鄉(xiāng)村振興背景下的服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)

張春照

新時(shí)代以決勝全面小康社會(huì)和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國為目標(biāo)和價(jià)值取向。就鄉(xiāng)村而言，建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗鄉(xiāng)村是新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的使命與擔(dān)當(dāng)，是滿足農(nóng)民對美好幸福生活的向往的有力保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)聯(lián)系密切，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、調(diào)動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)性與積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)無旁貸。深刻把握國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵與意蘊(yùn)，以鄉(xiāng)村振興與發(fā)展為價(jià)值導(dǎo)向探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)的有效路徑，是新時(shí)代所需。

意蘊(yùn)與因應(yīng)：國家治理體系現(xiàn)代化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

國家治理體系現(xiàn)代化的意蘊(yùn)與實(shí)質(zhì)。國家制度體系、價(jià)值體系與行動(dòng)體系共同構(gòu)成國家治理體系。制度體系涵蓋國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、行政等領(lǐng)域的根本制度以及相關(guān)的體制機(jī)制和政策。以民主、富強(qiáng)、法治、和諧等理念為主要內(nèi)容的社會(huì)主義核心價(jià)值觀構(gòu)成治理的價(jià)值體系。行動(dòng)體系即指國家治理中的政治權(quán)力主體和公民權(quán)利主體之間的雙向互動(dòng)體系，在治理實(shí)踐中表現(xiàn)為政策的制定與執(zhí)行，以及機(jī)構(gòu)的設(shè)置和功能定位。制度體系是主導(dǎo)，價(jià)值體系是方向，行動(dòng)體系是基礎(chǔ)，三者緊密相連、互為匹配。當(dāng)然，對于國家治理現(xiàn)代化而言，治理體系的現(xiàn)代化是前提與基礎(chǔ)，治理能力的現(xiàn)代化是關(guān)鍵。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。[1]制度體系現(xiàn)代化就是通過對體制機(jī)制與法律法規(guī)的改革與創(chuàng)新促進(jìn)治理體制機(jī)制、法律法規(guī)科學(xué)、完善與高效。價(jià)值體系現(xiàn)代化天然地和富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗，自由、平等、公正、法治等理念和價(jià)值相聯(lián)系。行動(dòng)體系現(xiàn)代化就是通過完善一個(gè)中心、多方參與、協(xié)同共治的治理主體體系，構(gòu)建一個(gè)由政黨、政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民組成的多主體治理格局，其核心是政黨與政府機(jī)構(gòu)的改革和職能的優(yōu)化。從本質(zhì)來講，國家治理體系現(xiàn)代化就是通過國家治理制度體系的改革、創(chuàng)新和優(yōu)化，帶動(dòng)國家治理行動(dòng)體系的完善和創(chuàng)新，推動(dòng)國家治理價(jià)值體系的落地生根，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)的善治。

推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是大勢所趨。從理論上來看，國家治理現(xiàn)代化，“指的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)自主性和國家自主性有機(jī)統(tǒng)一。因?yàn)闊o論是全能國家或是全能政府還是全能市場或全能社會(huì)都無法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國家治理”[2]。國家與社會(huì)的協(xié)同治理是現(xiàn)代化國家治理模式的發(fā)展方向，從社會(huì)國家化到國家與社會(huì)協(xié)調(diào)平衡發(fā)展是現(xiàn)代化國家治理的歷史演變邏輯。政府是國家治理的主導(dǎo)力量，政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。國家治理體系規(guī)定政府職能，國家治理體系現(xiàn)代化要求政府轉(zhuǎn)變職能。同時(shí)，協(xié)調(diào)多元化的鄉(xiāng)村利益關(guān)系要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與變化引起鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)、治理生態(tài)發(fā)生變化，出現(xiàn)了多元化的利益群體與多元價(jià)值需求的群體。在實(shí)際的運(yùn)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“重經(jīng)濟(jì)、輕管理、弱服務(wù)”依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行的理念，“空化”“虛化”與“錯(cuò)位”的治理現(xiàn)象主要出現(xiàn)在鄉(xiāng)村公共服務(wù)、社會(huì)管理以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。

鄉(xiāng)村振興：服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的價(jià)值導(dǎo)向

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略事關(guān)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成功與否，是黨和國家的一項(xiàng)長期的歷史性任務(wù)。2017年，中央農(nóng)村工作會(huì)議明確了鄉(xiāng)村“三步走”的發(fā)展戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興就是補(bǔ)齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板，破解鄉(xiāng)村不平衡不充分的發(fā)展難題，滿足鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生性需求。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興的最大難題是農(nóng)民喪失了發(fā)展鄉(xiāng)村的自主能力和創(chuàng)造力。如何讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興的真正主體，成為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興亟需破解的難題。

首先，以突出城鄉(xiāng)融合為理念導(dǎo)向，共建城鄉(xiāng)命運(yùn)共同體。就城鄉(xiāng)發(fā)展歷史來看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同時(shí)期、在不同程度上曾經(jīng)受了鄉(xiāng)村衰退的歷程，伴隨著鄉(xiāng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，逐步走上了鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的道路。農(nóng)業(yè)發(fā)展乏力、農(nóng)村發(fā)展后勁不足、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口匱乏，是當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的重要難題。與鄉(xiāng)村聯(lián)系最為密切的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)樹立促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念，以鄉(xiāng)村發(fā)展與振興為核心，關(guān)注鄉(xiāng)村的公共事務(wù)、公益事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)和提高農(nóng)民的組織化程度以及民主參與能力，促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村兩大板塊互融互生，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的“雙輪”驅(qū)動(dòng)。

其次，以增強(qiáng)農(nóng)民幸福感為目標(biāo)導(dǎo)向，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村振興短板。在工業(yè)化中后期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問題凸顯，社會(huì)各種資源與生產(chǎn)要素向工業(yè)城鎮(zhèn)聚集，城鄉(xiāng)居民的收入差距較大。2017年，我國城鄉(xiāng)居民收入之比為2.71，但國際通行的城鄉(xiāng)收入之比基本控制在2.0以內(nèi)。這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)會(huì)抑制鄉(xiāng)村的發(fā)展，削弱農(nóng)民的幸福感、安全感與獲得感，也對城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展帶來不利影響。構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)立足鄉(xiāng)村振興與發(fā)展，以增強(qiáng)農(nóng)民幸福感作為目標(biāo)導(dǎo)向;轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)農(nóng)民收入穩(wěn)定較快增長;提高鄉(xiāng)村服務(wù)能力，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性和創(chuàng)造性;實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，推動(dòng)鄉(xiāng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

最后，構(gòu)建以服務(wù)為導(dǎo)向的體制機(jī)制，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興與可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要通過體制機(jī)制的創(chuàng)新與完善，讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興真正的主體;突出服務(wù)導(dǎo)向，尊重鄉(xiāng)村自主，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)村的振興與發(fā)展提供全方位、立體化的服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展。

治理體系現(xiàn)代化：探索服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的有效路徑

樹立服務(wù)理念，夯實(shí)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的價(jià)值體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國基層政權(quán)的重要組成部分，是國家在鄉(xiāng)村地區(qū)的基層行政機(jī)關(guān)，其在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域發(fā)揮的作用不容小覷。受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想和人民公社慣性思維的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使職權(quán)中時(shí)常出現(xiàn)“越位”“缺位”甚至“錯(cuò)位”的現(xiàn)象。從表面來看，這是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位不準(zhǔn)，但從深層次來看，這種現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)理念欠缺，以服務(wù)為導(dǎo)向的價(jià)值體系不夠健全。價(jià)值體系現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。價(jià)值體系現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府樹立服務(wù)理念，促進(jìn)鄉(xiāng)村政治權(quán)力的運(yùn)行，更好保障農(nóng)民政治權(quán)利?！半S著市場經(jīng)濟(jì)的建立和社會(huì)改革的不斷深入，我國政府的性質(zhì)和職能開始出現(xiàn)變化，逐漸由管制型政府過渡到服務(wù)型政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層政權(quán)，也面臨著向服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變的問題，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)鍵是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變。”[3]堅(jiān)持服務(wù)型職能的價(jià)值取向，也是黨的性質(zhì)與宗旨的根本要求。服務(wù)理念應(yīng)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心價(jià)值，本質(zhì)來講，服務(wù)型政府應(yīng)是責(zé)任、法治、監(jiān)督、有限政府，同時(shí)，從治理效果來看也應(yīng)是有效政府。就具體運(yùn)行而言，應(yīng)讓責(zé)任、法治、有限、有效與監(jiān)督的服務(wù)理念成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)以及工作人員的基本工作遵循，以此夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)的價(jià)值體系。

推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，理順服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的行動(dòng)體系。改革開放40年，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府先后進(jìn)行了6次較大規(guī)模調(diào)整。受對口設(shè)置慣性思維的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)普遍膨脹。雖然原則上說機(jī)構(gòu)設(shè)置不要求上下對口，但是在行政集權(quán)的宏觀體制下，專項(xiàng)資金、項(xiàng)目都由上級部門控制，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有對口部門，就要受種種牽制。[4]應(yīng)上級部門考核要求，也需要設(shè)置對應(yīng)的部門，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)一個(gè)口號設(shè)立一個(gè)部門的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)與人員始終都沒有走出“膨脹—精簡—膨脹”的怪圈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置等方面與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)。

行動(dòng)體系現(xiàn)代化要求權(quán)力主體與權(quán)利主體的雙向良好互動(dòng)，干部執(zhí)政理念、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及良好政策的制定與有效執(zhí)行是良好互動(dòng)的有效保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)開展政治權(quán)力與政治權(quán)利互動(dòng)的平臺(tái)。行動(dòng)體系現(xiàn)代化的核心就是通過機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)政黨與政府職能的優(yōu)化。“轉(zhuǎn)變職能是機(jī)構(gòu)改革的主要依據(jù)，機(jī)構(gòu)改革則是落實(shí)健全轉(zhuǎn)變職能成果的主要載體?！盵5]廣西壯族自治區(qū)通過“四所合一”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，紓解服務(wù)鄉(xiāng)村“最后一公里”難題，突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，大大提升農(nóng)民生活品質(zhì)。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效方式和載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)改革應(yīng)重構(gòu)國家、社會(huì)與農(nóng)民的關(guān)系以及城鄉(xiāng)關(guān)系，以服務(wù)農(nóng)村、農(nóng)民與農(nóng)業(yè)為核心。

完善行政體制機(jī)制，筑牢服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的制度體系。當(dāng)前，在轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過程中遇到一些體制機(jī)制的障礙，這影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威與合法性。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理與監(jiān)督體制影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)效能，二是現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)意愿，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核機(jī)制限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)，四是公共服務(wù)的需求表達(dá)與反饋機(jī)制以及多元供給機(jī)制缺乏。

制度體系現(xiàn)代化在國家治理體系現(xiàn)代化中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、建立以農(nóng)民為本位的服務(wù)理念，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理體制和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行革新，由全能行政向有限行政轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力。[6]構(gòu)建公共服務(wù)的需求表達(dá)、反饋機(jī)制以及多元供給機(jī)制，使農(nóng)民的意愿和需求通過制度化方式有效輸入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過反饋與供給機(jī)制落實(shí)農(nóng)民的公共需求，這既能提高農(nóng)民的需求表達(dá)意識(shí)和政治參與意識(shí)，又能提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力與效用。通過改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)績效評價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制，增加農(nóng)民在考核評價(jià)的話語權(quán)，突出鄉(xiāng)村公共服務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的比例，可以調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)的積極性和主動(dòng)性。通過完善服務(wù)監(jiān)督機(jī)制和管理機(jī)制，強(qiáng)化“自下而上”的監(jiān)督，重視同級人大、農(nóng)民以及鄉(xiāng)村社會(huì)組織的監(jiān)督，理順“自上而下”的管理，上級政府下放鄉(xiāng)村治理權(quán)限給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的更大效用。依照“事權(quán)財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”的原則，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給體制，上級政府應(yīng)適當(dāng)下放財(cái)權(quán)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行鄉(xiāng)村治理職能的經(jīng)費(fèi)需要，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有職責(zé)范圍內(nèi)的財(cái)政自主權(quán)。同時(shí)，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的扶持力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)也有“錢”為鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共服務(wù)。

注釋

[1]王浦劬：《國家治理現(xiàn)代化理論與策論》，北京：人民出版社，2016年，第78頁。

[2]孫代堯：《從十八屆三中全會(huì)看中國現(xiàn)代國家構(gòu)建》，《中國特色社會(huì)主義研究》，2014年第1期，第8頁。

[3]葉佳靜：《構(gòu)建服務(wù)型政府過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究》，《南方論刊》，2014年第8期，第30頁。

[4]王曉曉：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革中存在的問題及對策》，《湛江師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第2期，第104頁。

[5]趙聚軍：《明確政府機(jī)構(gòu)改革的雙重使命》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2014年第9期，第26頁。

[6]王玲蔚、李寧娟：《新農(nóng)村建設(shè)中服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的構(gòu)建》，《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》，2011年第5期，第158頁。

責(zé) 編∕刁 娜