金融控股公司立法與監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)

周昕　虞磊珉

2018年3月，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》對我國金融監(jiān)管體制做出重大部署，中國人民銀行（以下簡稱“央行”）作為中央銀行所行使的宏觀審慎管理與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范兩大職能得到進(jìn)一步加強(qiáng)。2018年11月央行發(fā)布《中國金融穩(wěn)定報(bào)告2018》，正式對外披露模擬監(jiān)管試點(diǎn)的5家金融控股公司（以下簡稱“金控集團(tuán)”）名單，并在綜述中明確“加快制定金融控股公司監(jiān)管辦法，補(bǔ)齊監(jiān)管制度短板”。由此可見，央行已開始實(shí)質(zhì)行使其“擬定重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度”職能，可預(yù)見的未來我國金控集團(tuán)的立法與監(jiān)管工作將逐步落實(shí)。

金控集團(tuán)定義與分類

由巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、國際證監(jiān)會組織、國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會共同組建的聯(lián)合論壇在《金融集團(tuán)監(jiān)管原則》中將金控集團(tuán)定義為“在受監(jiān)管的銀行業(yè)、證券業(yè)或保險(xiǎn)業(yè)中，實(shí)質(zhì)從事至少兩種金融業(yè)務(wù)，并對子公司有控制力或重大影響的所有集團(tuán)”。根據(jù)該定義，金控集團(tuán)概念的外延極為寬泛，重點(diǎn)突出“從事兩種以上金融業(yè)務(wù)”和“對子公司有控制力或重大影響”兩大特征。但是，因各國金融監(jiān)管立法與體制的差異，上述金控集團(tuán)定義并未在全球范圍內(nèi)取得普遍性共識。聯(lián)合論壇2014年9月發(fā)布的《金融控股公司監(jiān)管實(shí)施概覽》顯示，在14個(gè)受調(diào)研國家中，大部分國家均未參照適用《金融集團(tuán)監(jiān)管原則》中的示范定義。

長期以來，我國承繼金融分業(yè)監(jiān)管的傳統(tǒng)，以全能銀行模式開展金融業(yè)綜合經(jīng)營不具備制度土壤。為此，2002年國務(wù)院批準(zhǔn)中信、光大、平安為金控集團(tuán)綜合試點(diǎn)，作為我國開展金融業(yè)綜合經(jīng)營試點(diǎn)工作的市場主體。隨著近十多年金融市場實(shí)踐與發(fā)展，目前我國已經(jīng)初步形成多種金控集團(tuán)模式。從歷史形成來看，央行發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報(bào)告（2018）》中將金控集團(tuán)分為兩大類：一類是金融機(jī)構(gòu)在開展本行業(yè)主營業(yè)務(wù)的同時(shí)，投資或設(shè)立其他行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，形成綜合化金融集團(tuán);另一類是非金融企業(yè)投資控股兩種或兩種以上類型金融機(jī)構(gòu)，事實(shí)上形成了金控集團(tuán)。但是，從表現(xiàn)形式來看，我國金控集團(tuán)又可分為表1中所示的四類。

表1 金控集團(tuán)類型分類

觀察表1中的四類表現(xiàn)形式，參照《金融集團(tuán)監(jiān)管原則》與其他國家金控集團(tuán)的立法經(jīng)驗(yàn)，可以采用適當(dāng)性外延原則將金控集團(tuán)定義為“以控股公司形式存在，以金融業(yè)為主營業(yè)務(wù)，完全或主要從事銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)中兩種或兩種以上的金融業(yè)務(wù)，控制或影響多家金融機(jī)構(gòu)及非金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)集團(tuán)”。這與《金融監(jiān)管分工合作備忘錄》中的定義也較為一致。符合上述定義的金控集團(tuán)將同時(shí)具備如下特征：

一是持有兩家以上具備系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)可能的金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)，金融機(jī)構(gòu)特指實(shí)施行政許可準(zhǔn)入的銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)。盡管當(dāng)前金融監(jiān)管部門對支付機(jī)構(gòu)、消費(fèi)金融公司、基金銷售公司等機(jī)構(gòu)同樣實(shí)施行政許可準(zhǔn)入監(jiān)管，但是上述機(jī)構(gòu)通常不被認(rèn)為具有系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)特征，因此不宜納入金控集團(tuán)的識別標(biāo)準(zhǔn)，但在考察資本充足率與流動性時(shí)應(yīng)合并計(jì)算相關(guān)指標(biāo)。

二是具備控制金融機(jī)構(gòu)的能力，控制特指持有一定比例以上股權(quán)、具備控制力或者其他重大影響力。

主要監(jiān)管方法的國際經(jīng)驗(yàn)

與單個(gè)金融機(jī)構(gòu)相比，金控集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)的整體性、關(guān)聯(lián)性和交叉性更加突出，因此國際組織和各金融發(fā)達(dá)國家均對金控集團(tuán)的管理目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)要素和監(jiān)管方法進(jìn)行理論和實(shí)踐探索，已形成相對成熟的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，如表2所示。

表2 金控集團(tuán)監(jiān)管方法的國際經(jīng)驗(yàn)

現(xiàn)行金融監(jiān)管規(guī)定與監(jiān)管措施的不足

針對多類型金控集團(tuán)未建立有針對性的監(jiān)管制度

我國金控集團(tuán)表現(xiàn)形式多樣，除了存在共性的監(jiān)管問題以外，針對各類型金控集團(tuán)的業(yè)務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)尚未制定差異化的監(jiān)管規(guī)定，監(jiān)管措施的針對性和有效性均顯不足。

持股型金控集團(tuán)往往僅承擔(dān)投資或者控股職能，除成員企業(yè)的分紅以外，自身缺少穩(wěn)定的主營業(yè)務(wù)收益或者現(xiàn)金流，因此出資真實(shí)性與重復(fù)資本計(jì)算的問題較為嚴(yán)重;經(jīng)營型金控集團(tuán)從事不同的金融業(yè)務(wù)，受限于我國金融分業(yè)監(jiān)管與部門規(guī)章制定權(quán)限，當(dāng)前規(guī)定僅著眼于滿足本金融監(jiān)管部門的監(jiān)管需要，各經(jīng)營性金控集團(tuán)之間缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的并表監(jiān)管制度;產(chǎn)業(yè)型金控集團(tuán)未制定風(fēng)險(xiǎn)集中度監(jiān)管與防火墻設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，對于跨行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和關(guān)聯(lián)交易缺乏監(jiān)管手段;國資平臺型金控集團(tuán)代表國有資產(chǎn)履行出資職責(zé)并參與金控集團(tuán)的公司治理，但較少介入成員企業(yè)的金融業(yè)務(wù)經(jīng)營，因此對于該類具有國情特色的金控集團(tuán)實(shí)施監(jiān)管應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮國有資產(chǎn)管理與考核的因素。

針對金控集團(tuán)整體的并表監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控較為缺失

當(dāng)前，世界銀行、國際貨幣基金、聯(lián)合論壇等國際監(jiān)管組織已明確了金融控股公司并表監(jiān)管的總體原則，但當(dāng)前國內(nèi)并表監(jiān)管的規(guī)則卻仍局限于銀行或保險(xiǎn)集團(tuán)的范疇之內(nèi)，缺失針對金控集團(tuán)整體的并表監(jiān)管規(guī)則。另外，現(xiàn)行金融監(jiān)管體系偏重于對成員企業(yè)具體金融業(yè)務(wù)合規(guī)性的監(jiān)管，忽略了針對金控集團(tuán)層面戰(zhàn)略、持股與風(fēng)險(xiǎn)狀況的審查與監(jiān)管，導(dǎo)致金控集團(tuán)與各成員企業(yè)在發(fā)展戰(zhàn)略與風(fēng)險(xiǎn)偏好上存在差異。而且，由于金控集團(tuán)內(nèi)部多存在交叉持股和交叉銷售行為，現(xiàn)行金融監(jiān)管制度難以把握金控集團(tuán)的整體資本、經(jīng)營信息和風(fēng)險(xiǎn)狀況等綜合信息。

針對金控集團(tuán)內(nèi)部的股權(quán)結(jié)構(gòu)管理、公司治理和關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管較為薄弱

當(dāng)前，不少金控集團(tuán)股權(quán)結(jié)構(gòu)和組織架構(gòu)較為復(fù)雜，容易引發(fā)信息失真的透明度風(fēng)險(xiǎn)。金控集團(tuán)內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易也較多，通過各種手段隱匿資金去向，開展不正當(dāng)利益輸送。金控集團(tuán)復(fù)雜模糊的治理結(jié)構(gòu)、關(guān)聯(lián)交易使得監(jiān)管者、投資者、消費(fèi)者等難以清晰分辨集團(tuán)內(nèi)部之間的管理角色與權(quán)責(zé)關(guān)系，同時(shí)也降低了內(nèi)部管理的效力，從而難以評估與識別真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)狀況。此外，金融控股集團(tuán)涉及金融業(yè)務(wù)、金融子公司較多，因此風(fēng)險(xiǎn)源相較于單一金融機(jī)構(gòu)也更多，一旦超過風(fēng)險(xiǎn)閾值，就容易帶來跨機(jī)構(gòu)、跨市場、跨業(yè)態(tài)的傳染風(fēng)險(xiǎn)。

監(jiān)管路徑選擇與相關(guān)建議

建立以宏觀審慎為中心的金控集團(tuán)管理體系

參照美國《多德·弗蘭克法案》確立的間接監(jiān)管思路，注重風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，主張建立以宏觀審慎為中心的金控集團(tuán)管理體系。一是由央行將金控集團(tuán)納入宏觀審慎管理框架，加強(qiáng)對金控集團(tuán)資本充足情況的監(jiān)測和控制，在滿足資本約束與風(fēng)險(xiǎn)管控的前提下對金控集團(tuán)實(shí)施適度監(jiān)管;二是制定以資本充足率、關(guān)聯(lián)交易及風(fēng)險(xiǎn)集中度為核心目標(biāo)的監(jiān)管措施;三是建立金控集團(tuán)綜合評價(jià)制度，通過定期開展綜合評價(jià)引導(dǎo)金控公司提高公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管理水平;四是完善金控集團(tuán)市場退出機(jī)制，科學(xué)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)救助措施，研究資質(zhì)吊銷與司法破產(chǎn)之間的銜接;五是對于具備系統(tǒng)重要性特征的金控集團(tuán)應(yīng)當(dāng)關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范，加強(qiáng)協(xié)調(diào)監(jiān)管并納入《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》適用范圍。

逐步明確市場準(zhǔn)入監(jiān)管

目前，主要國家和地區(qū)均對金控集團(tuán)實(shí)行準(zhǔn)入許可。因此可參考美國、日本及臺灣的經(jīng)驗(yàn)，由相關(guān)監(jiān)管部門對金控集團(tuán)的設(shè)立、變更、投資范圍等事項(xiàng)進(jìn)行許可或核準(zhǔn)。未經(jīng)許可不得從事金控集團(tuán)活動，不得在名稱中使用“金控”“金融控股”等字樣。當(dāng)前可以采用地方或者行業(yè)主管部門推薦的方式，選擇不同類型中有代表性的金控集團(tuán)作為試點(diǎn)管理對象。同時(shí)，建議充分發(fā)揮央行金融穩(wěn)定管理部門的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，從數(shù)據(jù)報(bào)送和綜合評價(jià)入手，逐步實(shí)現(xiàn)從非現(xiàn)場監(jiān)測向全面監(jiān)管和執(zhí)法檢查過渡。

強(qiáng)化金控集團(tuán)的獨(dú)立性

金控集團(tuán)內(nèi)部的股權(quán)結(jié)構(gòu)模糊、公司治理不明和關(guān)聯(lián)交易泛濫，給金控集團(tuán)的獨(dú)立性帶來很大的影響。通過嚴(yán)格規(guī)范信息披露制度，定期編制并及時(shí)更新股權(quán)結(jié)構(gòu)，如實(shí)披露公司與控股股東、實(shí)際控制人之間的控制關(guān)系，促進(jìn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的簡潔、清晰和透明。同時(shí)加強(qiáng)金控集團(tuán)內(nèi)控制度建設(shè)，限制關(guān)聯(lián)交易規(guī)模，規(guī)定涉及關(guān)聯(lián)交易各項(xiàng)資金及業(yè)務(wù)的上限比例。應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)隔離防火墻機(jī)制，以隔離不同金融行業(yè)及不同風(fēng)險(xiǎn)等級業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

針對不同類型金控集團(tuán)實(shí)施差異化監(jiān)管

對于持股型金控集團(tuán)應(yīng)當(dāng)將股東資質(zhì)與出資來源真實(shí)性作為監(jiān)管重點(diǎn)，嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于加強(qiáng)非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》中的監(jiān)管要求，控股股東原則上需符合一定期限的持續(xù)盈利、凈資產(chǎn)與權(quán)益性投資余額符合特定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以自有資金出資，不得負(fù)債出資、虛假注資、循環(huán)注資和抽逃資本。

對于經(jīng)營性金控集團(tuán)應(yīng)當(dāng)實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的并表監(jiān)管，以資本監(jiān)管為核心，強(qiáng)化對金控集團(tuán)公司總資本和杠桿率的監(jiān)管要求， 加快制定《金融控股公司并表監(jiān)管指引》，在資本、風(fēng)險(xiǎn)和會計(jì)三個(gè)維度實(shí)施并表監(jiān)管。

對于產(chǎn)業(yè)型金控集團(tuán)，應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)定產(chǎn)業(yè)與金融板塊之間的資產(chǎn)/收入占比指標(biāo)，對金融業(yè)務(wù)占比達(dá)到一定程度或具備一定程度系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)特征的產(chǎn)業(yè)型金控集團(tuán)，應(yīng)要求其必須單獨(dú)成立一家持股型金控集團(tuán)，以該金控集團(tuán)控股或持有金融業(yè)務(wù)板塊子公司，并作為接受金融監(jiān)管的主體。

對于國資平臺型金控集團(tuán)，應(yīng)當(dāng)尊重地方政府與國資管理部門的出資權(quán)和必要的管理權(quán)，由于地方政府在國資平臺型金控集團(tuán)的公司治理上的話語權(quán)較大，其領(lǐng)導(dǎo)班子也采用任命制，部分金控集團(tuán)也具備地方政府融資平臺的特點(diǎn)，因而也可考慮將地方政府適當(dāng)納入金控集團(tuán)的監(jiān)管體系中來，強(qiáng)化屬地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。

對于金控集團(tuán)內(nèi)非金融業(yè)務(wù)開展適度監(jiān)管

總體上看，各國對金控集團(tuán)從事非金融業(yè)務(wù)都有一定限制， 如歐盟發(fā)布的《歐盟金融集團(tuán)指令》要求金控集團(tuán)中的金融資產(chǎn)占集團(tuán)總資產(chǎn)比例要高于40%。我國目前的金融監(jiān)管體系主要將涉及匯集公眾資金并可能具備金融風(fēng)險(xiǎn)傳染的金融機(jī)構(gòu)納入牌照管理，但是幾乎所有金控集團(tuán)仍然存在大量與金融業(yè)務(wù)相關(guān)但是屬于非吸儲型的放貸類型機(jī)構(gòu)，如由地方金融管理部門管理的保理公司、融資租賃公司、小貸公司、擔(dān)保公司等。部分以互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)為特點(diǎn)的金控集團(tuán)還將數(shù)據(jù)服務(wù)、企業(yè)征信、區(qū)塊鏈技術(shù)等非金融機(jī)構(gòu)納入金控集團(tuán)。建議對金控集團(tuán)體系內(nèi)的金融業(yè)務(wù)和非金融業(yè)務(wù)設(shè)定合理的資產(chǎn)或收入占比指標(biāo)，秉持適度監(jiān)管原則，在遵循金控集團(tuán)戰(zhàn)略方向與風(fēng)險(xiǎn)偏好的前提下鼓勵(lì)成員企業(yè)共同發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，對非金融機(jī)構(gòu)審慎使用并表監(jiān)管或者實(shí)施資本充足率指標(biāo)監(jiān)管。

平衡業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展與業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隔離

近年來，金控集團(tuán)內(nèi)成員企業(yè)的業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)日益受到重視。例如，日本三井住友金融集團(tuán)大力開展集團(tuán)內(nèi)銀行與證券業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展——經(jīng)客戶書面授權(quán)，銀行可將符合監(jiān)管要求和滿足商業(yè)目標(biāo)的客戶推薦給證券公司，并由金控集團(tuán)指派一名客戶經(jīng)理維護(hù)客戶。此外，三井住友金融集團(tuán)內(nèi)銀行和證券公司還可通過考核加分、雙邊記賬等激勵(lì)措施來加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)同。隨著金融科技發(fā)展，信息和數(shù)據(jù)的價(jià)值挖掘潛力大大提高，金控集團(tuán)內(nèi)不同業(yè)務(wù)間的協(xié)同效應(yīng)增長明顯。隨著金融科技的發(fā)展，傳統(tǒng)金控集團(tuán)內(nèi)的資本協(xié)同效應(yīng)正在向數(shù)據(jù)與信息協(xié)同方向發(fā)展。因此，在遵循客戶信息保護(hù)與數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)的前提下，鼓勵(lì)金控集團(tuán)探索多樣化手段挖掘金控集團(tuán)內(nèi)各業(yè)務(wù)之間的協(xié)同效應(yīng)，同時(shí)在風(fēng)險(xiǎn)管理上仍應(yīng)設(shè)置必要的防火墻制度，在金融集團(tuán)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)必要的風(fēng)險(xiǎn)隔離，以避免風(fēng)險(xiǎn)感染與風(fēng)險(xiǎn)的過度集中。

（作者單位：金杜律師事務(wù)所）