土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的矛盾及建議

白雪峰

摘要：隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市土地資源日益緊張，基于土地資源管理、利用的土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾也愈發(fā)凸顯。為了解決兩者之間的矛盾，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化健康發(fā)展，探尋土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展之路也更為迫切。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃;城鄉(xiāng)規(guī)劃;矛盾;建議

1、土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的關(guān)系

土地規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域未來土地利用超前性的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性進(jìn)行部門間土地資源分配和時(shí)空組織土地利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。城鄉(xiāng)規(guī)劃是以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為根本任務(wù)、促進(jìn)土地科學(xué)使用為基礎(chǔ)、促進(jìn)人居環(huán)境根本改善為目的，涵蓋城鄉(xiāng)居民點(diǎn)的空間布局規(guī)劃。兩者都是依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行編制，都是基于更加科學(xué)、合理利用土地資源的目的為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。但又因兩者之間的規(guī)劃內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)不同，加之規(guī)劃實(shí)施過程中兩個(gè)部門之間缺乏信任、溝通和支持，導(dǎo)致相互之間銜接不緊密，甚至出現(xiàn)相互制約的情況，這給規(guī)劃的審批、實(shí)施和管理過程中增添不少麻煩，甚至造成土地資源的浪費(fèi)。

2、土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間存在的矛盾

2.1兩項(xiàng)規(guī)劃分屬不同部門管理，所執(zhí)行的法律法規(guī)也不相同。

土地規(guī)劃屬國(guó)土部門管理，執(zhí)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī);城鄉(xiāng)規(guī)劃屬住建部門管理，執(zhí)行《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)。雖然分工不同，但是實(shí)際工作中還是會(huì)出現(xiàn)職能交叉的現(xiàn)象。而兩者所執(zhí)行的用地分類標(biāo)準(zhǔn)也不同，土地規(guī)劃執(zhí)行的《土地利用現(xiàn)狀分類》，共分為12個(gè)一級(jí)類，57個(gè)二級(jí)類，城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)行的是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137-2011），城市建設(shè)用地共分為8大類、35中類、44小類。這就導(dǎo)致工作中出現(xiàn)相互矛盾的地方，即使有的用地分類名稱相同，各自的內(nèi)涵和側(cè)重點(diǎn)也不同，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.2兩項(xiàng)規(guī)劃的編制目的和編制內(nèi)容不同。

雖然這兩項(xiàng)規(guī)劃都由同級(jí)政府組織編制，報(bào)批程序也基本相同，但各自的編制目的、內(nèi)容、期限也不同。

土地規(guī)劃是指在各級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地資源特點(diǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對(duì)今后一段時(shí)期內(nèi)（通常為15年）土地利用的總體安排，其目的是對(duì)有限的土地資源的開發(fā)、利用、整理、復(fù)墾、保護(hù)等在時(shí)間和空間上進(jìn)行科學(xué)合理的安排。城鄉(xiāng)規(guī)劃則是綜合考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，以規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)土地資源為載體，對(duì)城鄉(xiāng)空間布局進(jìn)行綜合考慮和整體安排（規(guī)劃期限比較靈活，總體規(guī)劃一般為20年，鄉(xiāng)、村規(guī)劃一般為10年），其目的是合理利用城鄉(xiāng)土地資源，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間功能布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。土地規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是土地資源的可持續(xù)發(fā)展，重在控制耕地和建設(shè)用地指標(biāo)，具有計(jì)劃性強(qiáng)的特點(diǎn)，反映的是上級(jí)政府的安排意愿。城鄉(xiāng)規(guī)劃則更側(cè)重于從各類用地的實(shí)際需求出發(fā)，從而進(jìn)行各類土地的時(shí)空布局，具有引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的作用，反映的是地方政府的發(fā)展意愿。由于計(jì)劃與需求的不符，常常造成實(shí)際工作開展的困難。就拿人口統(tǒng)計(jì)為例，土地規(guī)劃以規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)戶籍人口作為依據(jù)，而城鄉(xiāng)規(guī)劃以規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)常住人口作為依據(jù)，因此，土地規(guī)劃中的現(xiàn)狀人口規(guī)模和預(yù)測(cè)人口規(guī)模均偏小，相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)也偏小，這就造成了兩項(xiàng)規(guī)劃的銜接存在很大困難，矛盾重重。

2.3兩項(xiàng)規(guī)劃的用地布局存在矛盾。

城鄉(xiāng)規(guī)劃受到地方發(fā)展沖動(dòng)和行政干預(yù)，發(fā)展目標(biāo)偏高，土地規(guī)劃受計(jì)劃控制，土地供應(yīng)偏低，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo)需求突破土地規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo)控制范圍，形成矛盾焦點(diǎn)。

雖然兩項(xiàng)規(guī)劃都持有同樣的集中化布局理念，但土地規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地的規(guī)劃布局較之城鄉(xiāng)規(guī)劃更為寫實(shí)和細(xì)碎。城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)土地的利用多為集中連片，縱橫交錯(cuò)的規(guī)整地塊，而土地規(guī)劃是基于現(xiàn)狀用地性質(zhì)而布局，多為不規(guī)整地塊，造成兩項(xiàng)規(guī)劃之間難以銜接的問題。

另外，土地規(guī)劃中本身存在的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、實(shí)際操作中靈活性不夠、征收轉(zhuǎn)用報(bào)批周期長(zhǎng)等因素，也造成了土地資源利用率降低的現(xiàn)實(shí)問題。

3、土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間協(xié)調(diào)與銜接的建議

3.1為貫徹落實(shí)十九大精神，國(guó)務(wù)院深入推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，國(guó)土和規(guī)劃的職能都統(tǒng)一到了自然資源部，下一步建議修正土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等，對(duì)不適應(yīng)新時(shí)代新要求和存在沖突的條款進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步協(xié)調(diào)統(tǒng)一兩項(xiàng)規(guī)劃的編制目的、程序、依據(jù)、規(guī)劃期限等。修訂一部與兩項(xiàng)規(guī)劃都適應(yīng)的用地分類標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)兩項(xiàng)規(guī)劃的相互銜接，共同發(fā)揮對(duì)土地資源集約利用的引導(dǎo)作用。

3.2地方人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定適應(yīng)本地區(qū)的地方性法規(guī)、規(guī)章，更加深化實(shí)施細(xì)則，以便指導(dǎo)土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃更好的銜接，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

3.3加快“多規(guī)合一”進(jìn)程，由試點(diǎn)向普及發(fā)展。加強(qiáng)各項(xiàng)規(guī)劃之間的銜接，完善以土地規(guī)劃為基礎(chǔ)的規(guī)劃體系，切實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化健康發(fā)展。

3.4行業(yè)工作人員在掌握國(guó)家政策和相關(guān)專業(yè)知識(shí)的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作實(shí)際，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題，提出合理化建議，積極探索更為合理、有效的促進(jìn)兩項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)、銜接的措施和辦法。

結(jié)束語

我國(guó)國(guó)情特殊，土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展也是摸著石頭過河，面對(duì)新時(shí)代新要求，如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，使得土地資源利用效率最大化，同時(shí)確保耕地保有量是一個(gè)重要的課題。因此，本文就兩者之間的關(guān)系作了一些探討和建議，希望對(duì)這方面的研究和發(fā)展工作有所幫助。

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