村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的助推作用

徐晶晶

[摘 要]在農(nóng)村社會(huì)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興要內(nèi)外結(jié)合。村民是鄉(xiāng)村的主體，強(qiáng)化村民自治能力，提升村規(guī)民約的作用、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在動(dòng)力。本文通過(guò)對(duì)奉化滕頭村村規(guī)民約內(nèi)容研究，指出村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的重要助推作用，同時(shí)進(jìn)一步提出鄉(xiāng)村現(xiàn)階段在制定和實(shí)施村規(guī)民約過(guò)程中普遍存在的問(wèn)題與對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]村規(guī)民約;鄉(xiāng)村治理;善治;助推作用

[中圖分類(lèi)號(hào)]D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]

1 引言

如今，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在全國(guó)方興未艾，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的外在動(dòng)力，而村民自治就是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)因驅(qū)動(dòng)，它主要體現(xiàn)在村規(guī)民約的生成與踐行。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)浙江寧波一直走在前列。2019年是寧波高質(zhì)量推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、打造“鄉(xiāng)村振興寧波樣板”的攻堅(jiān)之年，其中五個(gè)“高質(zhì)量推進(jìn)”任務(wù)之一是以和諧穩(wěn)定為基礎(chǔ)，高質(zhì)量推進(jìn)鄉(xiāng)村善治。寧波奉化滕頭村人口僅有800人，通過(guò)“一犁耕到頭”的精神，實(shí)現(xiàn)了脫貧致富，讓全村村民共建共享發(fā)展成果，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的生動(dòng)樣板呈現(xiàn)在人們眼前。“這里的嬰兒一出生，每月可領(lǐng)取1500元的福利，成年后有了勞動(dòng)工資仍然享受該福利”。“全球生態(tài)500佳”“上海世博會(huì)全球唯一入選鄉(xiāng)村”“世界十佳和諧鄉(xiāng)村”“中國(guó)最美鄉(xiāng)村河”，諸多榮譽(yù)讓這個(gè)明星村閃閃發(fā)光。黨的引領(lǐng)、能人帶頭、集體經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展……成功不是一朝一夕，也不是某一個(gè)特殊原因能造就的。這里容易被忽視的是村規(guī)民約的助推作用。村莊是陣地、村民是主角，鄉(xiāng)村善治是滕頭村成功的其中一個(gè)重要原因。因此，通過(guò)對(duì)滕頭村歷年村規(guī)民約的解讀，運(yùn)用實(shí)證研究方法體現(xiàn)其在鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中的重要作用，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

2 鄉(xiāng)村治理和村規(guī)民約的含義

賀雪峰（2007）等學(xué)者認(rèn)為，“治理”是一個(gè)目標(biāo)向善且多個(gè)主體共同行動(dòng)的過(guò)程，“村治”，可以理解為村民自治，也可以理解為村級(jí)治理，通過(guò)不斷的歷史演進(jìn)，“村級(jí)治理”進(jìn)一步擴(kuò)展到了“鄉(xiāng)村治理”。鄉(xiāng)村治理是通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村布局和生態(tài)環(huán)境的改善、對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提升，來(lái)有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。村規(guī)民約是民間法的重要組成部分，對(duì)農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐發(fā)揮著指導(dǎo)作用。村規(guī)民約是村民群眾依據(jù)黨的方針政策和國(guó)家法律法規(guī)，結(jié)合本村實(shí)際，為維護(hù)本村的社會(huì)秩序、社會(huì)公共道德、村風(fēng)民俗、精神文明建設(shè)等方面制定的約束規(guī)范村民行為的一種規(guī)章制度。陳寒非、高其才指出，村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理的重要規(guī)范形式，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用，其積極作用主要體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)及生態(tài)等領(lǐng)域，較為全面地調(diào)整了鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高了農(nóng)民生活水平。

3 滕頭村村規(guī)民約對(duì)鄉(xiāng)村治理的助推作用分析

3.1 從各時(shí)期村規(guī)民約內(nèi)容分析

自1985年-2003年滕頭村在近三十年的村莊治理實(shí)踐中頒布實(shí)行了五個(gè)版本共十七個(gè)村規(guī)民約。

通過(guò)上表的具體內(nèi)容和名稱提煉出滕頭村村規(guī)民約在村民素質(zhì)提升、教育和養(yǎng)老保障、生態(tài)和衛(wèi)生治理，以及交通和治安等社會(huì)穩(wěn)定方面的細(xì)節(jié)問(wèn)題，這些內(nèi)容對(duì)鄉(xiāng)村善治都發(fā)揮著較為重要的助推作用。

3.2 從現(xiàn)行版本村規(guī)民約內(nèi)容分析

滕頭村的村規(guī)民約經(jīng)過(guò)三十多年的不同時(shí)代背景下不同版本的發(fā)展演變，形成了如今較為成熟的模式，現(xiàn)行的是2018年8月9日起實(shí)施的《滕頭村村規(guī)民約》。最新一版的實(shí)施細(xì)則包括規(guī)范村民行為、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)秩序、保障村民福利待遇等幾個(gè)方面內(nèi)容。

3.2.1 村規(guī)民約制定了村民的行為規(guī)范準(zhǔn)則，使鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定。

實(shí)施細(xì)則第一章題為自我管理、自我約束、自我服務(wù)，通過(guò)對(duì)安全防范、文明待人、文化娛樂(lè)、遵紀(jì)守法等村民行為提出了具體的標(biāo)準(zhǔn)和要求。其中第8條規(guī)定“對(duì)違法犯罪行為要堅(jiān)決阻止及時(shí)舉報(bào)，對(duì)知情不報(bào)、窩藏、銷(xiāo)贓、資助、包庇者移交公安機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任，除此之外，村內(nèi)給予扣除從刑期開(kāi)始包括緩刑期間的福利金的處罰。對(duì)檢舉、揭發(fā)有功的人員和見(jiàn)義勇為者除給予相關(guān)的精神獎(jiǎng)勵(lì)外，酌情考慮不少于500元的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)?！蓖ㄟ^(guò)法律和經(jīng)濟(jì)手段制約村民，揚(yáng)善懲惡，使村民在潛移默化中形成了健康文明有序的生活習(xí)慣，這是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基石，是鄉(xiāng)村善治的前提。

3.2.2 村規(guī)民約的相關(guān)價(jià)值取向功能，使鄉(xiāng)風(fēng)更文明、社會(huì)更和諧。

實(shí)施細(xì)則第一章還包括了村民團(tuán)結(jié)互助、家庭和睦、關(guān)心集體、崇尚科學(xué)等內(nèi)容。其中第2條規(guī)定“尊老愛(ài)幼、夫妻和睦，不虐待老人、婦女、兒童。晚輩應(yīng)孝敬、照顧、贍養(yǎng)長(zhǎng)輩;長(zhǎng)輩要愛(ài)護(hù)、關(guān)心、撫養(yǎng)晚輩，保障他（她）們健康成長(zhǎng)。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，由村委會(huì)在全村范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)及教育”。通過(guò)將我國(guó)傳統(tǒng)價(jià)值規(guī)范、倫理道德、為人處世的標(biāo)準(zhǔn)貫穿其中，倡導(dǎo)團(tuán)結(jié)和睦、愛(ài)國(guó)愛(ài)村愛(ài)家的觀念，提高全村的凝聚力，激發(fā)村民的榮譽(yù)感和自豪感，并逐漸形成優(yōu)良的價(jià)值觀，是鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)。

3.2.3 村規(guī)民約始終堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理，使鄉(xiāng)村資源良性循環(huán)。

實(shí)施細(xì)則第二章題為保護(hù)生態(tài)環(huán)境和加強(qiáng)衛(wèi)生管理，包括了對(duì)鄉(xiāng)村動(dòng)植物的保護(hù)、對(duì)鄉(xiāng)村水源的保護(hù)、對(duì)環(huán)境衛(wèi)生的管理，以及對(duì)村民環(huán)保知識(shí)的普及。其中第17條規(guī)定“村管理監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組每2月一次對(duì)村民住宅區(qū)和黨員責(zé)任區(qū)塊進(jìn)行檢查。每季度組織黨員、村民代表和村民志愿者開(kāi)展義務(wù)勞動(dòng)。每次檢查結(jié)果記錄在案，將作為本村年終評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)”。實(shí)實(shí)在在地證明滕頭村村規(guī)民約對(duì)于環(huán)境治理和維持的毅力和決心。改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，滕頭村就堅(jiān)定地高舉“生態(tài)立村”的大旗，1993年，全國(guó)第一家村級(jí)環(huán)保委員會(huì)就在這里成立。從衛(wèi)生環(huán)境的治理到生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，這是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的要求，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

3.2.4 村規(guī)民約重視教育和人才培養(yǎng)，使村民的文化水平一代代快速提升。

實(shí)施細(xì)則第四章為“莘莘學(xué)子，勤學(xué)有為”獎(jiǎng)勵(lì)，專門(mén)成立滕頭村育才獎(jiǎng)勵(lì)基金領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)考取全日制博士研究生的獎(jiǎng)勵(lì)高達(dá)五萬(wàn)元，“在職考取學(xué)歷學(xué)位的，憑畢業(yè)證書(shū)及相關(guān)票據(jù)予以報(bào)銷(xiāo)學(xué)雜費(fèi)”。村民永遠(yuǎn)是鄉(xiāng)村治理共建共享的主體，人才振興是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素。滕頭村認(rèn)識(shí)到培養(yǎng)本土人才的重要性，長(zhǎng)期制定教育獎(jiǎng)勵(lì)條款，讓高知識(shí)水平的戶籍人員留在鄉(xiāng)村，服務(wù)鄉(xiāng)村，同時(shí)也使鄉(xiāng)賢團(tuán)隊(duì)不斷發(fā)展壯大。沒(méi)有人才的鄉(xiāng)村好似一個(gè)空架子，以人為核心，才是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵動(dòng)因。

3.2.5 村規(guī)民約嚴(yán)格體現(xiàn)民主參與，使鄉(xiāng)村的公共事務(wù)做到民主治理。

實(shí)施細(xì)則中，多次出現(xiàn)“由村委會(huì)在全村范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)及教育”“村民代表會(huì)議通過(guò)”等關(guān)鍵字眼，增強(qiáng)了村民的參與感，提高了他們的積極性和主動(dòng)性，有效改善村干部與群眾的關(guān)系，對(duì)村務(wù)公開(kāi)的有效促進(jìn)，對(duì)鄉(xiāng)村法制社會(huì)的建設(shè)，都奠定了良好的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村治理民主化的重要標(biāo)志。

4 我國(guó)現(xiàn)階段村規(guī)民約存在問(wèn)題與對(duì)策建議

村規(guī)民約在不同時(shí)期歷史發(fā)展進(jìn)程中都曾出現(xiàn)過(guò)制定和實(shí)施問(wèn)題。這些不同背景和原因下產(chǎn)生的矛盾，通過(guò)國(guó)家政策和制定主體的共同作用得到解決，促進(jìn)了村規(guī)民約不斷演進(jìn)和發(fā)展，形成某個(gè)階段相對(duì)有效的約束體系。

4.1 發(fā)展現(xiàn)狀和存在問(wèn)題

村規(guī)民約以其獨(dú)特的鄉(xiāng)村治理效力優(yōu)勢(shì)活躍在廣大農(nóng)村，發(fā)揮著不可替代的助推作用。經(jīng)歷了輝煌到轉(zhuǎn)型的村規(guī)民約已經(jīng)可以說(shuō)是鄉(xiāng)村治理體系中不可缺少的重要組成部分。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這足以表明充分運(yùn)用村規(guī)民約對(duì)于鄉(xiāng)村治理的重要性。但當(dāng)前，我國(guó)的村規(guī)民約還是存在一些需要根本解決的問(wèn)題，第一在文本制定的過(guò)程中缺乏民主性和法治性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理作用發(fā)揮不全面;第二資源分配是村規(guī)民約的核心環(huán)節(jié)，但不敢觸動(dòng)最深的利益分配規(guī)則，是阻礙鄉(xiāng)村治理最根本的問(wèn)題;第三鄉(xiāng)村善治達(dá)到一定程度，要把握適度原則，制定脫離實(shí)際的“高目標(biāo)”必然導(dǎo)致制度條款流于形式;第四要制定系統(tǒng)完整的村規(guī)民約，絕不是一個(gè)或幾個(gè)部門(mén)能快速完成的任務(wù)。

4.2 未來(lái)趨勢(shì)和對(duì)策建議

現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，從中國(guó)鄉(xiāng)村的實(shí)際出發(fā)，國(guó)家和地方政府對(duì)鄉(xiāng)村治理理念、治理內(nèi)容和治理方式也在不斷進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)發(fā)展的新形勢(shì)。村規(guī)民約以其鄉(xiāng)土化的特性持續(xù)助推著現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建，在鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村資源保護(hù)等方面發(fā)揮著重要的作用。為解決現(xiàn)階段阻礙村規(guī)民約發(fā)展的若干問(wèn)題，亟需在制定程序、調(diào)整內(nèi)容、整合提升的基礎(chǔ)上，發(fā)揮其最親民、有效的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系，提出以下對(duì)策建議：

4.2.1 遵循民主和法治原則

村規(guī)民約的文本制定應(yīng)廣泛聽(tīng)取村民意見(jiàn)，由村民集體協(xié)商討論，盡可能提高現(xiàn)行文本的民主性。同時(shí)要指導(dǎo)村民學(xué)會(huì)科學(xué)地考察文本的合理合法，即正確認(rèn)識(shí)文本的法治性。

4.2.2 推進(jìn)“三治融合”工作

全面加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)。要積極響應(yīng)全省號(hào)召，推進(jìn)自治、法治、德治——“三治融合”，打造小微權(quán)力清單升級(jí)版和“清廉村居”，用法制建設(shè)護(hù)航村規(guī)民約。

4.2.3 深入基層、注重實(shí)情

鄉(xiāng)村治理實(shí)踐要循序漸進(jìn)，不急于求成、不走過(guò)場(chǎng)、不造盆景，注重實(shí)情調(diào)查、因地制宜和全面分析，努力構(gòu)建基層社會(huì)的善治體系，不斷增強(qiáng)村民的獲得感和安全感。

4.2.4 增強(qiáng)部門(mén)之間聯(lián)動(dòng)效應(yīng)

制定系統(tǒng)完整的村規(guī)民約是多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)物。婦女利益、土地承包、計(jì)劃生育等條款的制定，必須同步參考婦聯(lián)、計(jì)生委、農(nóng)業(yè)和土地資源管理部門(mén)的綜合意見(jiàn)，有計(jì)劃有步驟地組織修訂村規(guī)民約，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 羅鵬，王明成.村規(guī)民約的內(nèi)涵、性質(zhì)與效力研究[J].社會(huì)科學(xué)研究，2019（03）.

[2] 馬李文博.它是中國(guó)未來(lái)農(nóng)村的樣子嗎？[N].中國(guó)藝術(shù)報(bào)，2019-04-29（003）.

[3] 賀雪峰，董磊明，陳柏峰.鄉(xiāng)村治理研究的現(xiàn)狀與前瞻[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2007（08）.

[4] 邵文龍.村規(guī)民約助推鄉(xiāng)村治理[J].人民論壇，2017（31）.

[5] 陳寒非，高其才.鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用實(shí)證研究[J].清華法學(xué)，2018（01）.

[6] 陳亞通.走向善治的變遷：滕頭村村莊治理三十年——以奉化市滕頭村十七個(gè)村規(guī)民約為視角[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2012（02）.