新疆農(nóng)用地集體經(jīng)營方式的探索

汪洋康

[摘要]隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，農(nóng)業(yè)的市場化、標準化的步伐不斷加快，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和機制面臨著巨大的挑戰(zhàn)。如何對新疆農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式進行有益創(chuàng)新是主要探討的問題。通過回顧我國農(nóng)用地經(jīng)營政策的演變、分析了新疆地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)及瓶頸。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃指導思想，探討出適應新疆集體經(jīng)營的新模式和實施建議。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;農(nóng)用地;集體經(jīng)濟;新疆

[中圖分類號]F301.2[文獻標識碼]B

農(nóng)業(yè)用地集體經(jīng)營是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給村集體或經(jīng)營者，把各自分散經(jīng)營的農(nóng)戶組織起來，實現(xiàn)土地生產(chǎn)的集約規(guī)模經(jīng)營，以統(tǒng)一的市場拓展作為利益聯(lián)結(jié)機制，帶動農(nóng)民實現(xiàn)增收。

本文旨在通過認清新疆土地現(xiàn)狀，提出針對性的方案，通過土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶分配機制的確定，完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體成員身份確認，分類推進農(nóng)村集體資源性、經(jīng)營性資產(chǎn)改革，通過土地生產(chǎn)的集約規(guī)模經(jīng)營，開辟農(nóng)民增收致富途徑。

1 我國農(nóng)用地經(jīng)營政策的演變

農(nóng)用地經(jīng)營政策因其相互依賴性、客觀性、人為性、動態(tài)性、以及歷史性等基本特征，同一時期各地各部門執(zhí)行情況略有不同，本文沿著歷史脈絡以及政策導向出發(fā)，將我國農(nóng)用地經(jīng)營政策演變分為以下四個階段。

1.1 從“耕者有其田”到農(nóng)村土地集體所有制

1950年，中央人民政府正式公布《中華人民共和國土地改革法》，建立“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制，把封建剝削的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制。1951-1956年基本實現(xiàn)由農(nóng)民個體所有制向農(nóng)村集體所有制的過渡。每個農(nóng)民根據(jù)其交給集體的土地、農(nóng)具及牲畜數(shù)量參加分紅。1958年為發(fā)揮集體所有制集中人力、物力、財力辦大事情的優(yōu)越性，把工、農(nóng)、兵、學、商合在一起，把生產(chǎn)管理、生活管理、政權(quán)管理合在一起，在擴大規(guī)模的過程中加大了公有化程度。土地集體所有制逐漸變形為人民公社。

1.2 聯(lián)產(chǎn)承包責任制的建立與完善

文革時期結(jié)束后，為提高農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，解放農(nóng)村生產(chǎn)力。安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民簽下“生死狀”，將村內(nèi)土地分開承包，開創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的先河。1983年10月，中共中央、國務院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，政社合一的人民公社被取消，明確了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使土地歸農(nóng)民個體經(jīng)營，所有權(quán)是集體的，農(nóng)民實質(zhì)上只是擁有土地的使用權(quán)。

1.3 土地流轉(zhuǎn)政策的完善

土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。2008年十七屆三中全會《關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)有效的改善土地資源配置效率，進一步激活農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營提供廣闊空間。隨著國家土地流轉(zhuǎn)政策的逐步完善，把大量農(nóng)民從土地上解放出來，轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，進而擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。

1.4 農(nóng)用地集體經(jīng)營發(fā)展

2013年《中共中央國務院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，在廣大農(nóng)村“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”。2015年《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中提出實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障是以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，探索社會主義市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟的有效組織形式和經(jīng)營方式，確保集體經(jīng)濟發(fā)展成果惠及本集體所有成員。2018年《國務院鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》指出堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，構(gòu)建家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟成為實現(xiàn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路以及促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定的重要途徑。

2 新疆農(nóng)用地集體經(jīng)營的發(fā)展基礎(chǔ)和瓶頸

2.1 新疆地區(qū)自然條件

新疆位于我國西北邊陲，干旱少雨，屬于典型的溫帶大陸性氣候;氣溫溫差較大，日照時間充足，降水量少，氣候干燥。全年日照時間可達2600～3400小時，年平均降水量為150mm左右，但各地降水量相差很大。年極端最高氣溫吐魯番盆地為47.7℃，年極端最低氣溫可可托海為-51.4℃。無霜期北疆為140～185天，南疆為180～220天。氣候特點是冷熱差異懸殊，日照充足，熱量不穩(wěn)定，干旱少雨，降水分布不均勻。

2.2 新疆農(nóng)用地現(xiàn)狀

新疆農(nóng)用地面積5171.87×104hm2，占新疆土地面積的31.06%，其中耕地面積523.96×104hm2，占新疆農(nóng)用地總面積的10.13%;園地面積62.07×104hm2，占新疆農(nóng)用地總面積的1.2%;林地面積895.83×104hm2，占新疆農(nóng)用地總面積的17.32%;草地面積3571.48×104hm2，占新疆農(nóng)用地總面積的69.06%;其他類型11.85×104hm2，占新疆農(nóng)用地總面積的0.23%。在新疆耕地中，水田占1.1%;水澆地占94.9%;旱地占4%。人均耕地面積0.23hm2，是全國水平的2.6倍。但平均質(zhì)量不高，低于全國水平。新疆耕地資源豐富，但受氣候、水資源以及盲目開墾的影響，導致植被破壞嚴重，荒漠化不斷擴展（見圖1、圖2）。

2.3 農(nóng)田生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件差

新疆耕地面積523.96×104hm2，大多地區(qū)的耕地布局零亂、條田不規(guī)整，導致土地利用率低;農(nóng)田配套渠系不完整，支渠沒有防滲處理，農(nóng)渠凌亂;種植方式落后，機械化程度低，管理水平低，產(chǎn)量低下;灌概方式落后，以漫灌為主，水肥一體化程度低。

2.4 農(nóng)民專業(yè)素質(zhì)較低

農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營觀念落后，小農(nóng)意識嚴重，對適度集約化生產(chǎn)有一定抵觸情緒;農(nóng)民生產(chǎn)水平低下，生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)缺乏，管理不到位，作物產(chǎn)量較低;農(nóng)民資金不多，投入不足，發(fā)展能力不足。

2.5 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式落后

目前，新疆農(nóng)村耕地以小農(nóng)種植經(jīng)營為主，集約化種植程度低，一個條田幾十戶農(nóng)戶種植，一戶只有一兩畝甚至幾分地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費工費力，效益低下。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅需要較高的機械化和信息化水平，同時還要求農(nóng)戶掌握包括種植、管理等一系列更高的知識與能力。但是，在新疆大多數(shù)農(nóng)民的受教育水平低、缺乏專業(yè)技能、管理能力差，土地收入較低，加之小規(guī)模經(jīng)營既面臨自然風險，又面臨市場風險。

3 新疆農(nóng)用地集體經(jīng)營實現(xiàn)形式

3.1 創(chuàng)立合作社，開始統(tǒng)一經(jīng)營管理

鼓勵村民把土地作價入股，把身份轉(zhuǎn)變?yōu)楹献魃缟鐔T，進行股份合作制改造。成立合作社，實行“村社一體，合股聯(lián)營”，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理。村里合作社統(tǒng)籌配置資金、技術(shù)、勞動力、土地等農(nóng)村生產(chǎn)要素，實現(xiàn)農(nóng)技服務集中支持，統(tǒng)一供種、統(tǒng)一用肥、統(tǒng)一防病治蟲、統(tǒng)一田間管理、統(tǒng)一結(jié)算;推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中管理，生產(chǎn)成本、運行支出、政策資金補貼及生產(chǎn)效益統(tǒng)一結(jié)算。選舉合作社經(jīng)營班子，組成村民代表大會;成立監(jiān)督委員會，全程參與合作社的各項事務當中。

3.2 對村里集體資產(chǎn)進行核查

對村級所有的集體資產(chǎn)包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)進行核查。對所登記的資產(chǎn)資源情況進行公開公示，接受村民監(jiān)督，防止漏登、錯登現(xiàn)象發(fā)生。公示期到后，資產(chǎn)登記表格由相關(guān)人員簽字后收集歸檔，建立資產(chǎn)管理制度和動態(tài)管理臺帳，做到資產(chǎn)、資源平時有人管，增減有記錄，檔案查詢有痕跡。

3.3 進行土地平整，規(guī)整配套渠系

全方面開展本村土地普查，對村里未利用土地、閑散土地等摸排調(diào)研，全面掌握基本農(nóng)田使用和拋荒情況，然后分類別開展土地平整。對村里閑散舊莊基進行復墾平整，提高土地利用率和產(chǎn)出率;對荒山荒坡荒草地等未利用地，零散的小塊土地及不肥沃的土地，或者不方便灌溉的土地，不適合機械化作業(yè)的田地，采用土地流轉(zhuǎn)的手段進行土地開發(fā)，集中農(nóng)村土地資源，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。

3.4 完成農(nóng)用地確權(quán)登記，明確村民的土地產(chǎn)權(quán)

明晰的產(chǎn)權(quán)是主體責任、權(quán)力和利益的統(tǒng)一，不僅要明確規(guī)定產(chǎn)權(quán)主體對財產(chǎn)能做什么，還應當包括他們不能做什么;同時，還要規(guī)定他們必須盡的義務和責任。通過責任的劃分還能夠?qū)⒓彝ダ锩娑嘤嗟膭趧恿夥懦鰜恚D(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)上。

4 新疆農(nóng)用地集體經(jīng)營方式的對策建議

4.1 加強各村集體經(jīng)營的領(lǐng)導和管理

4.1.1 訪惠聚工作組推進改革土地改革。訪惠聚工作組作為與上級溝通的紐帶，應做好州、市、鎮(zhèn)黨委和村級黨組織、黨員、百姓的雙向溝通工作，建立起暢通信息的交流渠道，按時傳達上級重要決定和工作部署，匯報村里各項工作開展情況和重大村情等?！霸L惠聚”工作組深入基層，了解村里的基本情況，制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，積極推進土地改革。

4.1.2 村級部門將改革落實到人。村工作組和村黨支部、村委會要密切合作，明確分解任務，落實工作措施，提出具體要求，創(chuàng)造保障條件，確保事有人管、責有人負，對于改革中遇到的矛盾和問題，要切實加以解決，涉及重大政策調(diào)整的，要及時向上級請示匯報，確保社會和諧穩(wěn)定。

4.2 尋求各方支持，加大政策傾斜

4.2.1 加大土地流轉(zhuǎn)補助力度。財政部發(fā)布的《扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點的指導意見》中明確規(guī)定：具有穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)期限在3年以上，單宗土地流轉(zhuǎn)面積在66.67hm2以上（土地股份合作社入股面積20hm2以上），流轉(zhuǎn)合同規(guī)范，當?shù)卣畬⒁淮涡越o予受讓方適當?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)費補助。根據(jù)本村集體經(jīng)營需要，由合作社牽頭申請國家相應補助。

4.2.2 減免集體經(jīng)營過程中的部分稅費。提請縣地稅局研究制定村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收政策。免征因權(quán)利人名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記涉及的契稅，免征簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)涉及的印花稅。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承受原集體經(jīng)濟組織的土地、房屋權(quán)屬，免征契稅。對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地和集體建設用地使用權(quán)及地上房屋確權(quán)登記，不征收契稅。對政府撥款、減免稅費等形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。逐步增加政府對農(nóng)村的公共服務支出，減少農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相應負擔。

4.2.3 加大村鎮(zhèn)銀行無息貸款力度。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，需要購買大型農(nóng)機、種子、農(nóng)藥、肥料等基本用品，要完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，也需要購買相應的配套設施及交通工具。這些都需要大量的資金支持，在村集體經(jīng)營起步階段，加大村鎮(zhèn)銀行的資金支持，降低貸款門檻、加大無息貸款力度。

4.2.4 多領(lǐng)域人才支持引進政策。集體經(jīng)濟的發(fā)展，急需從事相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類的人才和相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才，更要多渠道來吸引和培育鄉(xiāng)村振興的人才體系，一方面要加大新型職業(yè)農(nóng)民的培育力度，實施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程;同時要加強農(nóng)村專業(yè)人才隊伍建設，如農(nóng)業(yè)技術(shù)隊伍建設、農(nóng)業(yè)服務人才隊伍建設等。

鼓勵社會各界投身鄉(xiāng)村建設，吸引更多人才投身農(nóng)業(yè)。一是從農(nóng)村走出去的大學生，擁有故土家鄉(xiāng)的情愫，有回報鄉(xiāng)梓的情懷，而且對農(nóng)村更了解，鼓勵返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)村發(fā)展做出貢獻;二是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)的人才引進，包括農(nóng)業(yè)技術(shù)、加工、市場、營銷、旅游、規(guī)劃、金融等方面，提供農(nóng)村的廣大空間，施展拳腳。不僅要靠感情留人，更要制度留人。對于從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的人，可將其納入新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，對于基層干部、科技人員、可探索掛職交流、定向培養(yǎng)、掛包服務等方式，促進人才流動，妥善考慮他們在生活保障、后續(xù)發(fā)展等方面的訴求。同時加強對鄉(xiāng)村種植能手、鄉(xiāng)村工匠等本土人才挖掘和培養(yǎng)，進一步夯實鄉(xiāng)村人才隊伍。

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