增長(zhǎng)動(dòng)力，包括蔚山、浦項(xiàng)的東南海岸工業(yè)帶，京畿灣臨海工業(yè)區(qū)以及高速公路、通訊、水資源、能源供給網(wǎng)絡(luò)等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，抑制首爾、釜山等大都市的人口集中，促進(jìn)地方中心城市的工業(yè)體系構(gòu)建等。它把整個(gè)韓國(guó)國(guó)土空間分為8個(gè)區(qū)域，主要采取據(jù)點(diǎn)開(kāi)發(fā)方式，即通過(guò)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，試圖把集中在首爾和釜山的人口和產(chǎn)業(yè)分散到浦項(xiàng)、蔚山、馬山、光陽(yáng)、巨濟(jì)等地。該計(jì)劃實(shí)施的結(jié)果是導(dǎo)致了國(guó)土開(kāi)發(fā)的兩極分化。

第二次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃的目的是打造國(guó)土的多核結(jié)構(gòu)和地區(qū)生活圈，包括5大都市生活圈、17個(gè)地方城市生活圈和6個(gè)農(nóng)村城市生活圈，培育大田、光州、大邱、江陵、清州、天安、木浦、濟(jì)州等15個(gè)據(jù)點(diǎn)增長(zhǎng)城市。此計(jì)劃為改善國(guó)民生活質(zhì)量，建設(shè)了13個(gè)廣域上水網(wǎng)絡(luò)，規(guī)劃了高速鐵路、高速公路和地鐵等交通硬件建設(shè)，致力于國(guó)土自然環(huán)境的保全。盡管政府推進(jìn)了地方分散型國(guó)土開(kāi)發(fā)政策，但資源仍向首爾、釜山等地集中，沒(méi)能達(dá)到計(jì)劃中的多核結(jié)構(gòu)和構(gòu)建地區(qū)生活圈的目的，加劇了韓國(guó)國(guó)土不均衡問(wèn)題。

第三次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃的核心是構(gòu)建地方分散型國(guó)土框架。其中包括把抑制首都圈的消極均衡發(fā)展向積極開(kāi)發(fā)地方轉(zhuǎn)變；構(gòu)建中部、西南部新產(chǎn)業(yè)帶和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；促進(jìn)交通、物流、通訊設(shè)施的聯(lián)通；增大排給水、休閑娛樂(lè)、環(huán)境等有關(guān)民生領(lǐng)域投資；強(qiáng)化計(jì)劃執(zhí)行力度。該計(jì)劃的推進(jìn)方式是國(guó)土的均衡開(kāi)發(fā)，并把整個(gè)國(guó)土空間指定為7個(gè)廣域圈（釜山、大邱、大田、光州—木浦、光陽(yáng)灣、峨山灣、群山—張航等），突出發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，如國(guó)際貿(mào)易及金融（釜山）、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和時(shí)裝（大邱）、行政和科學(xué)研究（大田）、文化產(chǎn)業(yè)（光州）等，并以此來(lái)解決首都圈過(guò)度臃腫的問(wèn)題。

第四次國(guó)土綜合計(jì)劃期限為2000～2020年，其最大特征是在“計(jì)劃”名稱中刪除了“開(kāi)發(fā)”二字，并把計(jì)劃期限由10年延長(zhǎng)到20年。這表明該計(jì)劃兼顧開(kāi)發(fā)與環(huán)境的協(xié)調(diào)，并從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度“計(jì)劃”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)等國(guó)家戰(zhàn)略意圖，同時(shí)突出了國(guó)土均衡開(kāi)發(fā)、應(yīng)對(duì)氣候變化、低碳綠色增長(zhǎng)理念和內(nèi)容。該計(jì)劃的核心為開(kāi)放型統(tǒng)合國(guó)土軸、提高地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力、健康和安逸的綠色國(guó)土環(huán)境、高速交通及通訊網(wǎng)等。此計(jì)劃通過(guò)2005年的修訂，新增了國(guó)土倒π型，即東、西、南海岸分別建一個(gè)產(chǎn)業(yè)帶以及包括首都圈、江陵圈、大邱圈、釜山圈、忠清圈、全北圈、光州圈和濟(jì)州圈在內(nèi)的“7+1特化廣域圈”的國(guó)土均衡開(kāi)發(fā)框架。2011年修訂之后，該計(jì)劃強(qiáng)調(diào)了圈域特性化以及強(qiáng)調(diào)圈域間內(nèi)在的聯(lián)系、合作，構(gòu)建親環(huán)境、安全的國(guó)土空間。[1]（35）

二、由非均衡開(kāi)發(fā)向均衡開(kāi)發(fā)政策轉(zhuǎn)型 20世紀(jì)80年代末是韓國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)的分水嶺。前期為壓縮型工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)以及首都圈集中期；后期以1997年的金融危機(jī)為界分為開(kāi)放、后工業(yè)化、地區(qū)差距進(jìn)一步擴(kuò)大與積極推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展兩個(gè)階段。

20 世紀(jì) 60 至70年代，韓國(guó)實(shí)施了以特定地區(qū)為中心、單極集中型的非均衡開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，謀求用有限資源集中發(fā)展經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)過(guò)度集中于首都圈和東南圈的問(wèn)題。因此，早在1972年的第一次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃中就提出了“均衡發(fā)展”的命題，強(qiáng)調(diào)“城鄉(xiāng)間建立有機(jī)聯(lián)系并均衡發(fā)展”，突出了城鄉(xiāng)“均衡”。第二次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃把國(guó)土開(kāi)發(fā)的目標(biāo)確定為“抑制首爾的人口集中，增大地方就業(yè)機(jī)會(huì)，誘導(dǎo)人口向地方流入”，特別強(qiáng)調(diào)首爾與地方的均衡發(fā)展，但結(jié)果卻是地方之間的差距持續(xù)拉大。第三次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃和第四次國(guó)土綜合計(jì)劃的核心目標(biāo)是促進(jìn)首都圈與非首都圈的均衡發(fā)展。改變?cè)瓉?lái)的抑制首都圈的消極均衡，積極開(kāi)發(fā)地方，構(gòu)建地方分散型的國(guó)土開(kāi)發(fā)體系。

2002年和2004年分別出臺(tái)的《國(guó)土基本法》和《國(guó)家均衡發(fā)展特別法》為韓國(guó)國(guó)土的均衡開(kāi)發(fā)提供了制度基礎(chǔ)。《國(guó)土基本法》第二條把國(guó)土管理的基本理念確定為“以開(kāi)發(fā)與環(huán)境的和諧為基礎(chǔ)，均衡發(fā)展國(guó)土，提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，改善國(guó)民生活質(zhì)量”，從三個(gè)層面解釋了其范疇，即確保各地區(qū)的發(fā)展特色和自主性競(jìng)爭(zhēng)力；首都圈與非首都圈、城鄉(xiāng)、大城市與中小城市之間的均衡發(fā)展；促進(jìn)地區(qū)之間的交流合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同繁榮。2011年修訂的第四次國(guó)土綜合計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)了地方的自主發(fā)展、地區(qū)特色化、地區(qū)之間的有機(jī)聯(lián)系、合作和提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要性。

三、國(guó)土政策由開(kāi)發(fā)、增長(zhǎng)向經(jīng)營(yíng)、管理轉(zhuǎn)變 韓國(guó)20世紀(jì)60年代開(kāi)始的服務(wù)于產(chǎn)業(yè)化、城市化、工業(yè)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)土綜合計(jì)劃，雖然致力于增加基礎(chǔ)設(shè)施、住宅、固定資產(chǎn)等物質(zhì)財(cái)富，但其遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了適度開(kāi)發(fā)的范疇，擴(kuò)大了地區(qū)間的差距，固化了資源高消耗型的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化以及人口老齡化、低出生率、中產(chǎn)階級(jí)萎縮、低收入階層擴(kuò)大、家庭負(fù)債持續(xù)增加、有效需求不足、低速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等諸多因素，迫使韓國(guó)國(guó)土綜合計(jì)劃不得不進(jìn)行調(diào)整。另外，政府主導(dǎo)型高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的終結(jié)，導(dǎo)致了政府主導(dǎo)型“計(jì)劃”功能的弱化，總統(tǒng)直接選舉制度（1987年）、地方自治制度的實(shí)施（1994年）等，使中央政府開(kāi)始逐漸喪失強(qiáng)有力的推動(dòng)力，加劇了地區(qū)之間、階層之間的矛盾。再加上中央各部門(mén)、地方政府、各利益團(tuán)體之間的矛盾和政治妥協(xié)等，稀釋了國(guó)土計(jì)劃的公共性，降低了國(guó)家計(jì)劃的執(zhí)行效率。計(jì)劃目標(biāo)由量的增長(zhǎng)向保全可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，政府主導(dǎo)的由上而下的計(jì)劃體系向雙向或由下而上的方式轉(zhuǎn)變。

首先，韓國(guó)國(guó)土綜合計(jì)劃指導(dǎo)下的韓國(guó)國(guó)土發(fā)展進(jìn)入成熟階段，2000年已實(shí)現(xiàn)80%的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)化率，公路、鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完備，這為韓國(guó)國(guó)土發(fā)展政策的轉(zhuǎn)型提供了基礎(chǔ)，即由開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略性經(jīng)營(yíng)。由以經(jīng)濟(jì)效率為中心、以物質(zhì)和量為基礎(chǔ)的國(guó)土政策向以國(guó)土均衡、國(guó)民幸福和安保為中心，以人為本、以質(zhì)為基礎(chǔ)的國(guó)土政策轉(zhuǎn)型。其次，韓國(guó)政府試圖擺脫新開(kāi)發(fā)為主的模式，致力于再生與新開(kāi)發(fā)的協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)低增長(zhǎng)和后城市化時(shí)代對(duì)新開(kāi)發(fā)的需求減少，國(guó)土政策反映了因基礎(chǔ)設(shè)施的老化等帶來(lái)的國(guó)土再生需求。再次，通過(guò)地區(qū)之間的合作和協(xié)調(diào)，避免重復(fù)投資、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，把地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)、矛盾關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髋c相生關(guān)系。最后，政府把國(guó)土管理型政策轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)土經(jīng)營(yíng)型戰(zhàn)略，即擺脫了原有以中央政府管理地方政府、政府管理國(guó)民和企業(yè)的以規(guī)制為中心的國(guó)土及區(qū)域政策，利用市場(chǎng)導(dǎo)向提高國(guó)土政策的效率。

四、韓國(guó)國(guó)土空間結(jié)構(gòu)由點(diǎn)、線、面向軸、網(wǎng)發(fā)展 第四次國(guó)土綜合計(jì)劃實(shí)施的初期即盧武鉉執(zhí)政時(shí)期，“國(guó)土均衡發(fā)展”是他的三大國(guó)政目標(biāo)之一。他試圖通過(guò)地方分權(quán)、新行政首都建設(shè)等推進(jìn)地方化建設(shè)，并構(gòu)筑地方創(chuàng)新體系，把地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)，并提出優(yōu)先培育地方經(jīng)濟(jì)，計(jì)劃管理首都圈，構(gòu)筑地方與首都圈共生發(fā)展的基礎(chǔ)理念，即以開(kāi)放國(guó)土、共生整合國(guó)土為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，制訂充滿活力的國(guó)土開(kāi)發(fā)計(jì)劃；從國(guó)家主導(dǎo)的量的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域主導(dǎo)的質(zhì)的增長(zhǎng)，從缺乏內(nèi)在聯(lián)系的、一刀切的斷絕性增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榛趨^(qū)域特征和優(yōu)勢(shì)的特色化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的內(nèi)在聯(lián)系；以首都圈為中心的單極國(guó)土結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變成多極、分散型國(guó)土結(jié)構(gòu)；盧武鉉為此提出了五大戰(zhàn)略和七大課題，其中五大戰(zhàn)略包括構(gòu)筑創(chuàng)新型、多核型、網(wǎng)絡(luò)型、可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土管理和全球性國(guó)土經(jīng)營(yíng)體系；七大課題包括構(gòu)筑地區(qū)創(chuàng)新體系及地區(qū)間聯(lián)動(dòng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)新集群、農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新、推進(jìn)地方分散型項(xiàng)目及基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)充、環(huán)境友好型國(guó)土管理、推進(jìn)開(kāi)放據(jù)點(diǎn)的擴(kuò)充及廣域開(kāi)發(fā)帶建設(shè)、推進(jìn)與新國(guó)土構(gòu)想有關(guān)的計(jì)劃整備。首先，盧武鉉政府制定了《國(guó)家均衡發(fā)展特別法》《新行政首都特別法》《地方分權(quán)特別法》等相關(guān)法律，為國(guó)家均衡發(fā)展提供制度保障。其次，盧武鉉政府又提出了行政首都基本構(gòu)想，確定公共機(jī)關(guān)地方轉(zhuǎn)移計(jì)劃；擴(kuò)大國(guó)家研發(fā)預(yù)算的地方支持率（由20%提高到40%），同時(shí)集中培育地方大學(xué)。再次，盧武鉉政府還進(jìn)行了建設(shè)地方創(chuàng)新體系的試點(diǎn)工作，并全面修改地方產(chǎn)業(yè)政策體系，為自立型地方化制定國(guó)家均衡發(fā)展五年計(jì)劃。[2]（26）此次國(guó)土均衡發(fā)展政策的最大特點(diǎn)是構(gòu)筑地方主導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展體系，路徑是分權(quán)、分散、分工。

李明博政府曾提出“新自由主義”口號(hào)，標(biāo)榜小政府、減稅、放權(quán)，他的區(qū)域發(fā)展政策強(qiáng)調(diào)相生、競(jìng)爭(zhēng)和分權(quán)。他調(diào)整了維持國(guó)家均衡發(fā)展相關(guān)的法律制度及政策內(nèi)容，構(gòu)筑了以廣域經(jīng)濟(jì)圈為中心的開(kāi)放國(guó)土空間，通過(guò)地方分權(quán)、自律追求地區(qū)主導(dǎo)的發(fā)展。為此，他主導(dǎo)修訂了《國(guó)家均衡發(fā)展特別法》，用地區(qū)發(fā)展委員會(huì)代替了原有國(guó)家均衡發(fā)展委員會(huì)。推進(jìn)了以超廣域開(kāi)發(fā)圈、廣域經(jīng)濟(jì)圈和基礎(chǔ)生活圈構(gòu)成的“三元地區(qū)發(fā)展”政策。超廣域開(kāi)發(fā)圈是通過(guò)東海岸能源和旅游帶，西海岸新產(chǎn)業(yè)帶，南海岸海洋物流帶，南北交流邊境帶和內(nèi)陸特性化帶的開(kāi)發(fā)，建設(shè)開(kāi)放型國(guó)土開(kāi)發(fā)政策。他通過(guò)“5+2廣域圈”開(kāi)發(fā)計(jì)劃，把被分成16個(gè)市和道的經(jīng)濟(jì)圈改編為首都圈、忠清圈、全羅南北道圈、東南圈（釜山、蔚山、慶南）、大慶圈（大邱和慶北）等5大廣域經(jīng)濟(jì)圈和江原圈、濟(jì)州圈兩大特別經(jīng)濟(jì)圈。他試圖把首都圈和地方的對(duì)立轉(zhuǎn)變成共存關(guān)系，核心是培育各個(gè)圈的自生能力，也就是通過(guò)區(qū)域特性化戰(zhàn)略確保其競(jìng)爭(zhēng)力，能夠與中國(guó)和日本相競(jìng)爭(zhēng)。這一時(shí)期國(guó)土開(kāi)發(fā)的目標(biāo)定位是提高全球化競(jìng)爭(zhēng)力及面向歐亞大陸和環(huán)太平洋的開(kāi)放國(guó)土。

韓國(guó)歷屆政府經(jīng)過(guò)多次國(guó)土開(kāi)發(fā)政策的調(diào)整，將韓國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)的整體結(jié)構(gòu)由點(diǎn)、線、面發(fā)展成向軸、網(wǎng)擴(kuò)展。

五、韓國(guó)國(guó)土發(fā)展政策視野向北延伸

文在寅政府將國(guó)土均衡開(kāi)發(fā)藍(lán)圖和目標(biāo)確定為均衡韓國(guó)、打造地方主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為此他提出并細(xì)化了包括有品位的國(guó)民生活、充滿活力的空間、增加就業(yè)崗位的地方創(chuàng)新等內(nèi)容在內(nèi)的三大戰(zhàn)略和魅力農(nóng)村、城市再生、地方產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等內(nèi)容在內(nèi)的九大核心課題。為保障政策的執(zhí)行，文在寅政府出臺(tái)了《國(guó)家均衡發(fā)展特別法》和《創(chuàng)新城市特別法》，并新設(shè)均衡發(fā)展互助會(huì)，開(kāi)發(fā)均衡發(fā)展指標(biāo)，構(gòu)建地方支持體系。

另外，文在寅政府還提出了H型朝鮮半島“新經(jīng)濟(jì)地圖”，其核心是建設(shè)H型三個(gè)經(jīng)濟(jì)帶，其兩端向中國(guó)東北延伸并與中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊對(duì)接，確保朝鮮半島新增長(zhǎng)動(dòng)力，推動(dòng)新北方經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，提高韓國(guó)的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。[3]（6）第一個(gè)經(jīng)濟(jì)帶是東海圈的能源和資源帶，通過(guò)共同開(kāi)發(fā)金剛山、元山、端川、清津、羅山等地區(qū)，將東海岸與俄羅斯連接。東海能源資源帶的發(fā)展動(dòng)力是以東海沿岸為中心的能源、資源、旅游、交通的合作，以期短期內(nèi)恢復(fù)金剛山的觀光業(yè)和連接雪岳山與元山的國(guó)際觀光合作事業(yè)，同時(shí)也包括羅津、哈桑的物流項(xiàng)目，合作開(kāi)發(fā)端川資源項(xiàng)目，并力爭(zhēng)促進(jìn)朝韓俄能源合作。東海圈的開(kāi)發(fā)，尤其是恢復(fù)金剛山觀光項(xiàng)目，推進(jìn)端川資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目以及羅津、哈桑物流項(xiàng)目均取決于朝核問(wèn)題的解決進(jìn)程。第二個(gè)經(jīng)濟(jì)帶是西海岸產(chǎn)業(yè)、物流、交通帶。通過(guò)這一經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)可以連接韓國(guó)首都圈、開(kāi)城工業(yè)區(qū)、平壤、南浦、新義州的西海岸經(jīng)濟(jì)帶。西海岸經(jīng)濟(jì)帶的開(kāi)發(fā)核心是重修京義線鐵路項(xiàng)目、建設(shè)新京義線高速公路和構(gòu)建首爾至北京的高速鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。重新啟動(dòng)開(kāi)城工業(yè)區(qū)，建設(shè)第二開(kāi)城工業(yè)區(qū)，建成西海和平經(jīng)濟(jì)帶，連接仁川—開(kāi)城—海州的西海物流網(wǎng)，北上連接中國(guó)相關(guān)城市。第三經(jīng)濟(jì)帶為DMZ（隔離區(qū)）DMZ是英文“Demilitarized Zone”的縮寫(xiě)，即為“隔離區(qū)”，也稱“非軍事化區(qū)”，通常表示韓國(guó)與朝鮮在北緯38度附近劃定的軍事緩沖區(qū)。生態(tài)環(huán)境觀光經(jīng)濟(jì)帶。將漢江河口開(kāi)始橫穿DMZ（隔離區(qū)）的經(jīng)濟(jì)交接地區(qū)建設(shè)成為生態(tài)、環(huán)境、和平觀光帶。韓國(guó)政府曾提出過(guò)DMZ（隔離區(qū)）和平生態(tài)公園建設(shè)意向，但因南北關(guān)系的惡化而擱置。這一地區(qū)的生態(tài)及其特有的歷史資源為旅游業(yè)的開(kāi)發(fā)提供了豐富資源。隨著緊張氣氛的緩和，在DMZ（隔離區(qū)）形成南北共同市場(chǎng)是可能的。文在寅政府正在推進(jìn)的三個(gè)經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)一直以來(lái)都是南北雙方經(jīng)濟(jì)合作方案的綜合版。H型產(chǎn)業(yè)帶囊括朝鮮的主要工業(yè)地區(qū)，包括平壤、新義州、咸興、清津和江界等五個(gè)大的工業(yè)地區(qū)和海州、安州、元山和金策等四個(gè)小的工業(yè)地區(qū)。

六、韓國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)政策的實(shí)施效果、局限性及啟示 （一）韓國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)政策的實(shí)施效果

第一，緩解資源過(guò)度集中于首都圈的問(wèn)題。韓國(guó)因經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)帶來(lái)的資源向首都圈過(guò)度集中的現(xiàn)象從21世紀(jì)開(kāi)始持續(xù)緩解，基本實(shí)現(xiàn)了均衡，相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)差距也變小。第二，緩和了地區(qū)發(fā)展差距，但又帶來(lái)新的地區(qū)間矛盾，即顯著地加劇了一些小城市和郡的人口流失。雖然政府在城鄉(xiāng)區(qū)域均衡發(fā)展的策略下向人口稀疏的小城市和郡提供了各種公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，但沒(méi)能阻止人口流失的趨勢(shì)，而人口流失導(dǎo)致了小城市和郡的發(fā)展停滯。第三，對(duì)地方的非均衡投資、地方就業(yè)崗位的減少以及弱化地方經(jīng)濟(jì)活力，導(dǎo)致京釜線與非京釜線、城鄉(xiāng)之間、大城市與中小城市之間的差距比較大。差距范疇由人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)大到福利、醫(yī)療、教育、文化等民生領(lǐng)域。韓國(guó)落后地區(qū)的分布態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)出從京畿北部開(kāi)始經(jīng)過(guò)江原道、慶北、忠北、全北、全南，在濟(jì)州島點(diǎn)一個(gè)點(diǎn)的“問(wèn)號(hào)”狀。第四，以地方行政單位為中心的、重復(fù)性區(qū)域開(kāi)發(fā)加重了地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)投資。韓國(guó)在區(qū)域開(kāi)發(fā)中沒(méi)能實(shí)現(xiàn)區(qū)域開(kāi)發(fā)的特性化，全國(guó)很多地區(qū)的開(kāi)發(fā)都遵循了標(biāo)準(zhǔn)化和一刀切式的開(kāi)發(fā)模式。不同區(qū)域在戰(zhàn)略特性化產(chǎn)業(yè)的培育中，競(jìng)爭(zhēng)性地把IT、BT、太陽(yáng)光、綠色產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來(lái)推進(jìn)，導(dǎo)致了過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等結(jié)果，降低了投資效果，削弱了地區(qū)發(fā)展的溢出效應(yīng)。另外，韓國(guó)的區(qū)域開(kāi)發(fā)基本以行政單位為中心推進(jìn)，這是因?yàn)轫n國(guó)目前還沒(méi)有構(gòu)筑地區(qū)間的合作網(wǎng)絡(luò)，各個(gè)行政單位不具備跨區(qū)域合作開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)，尤其欠缺在法律、制度、人力和資金等方面的合作條件。第五，缺乏地區(qū)之間雙贏或共贏的國(guó)土整合效果。雖然韓國(guó)努力要擺脫過(guò)去“抑制首都圈過(guò)分集中”和“抑制開(kāi)發(fā)”的一邊倒的政策，致力于“分散首都圈功能”，但首都圈與地方之間相互競(jìng)爭(zhēng)的零和博弈現(xiàn)象嚴(yán)重，需要構(gòu)建首都圈與地方、地方與地方之間的差別化戰(zhàn)略和互補(bǔ)性分工體系。

（二）韓國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)政策的局限性

第一，缺乏相關(guān)政策的連續(xù)性和一貫性。目前，韓國(guó)的國(guó)土綜合計(jì)劃的期限為20年，但隨著每五年出臺(tái)的新政策而不斷被修訂，很難確保連續(xù)性。如2003～2007年間的盧武鉉政府，2008～2012年間的李明博政府及后來(lái)的樸槿惠政府的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)政策的核心目標(biāo)分別為“國(guó)土均衡發(fā)展”“廣域經(jīng)濟(jì)圈、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力及綠色增長(zhǎng)”和“國(guó)民幸福和地區(qū)相生或雙贏的城市圈及地區(qū)生活圈體系”，相應(yīng)地，核心政策手段也由世宗市及創(chuàng)新城市建設(shè)等首都圈功能的分散轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)廣域經(jīng)濟(jì)圈、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育，轉(zhuǎn)變?yōu)樵鲞M(jìn)國(guó)民幸福為宗旨的地區(qū)生活圈事業(yè)。[4]（80）第二，缺乏綜合性國(guó)土再生的相關(guān)政策與措施。雖然韓國(guó)歷屆政府推進(jìn)了多種多樣的國(guó)土再生事業(yè)，但在居住、產(chǎn)業(yè)、文化等領(lǐng)域，由不同部門(mén)、按個(gè)別事業(yè)推進(jìn)的項(xiàng)目缺乏綜合性的、可持續(xù)性的地區(qū)再生政策。第三，雖然韓國(guó)對(duì)國(guó)土再生的需求不斷增加，但難以保證其預(yù)算，也難以實(shí)現(xiàn)城市中心與城外新開(kāi)發(fā)地區(qū)之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)發(fā)展。第四，要素投入型國(guó)土開(kāi)發(fā)的局限性越來(lái)越明顯。韓國(guó)仍未擺脫依賴大規(guī)模資源要素投入的傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)模式所帶來(lái)的投資效率低下等問(wèn)題。近幾年來(lái)，增加了政府和民間研究機(jī)構(gòu)的研發(fā)投入，試圖通過(guò)增加研發(fā)投入促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，但還沒(méi)有與經(jīng)濟(jì)整體的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)相聯(lián)系起來(lái)，以致其效果并不是很明顯。第五，在基礎(chǔ)設(shè)施或產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型區(qū)域發(fā)展陷入瓶頸的情況下，韓國(guó)仍以基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)投入為主，缺乏對(duì)地區(qū)文化、醫(yī)療、教育等以民生基礎(chǔ)設(shè)施的投入和以人為本的國(guó)土開(kāi)發(fā)政策。經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期的城市化，對(duì)道路、鐵路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施的投資，對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、住宅建設(shè)的投資可以大幅提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但在經(jīng)濟(jì)低增長(zhǎng)時(shí)期，過(guò)去的增長(zhǎng)方式陷入瓶頸，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率大幅下滑，城市化進(jìn)程進(jìn)入邊際，基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)對(duì)人口流入、企業(yè)投資的作用大大削弱。再加上經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)，使得就業(yè)率低下成為常態(tài)。這種現(xiàn)實(shí)更加凸顯了增加就業(yè)和改善民生對(duì)區(qū)域發(fā)展的重要性。[5]（59）

（三）韓國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)政策對(duì)中國(guó)的啟示

第一，避免一刀切式的國(guó)土開(kāi)發(fā)和公共負(fù)擔(dān)的增加。區(qū)域均衡發(fā)展是世界很多國(guó)家追求的目標(biāo)之一，韓國(guó)一直致力于“國(guó)土均衡發(fā)展”和“區(qū)域均衡發(fā)展”。在韓國(guó)，“均衡”被賦予了消除城鄉(xiāng)、首爾與地方、首都圈與非首都圈差距等內(nèi)涵，它的理念是平等和機(jī)會(huì)均等。“國(guó)土均衡發(fā)展”并不否認(rèn)國(guó)土的多樣性。“國(guó)土均衡發(fā)展”與“有地區(qū)特色、有個(gè)性的發(fā)展”相吻合。后者被包含在前者的范疇之內(nèi)。但在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑，企業(yè)海外投資增加的情況下，以消除地區(qū)差距為由，通過(guò)公共政策調(diào)整資源配置，不但不能消除地區(qū)差距，反而會(huì)帶來(lái)增加公共負(fù)擔(dān)的結(jié)果。[6]（20）第二，從提高全球競(jìng)爭(zhēng)力角度戰(zhàn)略性地培育大都市圈，但要探索共享其發(fā)展成果的路徑和方案。韓國(guó)的國(guó)土開(kāi)發(fā)政策及其效果對(duì)中國(guó)疏解非首都功能以及建設(shè)新區(qū)的現(xiàn)實(shí)意義在于如何有效、逐步地疏解非首都功能，而不至于出現(xiàn)非均衡發(fā)展和對(duì)立發(fā)展。第三，要凸顯基于地區(qū)特色的自主型發(fā)展理念。均衡發(fā)展很容易誤解為均等發(fā)展，容易帶來(lái)劃一的、不考慮地區(qū)特色的資源配置，所以我國(guó)有必要突出強(qiáng)調(diào)各個(gè)地區(qū)有特色的自主發(fā)展以及區(qū)域之間的相生發(fā)展。這就需要承認(rèn)不同地區(qū)的不同之處，并能相互包容。[7]（12）第四，尋求對(duì)區(qū)域均衡發(fā)展的國(guó)民共識(shí)。國(guó)民共識(shí)是區(qū)域均衡發(fā)展政策取得預(yù)期成果的基礎(chǔ)，即國(guó)民對(duì)政策的制定過(guò)程、政策內(nèi)容和執(zhí)行結(jié)果感到公平。

參考文獻(xiàn)：

[1][韓]權(quán)英燮等：《有關(guān)制定第五次國(guó)土綜合計(jì)劃的基礎(chǔ)研究》，韓國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)研究院，2016年。

[2][韓]金東洙等：《全球化時(shí)代創(chuàng)造性國(guó)土經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略》，韓國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)研究院，2013年。

[3][韓]金東翰：《OECD區(qū)域政策動(dòng)向》，韓國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)研究院，2015年。

[4]樸英愛(ài)：《危機(jī)后韓國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的困境與出路》，《東北亞論壇》，2011年第5期。

[5]金鐘范：《韓國(guó)區(qū)域開(kāi)發(fā)政策的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《東北亞論壇》，2002年第4期。

[6][韓]崔潤(rùn)基：《韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展路徑與區(qū)域政策》，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)研究院，2007年。

[7]樸英愛(ài)：《中、日、韓中亞合作戰(zhàn)略研究》，《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》，2010年第5期。

[責(zé)任編輯 全華民]