多元治理、回流精英與創(chuàng)新模式

郭艷楠

[摘要]鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村改革的基石，科學(xué)的治理模式對鄉(xiāng)村發(fā)展具有重要意義。僑鄉(xiāng)因在“僑”的作用下而具有特殊性，治理模式也具有獨特性，存在多元治理主體：村干部、華僑精英及經(jīng)濟(jì)能人、村民及自治組織。在運(yùn)作的過程中，村干部的權(quán)力被分解，華僑精英因擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)資本而在參與村莊事務(wù)管理中占有決策力量;村民及自治組織的參與使得公民在政治參與中擁有更多話語權(quán)。創(chuàng)新治理模式使得CA村在多方面治理成果顯著，治理經(jīng)驗對其他鄉(xiāng)村具有借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村治理;多元治理主體;回流精英

[中圖分類號]D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1問題的提出

十九大報告提出“鄉(xiāng)村振興”的戰(zhàn)略，黨和政府更加注重鄉(xiāng)村的治理與改革。僑鄉(xiāng)做為特殊的鄉(xiāng)村，面臨建設(shè)資源缺乏、人口老齡化等問題，村干部正確發(fā)揮自身作用、華僑精英提供資金與新的理念、村民主動參與治理，村干部、華僑精英、村民形成的多元治理模式成為實現(xiàn)有效治理的重要路徑。關(guān)于“鄉(xiāng)村治理”國內(nèi)研究者主要從新時代背景下如何進(jìn)行治理、探索治理主體多元化、在鄉(xiāng)村振興的背景下，特殊的治理主體如新鄉(xiāng)賢或鄉(xiāng)賢理（參）事會、大學(xué)生參與治理、鄉(xiāng)村治理存在的問題及轉(zhuǎn)型、未來發(fā)展方向等方面進(jìn)行研究。

“僑鄉(xiāng)”即“華僑的家鄉(xiāng)”，因在“僑”的因素下，形成整個鄉(xiāng)村社會特殊的變遷，關(guān)于“僑鄉(xiāng)”的研究，包括衣食住、家庭與婚姻、社會覺悟、教育、衛(wèi)生與娛樂等方面，最早由陳達(dá)在《南洋華僑與閩粵社會》中做了細(xì)致研究。隨后，出現(xiàn)眾多視角大致分為：華僑的海外移民史、僑鄉(xiāng)政治與海外華僑華人、僑鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、僑鄉(xiāng)公益事業(yè)、僑鄉(xiāng)民俗、僑務(wù)、人物傳記。還有研究僑鄉(xiāng)匯款文化，關(guān)注遷出地因素對匯款行為的影響;另有婚姻與家庭視角，如研究跨國婚姻形態(tài)及特殊的婦女群體“萬八嫂”的形成。最后，從僑鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的角度進(jìn)行研究，僑鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)僑鄉(xiāng)村民成立社區(qū)發(fā)展基金會，將捐款用于鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或村莊內(nèi)外的社會公益事業(yè)。

僑民對僑鄉(xiāng)社會形成沖擊性的影響，使僑鄉(xiāng)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面區(qū)別于一般鄉(xiāng)村，因而形成特有的鄉(xiāng)村治理模式。一些有聲望或已退休還鄉(xiāng)的華僑，大多具有影響力和感召力，能夠集中資源與力量形成一種影響實際決策的力量，另外，在國外做生意的華僑或自主創(chuàng)業(yè)的新僑精英，因不僅有較雄厚的經(jīng)濟(jì)資本，而且受國外政治、經(jīng)濟(jì)、文化的影響較深，能夠提供先進(jìn)的治理經(jīng)驗，促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。本文的僑鄉(xiāng)治理則是在以村干部領(lǐng)導(dǎo)、華僑精英或經(jīng)濟(jì)能人為主體及公眾參與下的，對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、教育、社會福利、公共物品供給等方面事務(wù)進(jìn)行改善，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。

2研究對象

CA村是福建省著名的僑鄉(xiāng)，位于福建省福州市亭江鎮(zhèn)，地處閩江口北岸，由于特殊的地理位置，海外謀生成為傳統(tǒng)，獨特的自然地理環(huán)境為人口的跨國流動提供了便利的條件與動力。20世紀(jì)五、六十年代福建籍船員通過海運(yùn)的方式到國外謀生，遷移的國家主要集中在東南亞國家，如新加坡、香港。20世紀(jì)七十年代，在香港、新加坡的船運(yùn)公司任職的福州籍海員，通過“跳船”方式，開辟了移民美國的渠道。改革開放以后，福州沿海地區(qū)新移民人數(shù)增長迅速，掀起了移民美國的浪潮，其人數(shù)至少在75～80萬左右。

CA村人口大多旅居海外，截至2013年4月，全村總?cè)丝跒?29人，而旅居境外（包括港臺澳）卻達(dá)7000多人，是留守本村人口村民的近十倍，主要分布于美國、加拿大、新加坡和中國臺灣、香港等20多個國家和地區(qū)。留守村中的主要是老人和兒童，老齡化嚴(yán)重。村中有林、鄭、肖、施、唐幾個主要的姓氏，其中，姓林跟姓鄭占人數(shù)比例最大，因此，宗族力量也比較強(qiáng)大。村中成立很多村民自治組織，如福利委員會、專門的宗教慈善團(tuán)體—“感天益善基金會”，以及像“美國—CA村聯(lián)誼會”、“香港-福州同鄉(xiāng)會”等由海外人士自發(fā)成立的組織。近年許多國內(nèi)外學(xué)者對CA村做了不同的調(diào)查研究，也不乏中央與地方對CA村的新聞報道。本文通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)以及實際調(diào)研來展開研究。

3參與治理主體多元化

本文主要運(yùn)用多元治理理論闡釋多元主體參與村莊治理的必要性與重要性。政府作為高居社會之上的公共權(quán)力壟斷者的地位日益式微， 社會管理主體由一元主宰向多元共治發(fā)展， 并因此帶來政府組織結(jié)構(gòu)和治理方式的一系列變化， 這就是多元治理。多元治理理論基礎(chǔ)是20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的“多中心治理理論”，隨著社會發(fā)展進(jìn)步、民眾需求的多元化，以政府為中心的‘單中心供給不再適應(yīng)現(xiàn)實需要，政府需要分散權(quán)力，政府、市場、公民共同參與治理手段的多樣化形成多元治理模式。從多元治理理論出發(fā)，在鄉(xiāng)村治理主體中，政府不再是鄉(xiāng)村治理的唯一主體，自治組織、鄉(xiāng)村精英、村民等都可作為治理主體參與村治，同時權(quán)力運(yùn)作也應(yīng)由單向傳遞變?yōu)橹黧w間互相合作，在最適合自身發(fā)揮作用的階段做最適合的工作。

3.1 村干部

村干部角色對于鄉(xiāng)村治理具有重要作用，能夠做出行政決策影響整個村莊的發(fā)展方向。CA村的建設(shè)過程中，村干部善于利用各種渠道動員海內(nèi)外資源，海內(nèi)外資源的聯(lián)結(jié)與互相補(bǔ)充，激發(fā)華僑精英、宗教組織參與村莊治理的主動性，為村莊整體面貌的改變、整體實力的增強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施的完善貢獻(xiàn)力量。

改革開放時期，出國人員到達(dá)頂峰，海外鄉(xiāng)親的規(guī)模不斷壯大，也能夠集聚充足的財力，在海外華僑代表的主導(dǎo)下，華僑捐款在1987年和1988年到達(dá)頂峰，充足的海外資源成為村莊建設(shè)的支撐力。村干部積極調(diào)動豐富的“僑”資源，一般通過以下幾種方式動員：①利用鄉(xiāng)情。村干部把華僑精英或華僑代表從國外請回來，通過召開座談會的方式展示華僑對家鄉(xiāng)的貢獻(xiàn)和家鄉(xiāng)建設(shè)的成果，從而激發(fā)華僑的鄉(xiāng)情來帶動他們建設(shè)家鄉(xiāng)的熱情。②利用榜樣的力量。通過宣傳其他華僑為家鄉(xiāng)做的公益事業(yè)，給予貢獻(xiàn)者以榮譽(yù)，樹立榜樣來影響其他華僑，形成華僑捐款建設(shè)家鄉(xiāng)的風(fēng)氣。③有針對性的動員。村里的建設(shè)工程，村干部通過海外微信群或者在村中張貼布告的方式，告知海外華僑和全體村民，有針對性的做動員，讓華僑們‘認(rèn)領(lǐng)去籌資工程款。④村干部具有的號召力。村干部個人能力較強(qiáng)，具有建設(shè)村莊的智慧和奉獻(xiàn)精神，以身作則。

不僅是海外資源的動員，村干部也積極調(diào)動村內(nèi)資源，如宗族宗教的力量。村中的宗族、宗教力量非常強(qiáng)大，村干部一方面正確的引導(dǎo)，讓他們以華僑為榜樣為村建設(shè)做貢獻(xiàn)而不是爭祖宗派系，另一方面村干部利用資源力量，宣傳做善事的理念，引導(dǎo)他們修水槽、鋪路、扶貧等。村中自來水改造項目就是村干部發(fā)動宗教資源建成的，大王宮是村中最大的村廟，集中村民大量的捐款，村干部看重了強(qiáng)大的資源，發(fā)動大王宮出資30萬建造過濾池，利用宗教資源為村莊建設(shè)服務(wù)。

3.2 華僑精英

3.2.1 提供建設(shè)理念與資金。精英一般指擁有一定資源，如資金、技術(shù)、專業(yè)知識、社會資本等的相關(guān)人才?；亓鳎话阒赋鲎赞r(nóng)村，在外發(fā)展一定時間后回歸農(nóng)村的人口流動趨勢?；亓骶ㄐ锣l(xiāng)賢、大學(xué)生等，精英回流的方式可以包括回人、回財、回智等多重路徑。他們從城市回到農(nóng)村，憑借自身經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)資源參與鄉(xiāng)村治理，成為多元治理主體中的重要一元。

在城鄉(xiāng)之間流動的鄉(xiāng)村精英與華僑精英的異同與參與治理的比較?；亓鹘?jīng)濟(jì)精英處于城市發(fā)展與治理的邊緣，他們通過參與鄉(xiāng)村治理以獲得地位認(rèn)同，“衣錦還鄉(xiāng)”的心態(tài)與華僑精英還鄉(xiāng)夸富心態(tài)相似。回流精英所呈現(xiàn)出的群體特征：同上級政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）保持著良好的關(guān)系;宗族勢力強(qiáng)大;參與治理的積極性較高。在僑鄉(xiāng)宗族、家族勢力較強(qiáng)，親屬關(guān)系網(wǎng)密集而復(fù)雜，在宗族中享有威望的人自然具有較強(qiáng)影響力，在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生權(quán)力。經(jīng)濟(jì)精英利用在城市中打拼獲得資金回鄉(xiāng)置業(yè)，華僑中的經(jīng)濟(jì)精英一般是通過在國外打拼，有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實力，能夠在國外做生意，或者是華僑第二、三代通過在國外接受良好的教育后，自身創(chuàng)業(yè)而具有經(jīng)濟(jì)實力的年輕企業(yè)家。鄉(xiāng)村的文化精英包括村里走出去的大學(xué)生學(xué)成歸來，在外學(xué)習(xí)技術(shù)并將其引進(jìn)回來的精英分子，華僑的文化精英就是在國外接受高等教育習(xí)得國外先進(jìn)技術(shù)與知識經(jīng)驗的群體。

華僑精英不僅擁有新的建設(shè)理念還有雄厚的經(jīng)濟(jì)實力，他們建設(shè)家鄉(xiāng)的意識濃厚。尤其是改革開放初期的第一代華僑對村莊建設(shè)具有開創(chuàng)性意義。改革開放前，CA村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)極其匱乏，村莊面貌落后，第一代華僑出國后把國外的新思想、新理念帶進(jìn)來，意在建設(shè)具有現(xiàn)代化的家鄉(xiāng)，X先生是籌資建設(shè)華僑新村的發(fā)起人，由華僑墊付資金，不以盈利為目的建設(shè)集資房，集資建房是CA村的首創(chuàng)，這樣的理念在當(dāng)時是很先進(jìn)的。由于土地資源有限而采取填海建房的方式在江邊建樓房蓋新村，也引起了當(dāng)?shù)卣块T的關(guān)注并得到好評，后面建成的感天大廈是閩江口一帶最高的，也成為村莊的標(biāo)志性建筑。在X先生的發(fā)動下，江邊已經(jīng)建成了數(shù)棟集資房，之后由香港-福州同鄉(xiāng)會的理事長Z先生接手管理集資房事宜，Z先生繼承了X先生的理念，福州市區(qū)最高樓-華盛大廈就是由他出資建造。Z先生出資在村中建造集資房并把售房利潤捐給學(xué)校建教室，自己沒有盈利而是做慈善，為村莊建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。華僑精英作為牽頭人、管理者，他們既沒有賺錢也沒有賺名聲，他們是‘道義型精英。

華僑精英參與村莊治理，在治理過程中處于主導(dǎo)地位，基層政權(quán)因缺少建設(shè)村莊的資源而暫時處于弱化地位，只能配合、鼓勵華僑建設(shè)家鄉(xiāng)的行為。2005年后，由于村內(nèi)資源的增加，村莊建設(shè)主要由村干部主導(dǎo)，華僑精英憑借自身擁有的經(jīng)濟(jì)、社會資源優(yōu)勢，在僑鄉(xiāng)社會治理中獲取政治資本，在政治決策中具有特殊影響力，在治理過程中起輔助作用。

3.2.2 村財制度管理。CA村華僑捐款一度成為村建設(shè)的主要經(jīng)濟(jì)來源，華僑的捐贈款項管理就是既敏感又重要的問題。之前任職的書記提議成立福利會專門負(fù)責(zé)資金的管理，福利會成員主要是華僑，包括華僑精英或代表、鄉(xiāng)賢、退休干部組成，專門負(fù)責(zé)華僑捐款，為村莊發(fā)展提供無償服務(wù)，合理有效的管理保證了建設(shè)資金源源不斷的引入。福利會的主任是知名的華僑，他們不僅有一定的經(jīng)濟(jì)實力還有威望，華僑對他們相對信任，為華僑建設(shè)家鄉(xiāng)提供信心。村干部對資金的管理起引導(dǎo)作用，而不實際操控。在華僑的管理下，福利會運(yùn)行的很好，使得村內(nèi)很多基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)順利完成，至2005年后，村內(nèi)資源增加，對華僑捐資的依賴降低，才慢慢失去效力。

3.3 村民自治組織及村民

村民自治組織治理指的是在一個村莊范圍內(nèi)通過民主程序形成公共權(quán)威以產(chǎn)生和實施各種公共決策，增進(jìn)組織成員的利益。村民自治組織在僑鄉(xiāng)治理中，也扮演著不可缺少的角色。CA村有較多的村民自治組織，如前文所述，有海外成立的“美國—CA村聯(lián)誼會”、“香港-福州同鄉(xiāng)會”等海外各地同鄉(xiāng)會;還有村中成立的福利委員會、宗教團(tuán)體等。這些組織發(fā)揮著各自的作用，為村莊的發(fā)展提供各種資源支持。

福利委員會從2006年后基本不再運(yùn)行，村財由村民代表管理。而專門的宗教慈善團(tuán)體，成立感天益善基金會，服務(wù)于村莊發(fā)展。在CA村環(huán)境污染事件中，海外團(tuán)體組織也介入其中，通過包括大使館、媒體等各種渠道來反抗，動員海外的力量以更理性的方式讓政府對該事件重視，這是其他內(nèi)地鄉(xiāng)村缺少的一種資源優(yōu)勢。

因受國外文化的影響，僑民法律意識較強(qiáng)，出現(xiàn)華僑“動不動就跟你講法律”的現(xiàn)象，他們不僅有維權(quán)意識，也具有參政意識，對地方政府的影響較深，對于村民與政府糾紛的問題，運(yùn)用法律裁定的方式解決，提高了地方政府依法行政水平。另按政策辦事，講規(guī)則、講效率，也促使地方政府部門提高辦事效率、改善服務(wù)態(tài)度。

4CA村治理績效成果

4.1 制度建設(shè)——村財管理制度

華僑捐資在村莊前期建設(shè)過程中起主要作用，為了使捐款落到實處，管理好資金是保證村建設(shè)的順利進(jìn)行以及海外資源提供的可持續(xù)性。CA村的村干部創(chuàng)造性的發(fā)起創(chuàng)建組織福利會來管理華僑捐資，以及形成了一套民主公開的村財管理制度。村財由村民代表管理，無行政力量的操縱與控制，如要動用建設(shè)項目的專款，必須經(jīng)過村民代表大會同意，再交給理財小組執(zhí)行，理財小組成員以互相監(jiān)督為原則。后又完善了報銷制度——需兩名正副組長、村支書、村委會主任和會計5個人簽字，才能取用?？?。財產(chǎn)管理的去行政化和管理過程中的互相監(jiān)督原則使每一筆支出都是透明、合理的，真正做到“村財怎么花，村民說了算”。福利會和管理聯(lián)名制都屬于CA村首創(chuàng)的村財務(wù)管理制度模式，對于實現(xiàn)村民主自治，實現(xiàn)有效治理具有重要意義也值得其他鄉(xiāng)村借鑒。

4.2 福利建設(shè)——人口老齡化問題

在僑鄉(xiāng)青壯年一般常年居住國外，其留守人員主要是婦女、兒童和老人。兒童和婦女會隨著移民條件的成熟而相繼遷移海外，只留下了年邁的父母親獨守空屋，形成僑鄉(xiāng)空巢老年人群體。CA村中留守人員大部分為老人和兒童，人口老齡化嚴(yán)重。老人的福利和養(yǎng)老問題成為僑鄉(xiāng)發(fā)展中必須要解決的問題。

在福利建設(shè)方面，村委將征地拆遷的補(bǔ)償款做投資的收益，每位老人每月可分得400元，另根據(jù)政府政策，按規(guī)定每月給每位老人發(fā)放的最低生活補(bǔ)貼，不僅有年齡的限制，而且金額較少，這些福利僅用于保障老人的基本生活。專項資金可用于老人的醫(yī)療、健康如定期免費(fèi)體檢，保健食品的發(fā)放、休閑娛樂等。

4.3 村貌建設(shè)——基礎(chǔ)設(shè)施完善

改革開放前，CA村整體相對落后，土地稀少，村中也無支撐產(chǎn)業(yè)，村民生活整體并不富裕，村建設(shè)始于出國的第一代華僑，以集資的方式建設(shè)單元式樓房為始，掀起了華僑捐資為家鄉(xiāng)做公益事業(yè)的風(fēng)氣。至今，村中主要設(shè)施有各種公園、公廁、華僑聯(lián)誼中心大樓、大王宮（村廟）、祠堂、感天大廈、銀行、學(xué)校等。CA村的整體村貌相比普通鄉(xiāng)村更為現(xiàn)代化，基礎(chǔ)設(shè)施更為完善。

CA村基礎(chǔ)設(shè)施的完善得益于前期華僑對村莊建設(shè)資源的提供，大量捐資輸入村莊帶動了村莊建設(shè)，開始改善村莊落后的局面。據(jù)2003年出版的村志介紹，至2002年底，長安村公益設(shè)施建設(shè)獲得的捐贈共有2112萬元，村莊道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)760萬元，村廟宗祠817萬元，華僑聯(lián)誼中心大樓等210萬元。另外，宗教組織的積極參與為村莊建設(shè)提供輔助力量，村中專門的宗教慈善組織，該組織同樣以集資的方式建造感天大廈，既改變了村貌又通過出售集資房的方式發(fā)展公益事業(yè)。

5結(jié)語

在鄉(xiāng)村振興背景下，面臨鄉(xiāng)村“空心化”、人口老齡化、村莊建設(shè)資源匱乏的困境，實現(xiàn)有效鄉(xiāng)村治理成為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。在僑鄉(xiāng)，這個特殊類型的鄉(xiāng)村，華僑精英參與治理為僑鄉(xiāng)前期建設(shè)提供資源，在鄉(xiāng)村建設(shè)中起主導(dǎo)作用，彌補(bǔ)了村莊內(nèi)生資源的不足;村干部通過各種渠道積極動員海外資源與村內(nèi)資源相結(jié)合，引導(dǎo)華僑精英、宗族宗教力量參與村莊建設(shè)，同時制定民主科學(xué)的村財管理制度;村民受國外思想文化的影響，法律意識逐漸較強(qiáng)，由被動性的參與到主動性的參與，形成以村干部為主導(dǎo)，華僑精英與村民共同參與的多元主體參與治理模式，對實現(xiàn)有效鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村建設(shè)具有重要意義。在村自治的背景下，鄉(xiāng)村精英如新鄉(xiāng)賢、大學(xué)生，如何更好的發(fā)揮在治理過程中作用，村干部如何扮演好自己的角色，如何調(diào)動村內(nèi)建設(shè)資源來服務(wù)于鄉(xiāng)村建設(shè)，對探索新的鄉(xiāng)村治理模式或者民主制度的建立，實現(xiàn)多元有效治理，打造美麗鄉(xiāng)村具有建設(shè)性的意義。

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