美歐對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管與啟示

李廣子　李藐

2018年11月27日，人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)【2018】301號），明確了我國系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的定義、范圍、規(guī)評估流程和總體方法。該意見的出臺標(biāo)志著我國的系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管由“全球系統(tǒng)重要性”發(fā)展到“國內(nèi)系統(tǒng)重要性”機構(gòu)監(jiān)管階段。系統(tǒng)重要性銀行（SIB）主要是指那些規(guī)模龐大、業(yè)務(wù)復(fù)雜、其倒閉有可能對金融體系造成重大影響從而危及整個金融體系穩(wěn)定性的銀行，長期以來一直是各國金融監(jiān)管的重點。特別是2008年國際金融危機爆發(fā)以來，系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管得到了更多的重視。本文主要對美國和歐盟有關(guān)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管經(jīng)驗進行總結(jié)，為我國系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管提供借鑒。

美國監(jiān)管經(jīng)驗

2008年國際金融危機爆發(fā)以來，美國在加強系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管方面采取了一系列舉措，主要包括以下五個方面。

第一，完善監(jiān)管機構(gòu)和職能。針對國際金融危機中暴露出來的問題，美國于2010年5月頒布《多德-弗蘭克法案》，明確了對系統(tǒng)重要性銀行應(yīng)當(dāng)實施更高強度和更嚴格的監(jiān)管，美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）的設(shè)立正是這一法案的突出成果。美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會下設(shè)的研究辦公室由美聯(lián)儲（FED）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC） 和財政部四家單位組成，其主要職責(zé)是識別和評定出系統(tǒng)重要性銀行，然后授權(quán)給美聯(lián)儲加強對它們的監(jiān)督和管理。美聯(lián)儲被賦予了更大的監(jiān)管權(quán)力：負責(zé)提出強化監(jiān)管系統(tǒng)重要性銀行的要求;發(fā)布關(guān)于如何與銀行溝通監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的監(jiān)管指引，以對銀行有更充分的了解;提高監(jiān)管當(dāng)局與銀行管理層的溝通效率，從而有效傳導(dǎo)監(jiān)管意圖。另外，美聯(lián)儲還成立了負責(zé)審閱銀行壓力測試模型的團隊和負責(zé)審閱管理恢復(fù)處置計劃的專業(yè)團隊。美國貨幣監(jiān)理署也針對系統(tǒng)重要性銀行風(fēng)險治理架構(gòu)的構(gòu)建等做出了監(jiān)管引導(dǎo)，并在其大型銀行監(jiān)管部內(nèi)設(shè)立了專業(yè)團隊，負責(zé)管理防范信用風(fēng)險、市場風(fēng)險和操作風(fēng)險，監(jiān)管信息系統(tǒng)和相應(yīng)資本要求等。消費者金融保護局（CFPB）也是伴隨著《多德-弗蘭克法案》的頒布而成立的，隸屬于美聯(lián)儲， 但是有獨立的監(jiān)管權(quán)力。它的成立主要是為了加強對消費者的保護，要求系統(tǒng)重要性銀行向消費者提供的金融產(chǎn)品必須沒有欺詐或誤導(dǎo)，系統(tǒng)重要性銀行與消費者之間必須有充分的信息披露和交流：既要讓消費者了解產(chǎn)品的收益和風(fēng)險情況，也要降低消費者潛在的道德風(fēng)險。在具體操作上，美國對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管過程分為對系統(tǒng)重要性銀行的評估、認定、監(jiān)管三個步驟。

第二，制定系統(tǒng)重要性銀行評估標(biāo)準(zhǔn)。在系統(tǒng)重要性銀行的評估上，借鑒巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）所提供的計量方法，美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（F S OC）提出從規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、杠桿率、可替代性、流動性風(fēng)險及期限錯配、監(jiān)管現(xiàn)狀六個方面構(gòu)建系統(tǒng)重要性銀行評估指標(biāo)體系。比如，在資產(chǎn)規(guī)模方面， FSOC把500億美元資產(chǎn)規(guī)模作為識別系統(tǒng)重要性銀行的標(biāo)準(zhǔn)。2018年5月，美國國會通過了《經(jīng)濟增長、監(jiān)管救濟和消費者保護法案（EGRRCPA）》，要求進一步調(diào)整對資產(chǎn)超過1000億美元的大型銀行的監(jiān)管。

第三，提高對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管要求。一是規(guī)定了最低流動性標(biāo)準(zhǔn)，并要求進行內(nèi)部流動性壓力測試以監(jiān)測系統(tǒng)重要性銀行的流動性。二是強化資本監(jiān)管和杠桿率監(jiān)管。美聯(lián)儲對系統(tǒng)重要性銀行采用了更加嚴格的附加資本要求，提出附加資本要求為1.0%～4.5%，提高資本對損失的吸收能力，以將其潛在的失敗成本內(nèi)部化。并且，銀行被認定的風(fēng)險性越高， 對其的附加資本要求也會越高。三是強調(diào)壓力測試的作用。壓力測試有助于評估系統(tǒng)重要性銀行在嚴重不利的經(jīng)濟情況下可能遭受的損失。系統(tǒng)重要性銀行在提交資本計劃、業(yè)務(wù)發(fā)展計劃和分紅計劃時，應(yīng)當(dāng)對其在基期、壓力和極端壓力三種不同程度壓力情景下的資本充足度和資本計劃流程進行評估。

第四，強化對系統(tǒng)重要性銀行的結(jié)構(gòu)化限制。包括經(jīng)營規(guī)模、業(yè)務(wù)復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)度等方面。原因在于，規(guī)模越大、越復(fù)雜、關(guān)聯(lián)越緊密的銀行，其倒閉將會對更廣泛的經(jīng)濟造成更大的溢出風(fēng)險。規(guī)模是一個不可忽視的風(fēng)險因素，銀行規(guī)模越大，分布的地理范圍越廣，需要的管理層次也越多。正因為此，要積極調(diào)整對大規(guī)模銀行的監(jiān)管框架和規(guī)則。當(dāng)然，還需要更全面地納入其他風(fēng)險類別，滿足促進系統(tǒng)重要性銀行的安全和穩(wěn)健發(fā)展、增強金融穩(wěn)定性的核心目標(biāo)，加強對潛在風(fēng)險的敏感度，如跨境活動因素等?？缇郴顒右蛩睾饬苛算y行業(yè)務(wù)、運營和結(jié)構(gòu)等方面的復(fù)雜性，增加了銀行運營的復(fù)雜性，會對銀行在面臨壓力時有序解決問題的能力產(chǎn)生影響。另外，系統(tǒng)重要性銀行對短期批發(fā)融資的依賴性是用于衡量其流動性脆弱性的一大指標(biāo)。當(dāng)銀行利用養(yǎng)老基金和貨幣市場共同基金等金融中介機構(gòu)的短期存款為長期或流動性較差的資產(chǎn)提供融資時，需要迅速出售流動性較差的資產(chǎn)以維持運營，這種情況可能會對更廣泛的金融穩(wěn)定產(chǎn)生影響。企業(yè)使用短期批發(fā)融資是全球系統(tǒng)重要性銀行評估框架中的一個要素，用以衡量銀行與其他金融部門的關(guān)聯(lián)度等相關(guān)風(fēng)險，以及可能造成大規(guī)模融資擠兌的脆弱性。此外，對包括系統(tǒng)重要性銀行在內(nèi)的大型金融機構(gòu)在金融市場中的并購行為也進行了限制，要求在并購之后并表負債總額必須小于參與合并的金融機構(gòu)上一年度的并表負債總額的10%，其意圖在于限制大型銀行等機構(gòu)的規(guī)模及集中度。

第五，加強系統(tǒng)重要性銀行薪酬改革。2009年10月，美聯(lián)儲出臺了關(guān)于系統(tǒng)重要性銀行的薪酬激勵原則，明確銀行給員工的薪酬協(xié)議不得超過所能承受的風(fēng)險激勵限度。此外，系統(tǒng)重要性銀行每3年必須至少要舉行一次涉及高管薪酬內(nèi)容的大會，由股東進行投票對相關(guān)內(nèi)容進行表決，從而賦予普通股東參與制定薪酬制度的權(quán)利。此外，部分系統(tǒng)重要性銀行還在高管薪酬制度中增加了退休計劃補充的審查制度、日后追回條款等內(nèi)容，以降低銀行因?qū)Ω吖苓^度激勵而產(chǎn)生的風(fēng)險。

歐盟監(jiān)管經(jīng)驗

與美國類似，歐盟在國際金融危機以后也強化了對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管。

第一，構(gòu)建多層次監(jiān)管機構(gòu)。2010 年9月，歐盟出臺了《泛歐金融監(jiān)管改革法案》。該法案的出臺更新了歐盟的金融監(jiān)管體系，新設(shè)立了四個機構(gòu)負責(zé)從宏觀和微觀兩個層面加強對歐盟的金融監(jiān)管和風(fēng)險防范。在宏觀層面上，專門設(shè)立歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險管理委員會（ESRB），實施對系統(tǒng)重要性銀行的宏觀審慎監(jiān)管，負責(zé)監(jiān)測歐盟整體的信貸水平，分析、處理并監(jiān)管潛在的影響歐盟整個金融市場穩(wěn)定的各種風(fēng)險。并且，歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險管理委員會可能在必要時向歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）發(fā)出風(fēng)險預(yù)警并提供針對性建議。歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局是負責(zé)微觀審慎監(jiān)管的機構(gòu)，它可以協(xié)調(diào)各成員國的銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局，從而對成員國系統(tǒng)重要性銀行實行直接或間接監(jiān)管?？傮w上看，歐盟通過建立多層次監(jiān)管機構(gòu)，實現(xiàn)微觀審慎和宏觀審慎監(jiān)管相結(jié)合，共同識別和防范系統(tǒng)重要性銀行可能給歐盟整個金融市場帶來的影響。

第二，細化了系統(tǒng)重要性銀行的評估標(biāo)準(zhǔn)。在系統(tǒng)性重要性銀行評估方面， 歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）于 2014年12 月發(fā)布了《系統(tǒng)重要性機構(gòu)評估標(biāo)準(zhǔn)指引》，確定的評分指標(biāo)包括規(guī)模、重要性、復(fù)雜性/跨境活動、關(guān)聯(lián)性等。總體上看，歐盟在系統(tǒng)重要性銀行的評估標(biāo)準(zhǔn)方面與其他國家基本類似。歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）還要求，歐盟各成員國監(jiān)管當(dāng)局可以結(jié)合本國實際確定對系統(tǒng)重要性銀行的認定標(biāo)準(zhǔn)，并定期向歐盟委員會、歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）、歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會（ESRB）等機構(gòu)報送認定結(jié)果。

第三，擴大監(jiān)管范圍。在對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管模式上，歐盟從之前的平行監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)槠叫斜O(jiān)管與垂直監(jiān)管相結(jié)合，不斷完善監(jiān)管模式和范圍。在對系統(tǒng)重要性銀行進行監(jiān)管時，不僅要監(jiān)管系統(tǒng)重要性銀行本身的資本緩沖、業(yè)務(wù)范圍、金融產(chǎn)品和評級方法等各項指標(biāo)，還要監(jiān)管對沖基金、私募基金等與銀行業(yè)務(wù)有關(guān)聯(lián)的公司，加強了對與系統(tǒng)重要性銀行有關(guān)聯(lián)的其他金融機構(gòu)的監(jiān)管，監(jiān)管范圍不斷擴大。

第四，強化監(jiān)管要求。歐盟建立了單一監(jiān)管機制（SSM）和單一處置機制（SRM），突出了對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的重視程度。單一監(jiān)管機制（SSM） 是由歐央行對歐元區(qū)的大銀行直接進行監(jiān)管，歐央行于2014年11月起可以直接監(jiān)管資產(chǎn)總額達到300億歐元以上或者達到所屬國GDP20%以上的銀行。單一處置機制（SRM）是對各成員國的銀行實行統(tǒng)一的處置規(guī)則，成立處置基金和處置機構(gòu)。通過建立單一監(jiān)管機制和單一處置機制，歐盟對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管機制得到進一步強化。此外，歐盟于2013年7月正式實施《資本要求指引IV》，歐盟各個成員國可以根據(jù)《資本要求指引IV》結(jié)合本國實際對系統(tǒng)重要性機構(gòu)施加相關(guān)資本要求。

第五，加強消費者權(quán)益保護。根據(jù)《泛歐金融監(jiān)管改革法案》，歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）擁有監(jiān)管和調(diào)查系統(tǒng)重要性銀行及其有關(guān)交易行為的權(quán)利，同時還負責(zé)評估大型銀行在金融市場中的潛在風(fēng)險與危害等，而且在必要時要有風(fēng)險預(yù)警提示。對于違規(guī)的金融交易活動或產(chǎn)品， 歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）有權(quán)予以制止。歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）的設(shè)立及其所擁有的這些權(quán)利，能夠有效地對廣大金融消費者的權(quán)益進行保護。

啟示與借鑒

從美歐對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管實踐中，我們可以得到以下幾方面啟示。

一是強化監(jiān)管機構(gòu)與機制建設(shè)，有效傳導(dǎo)監(jiān)管意圖。為了更好地對系統(tǒng)重要性銀行進行監(jiān)管，防范系統(tǒng)重要性銀行可能對經(jīng)濟金融帶來的潛在風(fēng)險，美歐都在金融穩(wěn)定理事會（FSB）和巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）等國際組織提出的監(jiān)管政策指引基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際情況，出臺了適宜本國或本組織的相關(guān)監(jiān)管法案， 設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)，完善監(jiān)管制度。在系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管方面，要特別注意提高監(jiān)管意圖和政策傳導(dǎo)的有效性。這不僅要求監(jiān)管當(dāng)局能將需要調(diào)整的政策法規(guī)有效體現(xiàn)在監(jiān)管計劃和報告中，還要求監(jiān)管當(dāng)局能在必要時為系統(tǒng)重要性銀行提供適當(dāng)救濟，進行合理的風(fēng)險管理。另外，監(jiān)管當(dāng)局要能夠及時獲取系統(tǒng)重要性銀行的相關(guān)監(jiān)管指標(biāo)信息，從而能夠識別新出現(xiàn)的風(fēng)險，及時采取措施。

二是提升資本管理能力，創(chuàng)新監(jiān)管方法和工具。美國和歐盟普遍對系統(tǒng)重要性銀行設(shè)置了更高的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并建立了針對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管體系。其中， 資本監(jiān)管是核心，系統(tǒng)重要性銀行要適用更高的監(jiān)管要求。除資本監(jiān)管以外，還從流動性、壓力測試、結(jié)構(gòu)化限制等方面對系統(tǒng)重要性銀行提出了全方位的監(jiān)管要求。從我國情況來看，在對系統(tǒng)重要性銀行進行監(jiān)管的過程中，需要綜合考慮我國金融業(yè)發(fā)展和監(jiān)管實踐，創(chuàng)新監(jiān)管辦法和工具，對參評機構(gòu)的評估指標(biāo)進行合理測度，不斷調(diào)整和完善監(jiān)管要素和方法。這樣，有利于及時調(diào)整我國系統(tǒng)重要性銀行的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營策略，甚至及時有效地處置出現(xiàn)的問題。

三是把握好系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管的時機。總體上看，加強對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管已經(jīng)成為包括歐美在內(nèi)的發(fā)達國家銀行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展趨勢。從美國和歐盟的實踐來看，不同國家在加強系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管的時點上存在一定差異，歐盟還規(guī)定其成員國監(jiān)管當(dāng)局可以結(jié)合本國實際確定對系統(tǒng)重要性銀行的認定標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)出一定的靈活性。從我國情況來看，加強系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管也要與我國經(jīng)濟金融發(fā)展形勢相結(jié)合。特別是，現(xiàn)階段我國經(jīng)濟面臨較大下行壓力，金融去杠桿深入推進， 銀行資產(chǎn)質(zhì)量下滑，整體面臨著較大的資本壓力。在這種情況下，貿(mào)然對被劃分為系統(tǒng)重要性銀行的大中型銀行提出更高的資本要求，可能會對商業(yè)銀行健康運行產(chǎn)生較大的負面影響。因此，要把握好系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管的時機，在制定實施細則時要考慮我國金融機構(gòu)實際情況，設(shè)置合理的監(jiān)管要求與過渡期安排，避免短期內(nèi)對金融機構(gòu)造成沖擊。

四是適當(dāng)加強對系統(tǒng)重要性銀行的前端管理，做好風(fēng)險預(yù)防。銀行監(jiān)管指標(biāo)通常具有一定的滯后性，一旦出現(xiàn)問題進行自救也會產(chǎn)生較大的社會成本。因此， 在對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管上，應(yīng)當(dāng)加強前端市場管理，做好風(fēng)險的預(yù)防。要針對系統(tǒng)重要性銀行的資產(chǎn)類型及風(fēng)險敏感程度，對與銀行重要資產(chǎn)相關(guān)的價格比如利率、匯率、大宗商品價格等價格變動進行追蹤監(jiān)控，及時做好對沖并引導(dǎo)銀行采取調(diào)整資產(chǎn)類型、行業(yè)布局等措施以規(guī)避風(fēng)險。通過加強前端管理，及早發(fā)現(xiàn)問題并加以解決，為系統(tǒng)重要性銀行獲取充分的緩沖及自救時間。

五是根據(jù)新形勢不斷修正系統(tǒng)重要性銀行的評估標(biāo)準(zhǔn)。商業(yè)銀行是金融創(chuàng)新較為活躍的一個領(lǐng)域，產(chǎn)品和業(yè)務(wù)模式不斷變化，資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整。就我國而言，金融與科技的融合不斷加深，商業(yè)銀行普遍將科技手段應(yīng)用到產(chǎn)品和業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新之中，并對業(yè)務(wù)流程加以改造。相應(yīng)地，銀行的風(fēng)險特征也發(fā)生了重大變化。在這種情況下，系統(tǒng)重要性銀行的評估標(biāo)準(zhǔn)也要適應(yīng)經(jīng)濟和金融發(fā)展形勢的變化， 密切關(guān)注商業(yè)銀行風(fēng)險的新特征，不斷優(yōu)化相關(guān)評估標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上制定出有針對性的監(jiān)管要求。

（作者單位：中國社會科學(xué)院金融研究所、 國家金融與發(fā)展實驗室， 中國社會科學(xué)院研究生院）