高標準基本農田建設中PPP模式應用思考

楊高武

[摘 要]高標準基本農田建設是確保糧食生產安全、提升農業(yè)綜合生產力、農業(yè)機械化水平以及完善農田配套設施的重要手段，其不僅能夠有效改善農民生產條件，增加農民收入，并且還能促進社會經濟更加協(xié)調發(fā)展。不過就目前情況來看，因為各種因素的影響，部分地區(qū)高標準基本農田建設情況并不是很理想。而PPP模式是全球公認的一種新型建設管理模式，對于高標準基本農田建設有著很大的促進作用，不過因為引進較晚，所以還難以將PPP模式作用充分發(fā)揮出來?；诖耍疚膹母邩藴驶巨r田建中PPP模式應用現(xiàn)狀著手，詳細分析PPP模式實際應用中存在的問題，隨即提出了相應的解決措施，旨在促進高標準基本農田建設進一步發(fā)展。

[關鍵詞]高標準;基本農田建設;PPP模式

[中圖分類號]F713.36-4 [文獻標識碼]A

2019年7月11日，農業(yè)農村部召開部常委會議，研究加強高標準基本農田建設與PPP模式應用等工作。會議強調，各地相關部門應該將思想與行動統(tǒng)一到國務院與黨中央決策部署上，加強對農田建設工作的重視，并將其放在鄉(xiāng)村振興首要位置。可以說，高標準農田建設是保障國家糧食安全、鞏固和提升糧食綜合生產能力的重要舉措，因此，各級部門應該抓緊制定高標準基本農田建設規(guī)劃，強化監(jiān)管平臺建設，積極探索建設新模式，尤其是在新形勢背景下，傳統(tǒng)建設模式弊端越來越凸顯，很難滿足各方面建設要求。而PPP模式的出現(xiàn)給高標準基本農田建設帶來了很大的機遇，其不僅有助于撬動社會資本確保完成建設任務，優(yōu)化資源配置、促進政府職能轉變，同時還能有效強化國家扶持政策的實效性以及針對性。為此，加強高標準基本農田建設中PPP模式應用分析非常有必要，并且有著很強的現(xiàn)實意義。

1 高標準基本農田建設中PPP模式應用現(xiàn)狀

毛澤東同志多次強調農業(yè)對中國社會主義現(xiàn)代化建設的重要性;習近平總書記更是明確要求：“中國人的飯碗不論什么時候都應該牢牢端在自己手中?！弊?004年以來，中央一號文件連續(xù)15年關注農業(yè)，由此可見“三農”工作在全國工作中的地位。要想更好發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，就要以促進農業(yè)生產規(guī)?；藴驶约凹s化等為重點，強化產業(yè)與科技支撐，積極轉變農業(yè)生產發(fā)展方式。而高標準基本農田建設是現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的重要基礎，對于保障國家糧食安全、優(yōu)化農業(yè)生產結構以及加速我國農業(yè)現(xiàn)代化進程有著很強的意義。2013年，國務院對《全國高標準農田建設總體規(guī)劃》進行了復批，其中提出到2020年，建成旱澇保收、集中連片的8億畝高標準基本農田建設任務;2017年1月出臺的《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》中明確強調，到2020年確保建成8億畝高標準基本農田，并力爭10億畝。在當前經濟下行壓力不斷增大的背景下，緊靠國家財政資金顯然很難完成這一目標，因此積極調動社會資本積極性顯得越發(fā)重要。

PPP模式是國際公認的政府與社會資本合作的有效模式，經過幾十年的發(fā)展改革，這一模式在西方發(fā)達國家已經越來越成熟，并在環(huán)境、交通以及教育等領域應用中取得了顯著效果，實施經驗和成功案例也較多。就我國當前情況來看，PPP模式應用還處于初步階段。據財政部政府和社會資本合作中心公布的數(shù)據顯示，截止到2019年2月底，我國管理庫PPP項目累計8780個，總投資額為13.3億元。四批示范項目共987個，投資額2.2億元，總共涉及19個行業(yè)。各地將繼續(xù)加強PPP項目規(guī)范發(fā)展，嚴格遵循《關于規(guī)范PPP綜合信息平臺項目庫管理的通知》《關于進一步規(guī)范全國PPP綜合信息平臺項目信息管理工作的通知》精神。例如四川省射洪縣，就探索且提出了股份合作制、財政補助制以及貸款貼息制這三種運作模式，不過缺乏實踐與理論支持。就整體情況來看，我國涉農PPP項目還相對較少，有關于這方面的研究還不夠深入，還需進一步努力。

2 高標準基本農田建設中PPP模式應用存在的問題

2.1 基礎工作開展不全面

當前，國家發(fā)改委、農業(yè)部已經聯(lián)合下發(fā)了農業(yè)領域PPP指導意見，明確要求支持社會資本建設高標準基本農田。不過因為高標準基本農田建設PPP項目不論是從社會影響、產生的政績，還是社會規(guī)模等，都很難與交通、市政等項目相提并論，進而使得當?shù)卣谪斄?、人力等方面的支持上略顯不足，基礎工作開展嚴重缺乏積極性，使得進展與全面性很不理想。

2.2 缺乏高素質人才

高標準基本農田建設中PPP模式應用是一項長期且系統(tǒng)性的工作，需要有專門的管理機構和人員負責開展。不過因為我國涉農PPP模式起步較晚，進而這方面的人才極為缺乏，嚴重阻礙到PPP模式作用的發(fā)揮，影響到高標準基本農田進一步建設。除此之外，因為各方面因素的限制，高標準基本農田建設中PPP模式應用所受重視程度較低，進而在人才招聘方面隨意性較大，門檻設置較低，導致建設隊伍人員素質參差不齊，建設進程嚴重受阻。

2.3 各項機制不完善

就當前情況來看，高標準基本農田建設中PPP模式應用各項機制存在很大缺陷，具體表現(xiàn)在部門聯(lián)席會議機制、監(jiān)管機制以及政府信用擔保機制這三方面。就其中的部門聯(lián)席會議機制來說，如果存在缺陷，那各個部門之間便很難進行有效的溝通交流，極易造成落實過程過于繁雜和重復扶持等問題發(fā)生。其次就是監(jiān)管機制，如果缺乏監(jiān)管機制，那政策、資金以及人才等的落實效果將會大打折扣。最后就是政府信用擔保機制，高標準基本農田建設PPP項目存在投資大、回報周期長等特點，如果政府信用擔保機制不足，那便很難吸引社會資本注入，而項目因為缺乏資金支持自然難以有效開展。

3 高標準基本農田建設中PPP模式應用思考

3.1 注重基礎性工作的開展

一是開展項目實現(xiàn)。建議由國家農業(yè)綜合開發(fā)辦、財政部等進行專項資金安排，用于高標準基本農田建設PPP項目試點，以此來有效解決地方政府預算沒有安排項目資金問題。就試點項目來說，具體可以應用競爭立項這一方式，然后由地方政府申報與實施，以此來有效激發(fā)和調動地方政府積極性，促使高標準基本農田建設中PPP項目更加高效和廣泛地應用。二是出臺地方性實施細則，以此來有效提升項目實施規(guī)范性。為了有效提升實施細則法律效力，應該由當?shù)厝舜髮徸h制定與通過。細則內容應該包括社會資本準入制度、PPP項目招投標程序、項目公司成立條件以及項目適應范圍與條件等。實施細則應該貫穿于項目整個開展過程，嚴禁出現(xiàn)“頭重腳輕”問題。三是建立高標準基本農田建設PPP項目庫，項目來源具體可以分為以下三種模式：第一種是針對農田難流轉或者不流轉的，不過老百姓意愿十分強烈，這一情況可以由政府部門負責申報和規(guī)劃。第二種是已有社會資源具備流轉意象的，由社會資本直接申報和規(guī)劃，而沒有流轉意向但是其他優(yōu)勢明顯的，其申報和規(guī)劃還是交由政府部門負責。第三種是私人部門進行流轉的，申報和規(guī)劃由私人部門直接負責。四是大力宣傳，加強輿論引導。具體可以通過網絡、紙媒以及廣播等形式廣泛公示高標準農田建設PPP項目庫，確保公開性，深化社會資本對PPP項目的認識，進而積極參與進來。與此同時，還應該正確宣傳PPP模式的工作方法和理念、基本運作思路以及國家扶持政策等，不僅要激發(fā)社會資本參與積極性，還得讓他們正確了解項目運營風險以及盈利周期性等，以免他們出現(xiàn)過高預期，確保高標準農田建設中PPP模式更加高效的應用。

3.2 加強人才建設

就目前情況來看，部分省市已經開展高標準基本農田試點工作，并且成立了專門的建設管理委員會，負責高標準農田建設統(tǒng)籌規(guī)劃以及PPP項目協(xié)調開發(fā)等工作，進而對于人才需求原來越大。對于地方政府和相關部門來說，PPP模式是一種新事物，不僅準備不充分，并且認識還不到位，思維依舊停留在傳統(tǒng)投融資上，進而在項目實施中出現(xiàn)消極應對和無所適從等問題，影響到PPP模式應用。針對這一情況，首先就是需要組織對項目實施單位人員、項目實施部門工作人員等開展專門的培訓強化，強化這些人員PPP模式的知識儲備，切實提升他們對PPP項目實務操作能力與政策解讀和把握能力等;其次，結合本地實際情況采購PPP咨詢公司服務，又或者是直接引進相關專業(yè)技術人才，如精通法律、工程建設、金融財務以及項目管理等方面;最后就是針對性地進行培養(yǎng)，提高招聘門檻。并且通過一系列優(yōu)惠政策和福利待遇吸引高素質、高技能人才，為PPP模式在高標準基本農田建設中的應用提供更大助力。

3.3 完善相關機制

首先就是建立部門聯(lián)席會議機制，促進各部門之間資源、信息共享，便于對高標準基本農田建設PPP項目扶持和政策支持上的統(tǒng)籌安排。其次完善相關監(jiān)管機制。資本逐利性決定了政府部門必須得加強項目監(jiān)管，只有這樣才能促進公正公平，切實保障各方面利益。具體可以成立專門的監(jiān)管部門，又或者是結合項目實際情況合理劃分各部門的監(jiān)管職能，確保PPP模式整個應用過程中都有專人負責，這樣便能及時發(fā)現(xiàn)問題且解決問題，在高標準基本農田建設中將PPP模式作用充分發(fā)揮出來，促進項目健康穩(wěn)定地開展。最后就是健全政府信用擔保機制。具體可以從失信懲罰、合同制定以及行政賠償這幾方面開展工作，一是要有法律保障，讓項目不受或較少受外界因素影響，能夠在領導更替或政府換屆的情況下依舊能兌現(xiàn)政府承諾。二是提出預防作用。要在項目實施前全面審查政府履約能力，以免出現(xiàn)先天性功能不足而導致政府承諾不兌現(xiàn)或兌現(xiàn)縮水等問題;三是充分體現(xiàn)監(jiān)督處理，強化績效考核，使得在政府違約情況下，相關部門不能用“拖字訣”來躲避問題。這樣有助于打消社會資本顧慮，使得他們積極參與到項目建設中。

我國是擁有近14億人口的農業(yè)大國，農業(yè)事關國家安全與大局穩(wěn)定。一直以來，黨和國家領導人都十分重視糧食問題，而高標準基本農田建設是確保糧食生產安全、提升農業(yè)綜合生產力、農業(yè)機械化水平等。為此，相關人員應該重視高標準基本農田建設，并且加強PPP模式的應用，具體可以從注重基礎性工作開展、加強人才建設以及完善相關機制這幾方面著手，以此來推動高標準基本農田建設進程，促進我國農業(yè)進一步發(fā)展。

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