檔案地方性法規(guī)和規(guī)章建設(shè)的成就特點及對北京市的啟示

馬秋影

摘要：本文回顧了改革開放40年全國檔案地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章建設(shè)的成就；總結(jié)了全國檔案地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章建設(shè)的4個特點：維護(hù)了國家法制統(tǒng)一，突出了地方特色，體現(xiàn)了前瞻性，增強(qiáng)了可操作性；提出了北京市檔案地方性法規(guī)和政府規(guī)章建設(shè)的3項舉措：從“零敲碎打”向加強(qiáng)法規(guī)體系建設(shè)轉(zhuǎn)變，及時修改北京市地方性法規(guī)，以及加強(qiáng)檔案地方政府規(guī)章建設(shè)。

關(guān)鍵詞：檔案地方性法規(guī)地方政府規(guī)章

一、檔案地方性法規(guī)和規(guī)章建設(shè)的成就

檔案地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章建設(shè)始終與國家法治建設(shè)同步發(fā)展。地方立法發(fā)端于改革開放，經(jīng)歷了從無到有，主體從少到多的發(fā)展歷程。1979年7月1日，我國地方立法迎來了起點——國家首次以法律形式賦予地方立法權(quán)。[1]2018年，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，增加了規(guī)定設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，為設(shè)區(qū)的市開展立法工作提供憲法依據(jù)。至此，我國地方立法主體增加到354個，包括31個省區(qū)市、289個設(shè)區(qū)的市、30個自治州和4個不設(shè)區(qū)的地級市。[2]

檔案地方性法規(guī)是指省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州人大及其常委會制定的規(guī)范檔案工作的法規(guī)。檔案地方政府規(guī)章是指省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州政府制定的規(guī)范檔案工作的行政規(guī)章。本文以探討專門的檔案地方性法規(guī)和檔案地方政府規(guī)章為主，以探討非專門的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中涉及檔案的條例為輔。與國家立法同步發(fā)展，檔案地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定主體逐步增加，數(shù)量逐步增多。截至2018年10月，現(xiàn)行有效的檔案地方性法規(guī)66件，其中省級31件、州市級35件；檔案地方政府規(guī)章132件，其中省級58件、州市級74件。[3]

（一）檔案地方性法規(guī)建設(shè)的情況

1.省級檔案地方性法規(guī)。從頒布時間上分析，1995—2010年，31件省級檔案地方性法規(guī)陸續(xù)頒布，1996—1999年是頒布檔案地方性法規(guī)的高峰時間段。從名稱上分析，絕大部分省（區(qū)市）用“條例”，達(dá)23件；四川省等8個?。▍^(qū)市）用“辦法”。法規(guī)名稱調(diào)整對象的表述為“檔案”的有20件，表述為“檔案管理”的有10件，表述為“檔案工作”的有1件。其中廣東、陜西省在修改檔案地方性法規(guī)時將“檔案管理”改為“檔案”，調(diào)整對象的外延上的變化在一定程度上反映了地方性檔案法規(guī)建設(shè)的發(fā)展軌跡。[4]

2.市級檔案地方性法規(guī)。市級檔案地方性法規(guī)共35件。從內(nèi)容上分析，綜合性檔案管理方面的21件、城鄉(xiāng)建設(shè)檔案方面的9件、征集收集檔案方面的2件、行政村檔案方面的1件、檔案安全方面的1件、檔案獎勵與處罰方面的1件。[5]

（二）檔案地方政府規(guī)章建設(shè)基本情況

1.省級檔案政府規(guī)章。省級檔案政府規(guī)章共58件。從制定主體分析，在58件省級檔案政府規(guī)章中，廣東省5件，天津等4?。ㄊ校└?件，寧夏等5?。▍^(qū)）各3件，四川等6省（市）各2件，北京、山東等10個?。▍^(qū)市）各1件。[6]

如圖1所示，從省級檔案政府規(guī)章的內(nèi)容看，城建檔案方面的18件、重大活動檔案方面的8件、檔案館管理方面的7件、企業(yè)檔案方面的4件、檔案館收集征集方面的3件、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案方面的3件、檔案登記方面的2件、檔案信息化方面的2件、名人檔案方面的2件、其他方面的9件。[7]

2.市級檔案政府規(guī)章。在74件市級檔案政府規(guī)章中，屬于遼寧省的14件，江蘇省的8件，廣東、黑龍江省各6件，浙江、河北省各4件，吉林等4省各3件，甘肅等4省各2件，寧夏等11個省（自治區(qū)）各1件。[8]

從市級檔案政府規(guī)章的內(nèi)容看，城建檔案方面的37件，企業(yè)檔案方面的7件，檔案綜合管理方面的6件，檔案館收集征集、村級檔案管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案、名人檔案方面的各3件，職工檔案和行政執(zhí)法方面的各2件，檔案信息化、檔案利用、檔案館設(shè)置、聲像檔案、檔案行政復(fù)議、檔案中介、機(jī)關(guān)檔案、重大事項檔案方面的各1件。[9]

（三）檔案法規(guī)體系建設(shè)情況

在國家檔案局的指導(dǎo)下，檔案工作地方法制建設(shè)發(fā)生了重大變化，由“零敲碎打”向重視法規(guī)體系建設(shè)轉(zhuǎn)變。國家檔案局1992年制定、2011年修訂的《國家檔案法規(guī)體系方案》帶動了地方檔案法規(guī)建設(shè)進(jìn)入有目的、有計劃的進(jìn)程，而立法法的頒布實施使地方檔案法規(guī)體系建設(shè)步入法制化、規(guī)范化軌道。許多?。▍^(qū)市）開始有意識地調(diào)整和完善既有法規(guī)，在加強(qiáng)地方檔案立法的頂層設(shè)計上進(jìn)行了不少有益探索，比如天津市檔案局兩次修訂了《天津市檔案法規(guī)體系方案》，對于提升檔案法規(guī)體系建設(shè)水平具有重要指導(dǎo)作用。目前，天津市共有檔案地方性法規(guī)1件、政府規(guī)章4件，為全面推進(jìn)依法治檔，推行檔案管理規(guī)范化奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。

二、檔案地方性法規(guī)和規(guī)章建設(shè)的特點

（一）維護(hù)了國家法制統(tǒng)一

在制定檔案地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章時，很多地方堅持不抵觸、不重復(fù)、不越權(quán)的原則[10]，根據(jù)《檔案法》《檔案法實施辦法》，結(jié)合本地方檔案工作實際，在內(nèi)容和法理上與上位法嚴(yán)格銜接，高度統(tǒng)一，保持了與國家法律法規(guī)的一致性。按照2004年頒布的《行政許可法》和行政審批制度改革的要求，檔案地方性法規(guī)及時修改，取消了檔案人員持證上崗、檔案中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員資質(zhì)認(rèn)定、集體和個人所有檔案的出賣等行政許可事項。從檔案省級法規(guī)看，全國除西藏等4個?。ㄗ灾螀^(qū)）外，其他省（自治區(qū)或市）均進(jìn)行了修改。從修改次數(shù)看，重慶市修改了5次，修改次數(shù)最多；北京市修改了2次。[11]

（二）突出了地方特色

許多檔案地方性法規(guī)關(guān)注本地區(qū)檔案工作的新情況、新需求，著力于內(nèi)容的創(chuàng)新與突破，做出了諸多創(chuàng)制性的規(guī)定，體現(xiàn)了本地區(qū)檔案立法的創(chuàng)新特點和地方特色。《上海市檔案條例》規(guī)定，國家檔案列入國有資產(chǎn)管理的范圍，重要檔案要登記監(jiān)管驗收?！渡綎|省檔案條例》強(qiáng)化了檔案行政執(zhí)法主體的權(quán)威，加大了執(zhí)法力度，對行政處罰權(quán)的實施范圍做了適當(dāng)延伸，突破了原來檔案行政管理部門只能對“發(fā)生在檔案館”的個別違法行為進(jìn)行處罰的限制，把大量發(fā)生在檔案館以外的違法行為納入其中。甘肅、黑龍江省檔案地方性法規(guī)因地制宜確定了與國家規(guī)定不同的檔案移交進(jìn)館期限；《廣東檔案條例》規(guī)定公民可以建立個人檔案館；《云南檔案條例》規(guī)定應(yīng)加強(qiáng)對記述和反映少數(shù)民族檔案的管理。

檔案地方政府規(guī)章更多體現(xiàn)地方特色。許多地區(qū)把當(dāng)?shù)鬲毦咛厣慕?jīng)驗上升為政府規(guī)章，例如，《廣東僑批檔案》《福建省數(shù)字檔案共享管理辦法》等都凸顯了地方特色。

（三）體現(xiàn)了前瞻性

許多地方著眼于當(dāng)前檔案工作的實際和未來一段時間內(nèi)的發(fā)展要求，規(guī)定了很多具有前瞻性的內(nèi)容。在檔案地方性法規(guī)中，福建省提出“加強(qiáng)對電子文件形成、歸檔和電子檔案的管理”；甘肅省提出“利用數(shù)字技術(shù)管理檔案，提高計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)管理水平，逐步實現(xiàn)檔案數(shù)字化管理”并就電子文件管理做出規(guī)定；云南省提出“建立電子文件與電子檔案的管理制度，建立電子文件、電子檔案災(zāi)難備份基地”等要求。

（四）增強(qiáng)了可操作性

相對于《檔案法》《檔案法實施辦法》這些上位法，檔案地方法規(guī)就是在制定一部部如何使用規(guī)則的說明書，規(guī)則具體、指向明確、操作性強(qiáng)應(yīng)當(dāng)是地方立法的價值所在。很多地方檔案法規(guī)和政府規(guī)章設(shè)置條款簡潔明了，便于操作，從各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任到法人和其他組織責(zé)任，從檔案行政主管部門到各類檔案機(jī)構(gòu)，從檔案工作原則到各項管理措施，從使用范圍到具體實施，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章規(guī)定得比較具體，有利于檔案法律法規(guī)落到實處。

經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，檔案地方性法規(guī)建設(shè)中還存在一些問題。個別檔案地方性法規(guī)違背了地方立法不抵觸、不重復(fù)、不越權(quán)的原則：例如，有的省規(guī)定的檔案行政處罰的數(shù)額與上位法相抵觸；有的省行政許可設(shè)定與行政審批制度改革精神相抵觸，要求檔案人員需持證上崗。雖然，很多地區(qū)的檔案地方性法規(guī)堅持有效管用的原則，重在解決實際問題，但也有個別地方照抄照搬上位法法條，有很多與上位法重復(fù)的規(guī)定。

三、對北京市檔案地方性法規(guī)和規(guī)章建設(shè)的啟示

（一）北京市檔案地方性法規(guī)和政府規(guī)章建設(shè)主要情況

經(jīng)過不懈努力，北京市共有檔案地方性法規(guī)1件、檔案地方政府規(guī)章1件，一個與《檔案法》相配套、與北京檔案事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的地方檔案法規(guī)體系初具規(guī)模，為全面推進(jìn)依法治檔，推行檔案管理法制化、規(guī)范化奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。

（二）北京市檔案地方性法規(guī)和政府規(guī)章建設(shè)的主要問題

1.檔案法規(guī)制修訂工作的計劃性、科學(xué)性不足。北京市缺乏成熟的檔案法規(guī)體系建設(shè)方案，與首善之區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)，與保障檔案事業(yè)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全面發(fā)展的目標(biāo)不相匹配。

2.地方性法規(guī)的修訂沒有列入正式議程。全國人大常委會將《檔案法》修訂列入《全國人大常委會2018年立法工作計劃》中的預(yù)備審議項目。為實現(xiàn)法制統(tǒng)一原則，市檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與市人大常委會的溝通協(xié)調(diào)，及時將修改《北京市檔案法實施辦法》的項目上報市人大常委會，爭取早日列入立法項目。

3.地方政府規(guī)章建設(shè)不足。一是數(shù)量少。北京市只有1件檔案政府規(guī)章，而廣東省有5件，天津市等4?。ㄗ灾螀^(qū)或市）各4件，福建等5?。ㄗ灾螀^(qū)或市）各3件。二是內(nèi)容單一。北京市制定的檔案政府規(guī)章只是城建檔案方面的，缺乏重大活動檔案、檔案館管理辦法、檔案館收集征集等方面的政府規(guī)章，與現(xiàn)實工作的需要不相匹配。特別是針對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”中電子文檔如何保存問題沒有在法規(guī)層面予以積極回答。

（三）北京市加強(qiáng)檔案地方性法規(guī)和政府規(guī)章建設(shè)的舉措

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計，從“零敲碎打”向加強(qiáng)法規(guī)體系建設(shè)轉(zhuǎn)變。深入學(xué)習(xí)國家檔案局檔案法規(guī)體系方案，借鑒其他地區(qū)制定地方檔案法規(guī)體系的好做法，制定《北京市檔案法規(guī)體系方案》，明確構(gòu)建北京市檔案法規(guī)體系的目的、原則及法規(guī)體系的具體構(gòu)成，進(jìn)一步增強(qiáng)北京市檔案地方立法工作的計劃性、科學(xué)性和統(tǒng)一性，提升檔案法規(guī)體系建設(shè)水平。

2.及時修改北京市地方性法規(guī)。北京市應(yīng)結(jié)合《檔案法》修訂的進(jìn)展情況，及時形成《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》（以下簡稱《辦法》）修改草案送審稿。草案送審稿主要內(nèi)容有以下5點：

（1）關(guān)于檔案的形成和建立責(zé)任。檔案的形成和建立是檔案工作的源頭，沒有檔案的形成和建立，后續(xù)的檔案管理和利用也就無從談起。通過在北大法寶法律法規(guī)庫中檢索發(fā)現(xiàn)，我國有39部法律提到應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)檔案工作。現(xiàn)行《檔案法》對檔案的形成和建立沒有規(guī)定。與《檔案法》修改草案一致，《辦法》在修改中也應(yīng)當(dāng)明確檔案的形成和建立責(zé)任。

（2）關(guān)于檔案的開放、利用和公布。一是《檔案法》修改草案對國家檔案館館藏檔案的開放、利用和公布制度做出了重大改革，縮短了檔案開放期限。原來檔案開放的期限是自形成之日起滿30年，修改草案將30年縮短為25年?！掇k法》在修改中也應(yīng)當(dāng)將檔案開放時限縮短為25年。二是增加有關(guān)檔案開放利用程序、途徑和為利用者提供便利等方面的內(nèi)容，從程序和細(xì)節(jié)上對檔案開放利用工作提出具體要求，增強(qiáng)可操作性。三是增加與《政府信息公開條例》相銜接的有關(guān)內(nèi)容，規(guī)定屬于主動公開的政府信息在移交進(jìn)館后也應(yīng)開放。

（3）關(guān)于檔案信息化建設(shè)。檔案信息化建設(shè)應(yīng)與科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、信息技術(shù)的普及和廣泛應(yīng)用相適應(yīng)。當(dāng)前信息化已經(jīng)成為國家“覆蓋現(xiàn)代化建設(shè)全局的戰(zhàn)略舉措”，而《辦法》中卻沒有關(guān)于信息化建設(shè)的要求。與《檔案法》修改草案一致，此次修改《辦法》時應(yīng)專門增設(shè)“檔案信息化建設(shè)”章節(jié)，對國家檔案信息化建設(shè)、電子檔案管理系統(tǒng)的建立、電子檔案的安全以及檔案數(shù)字化等做出明確的法律規(guī)定。

（4）關(guān)于檔案工作監(jiān)督管理?，F(xiàn)行《辦法》中欠缺對檔案工作監(jiān)督管理的有關(guān)內(nèi)容。與《檔案法》修改草案一致，此次修改《辦法》應(yīng)增設(shè)“檔案工作監(jiān)督管理”專章，有助于規(guī)范檔案行政權(quán)力的運行，推進(jìn)檔案行政管理部門依法行政，同時也可以保障管理相對人對檔案行政管理措施有異議時的救濟(jì)權(quán)力。

（5）關(guān)于檔案行政許可事項。一是現(xiàn)行《檔案法》刪除了非國有檔案出賣、轉(zhuǎn)讓許可和相關(guān)罰則，為實現(xiàn)法制統(tǒng)一，應(yīng)該修改《辦法》相關(guān)條款。二是《辦法》中關(guān)于公民和單位攜帶、運輸、郵寄檔案及其復(fù)制件出境的行政許可設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，在修改《辦法》中要使設(shè)定條件一致。

3.加強(qiáng)檔案地方政府規(guī)章建設(shè)。地方政府規(guī)章是中國特色社會主義法律體系的組成部分，是對法律、行政法規(guī)的必要補(bǔ)充，用好地方政府規(guī)章，發(fā)揮其優(yōu)勢，可以使立法的目的性、針對性、時效性、操作性更強(qiáng)，立法成本和施行效果的性價比也會更高。北京市檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)在檔案信息化、重大活動檔案、檔案館管理、檔案館收集征集等方面多做研究，加強(qiáng)與市政府的溝通協(xié)調(diào)，爭取將上述內(nèi)容列入北京市政府規(guī)章立法項目。

北京市還應(yīng)當(dāng)更加重視非專門檔案法規(guī)和政府規(guī)章建設(shè)。截至2018年10月底，北京市有138件地方性法規(guī)，其中39件地方性法規(guī)中提到建立檔案。[12]北京市有252件地方政府規(guī)章，許多規(guī)章規(guī)定了建立檔案和加強(qiáng)檔案工作的內(nèi)容。[13]北京市這些非專門法規(guī)和規(guī)章對于加強(qiáng)本地檔案工作起到了重要的作用。在相關(guān)部門征求立法建議時，北京市檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)積極建言，爭取有更多的北京市地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中規(guī)定加強(qiáng)檔案和檔案工作的內(nèi)容。

注釋及參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國地方人民代表大會和地方人民政府組織法（歷次稿）[EB/OL]. [2018-10-30].http：//www.law-lib.com/law/law_view1.asp？id=256.

[2]楊維漢，陳菲.改革開放40年，地方立法之“變”[EB/OL].[2018-10-30].http：//www.npc.gov.cn/ npc/lfzt/rlyw/node_35254.htm.

[3][4][5][6][7][8][9][11]法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫.中國政府法制信息網(wǎng)會[EB/OL]. [2018-10-30].http：//search. chinalaw.gov.cn/search2.html.

[10]馬素萍.《行政許可法》施行后地方檔案立法空間研究[J].檔案學(xué)通訊，2006（5）：35-38.

[12][13]法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫.[EB/OL].[2018-10-30]. http：//fuwu.bjrd.gov.cn/rdzw/information/exchange/Laws. domethod=indexForWeb.

作者單位：北京市檔案局