基于經(jīng)濟(jì)分析的食品安全監(jiān)管模式的優(yōu)化

梁 亮

(中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012)

1 問(wèn)題的提出

2008年，在國(guó)內(nèi)發(fā)生了引起極大影響的三鹿奶粉事件?！耙蛉鼓谭酆蟹欠ㄌ砑游锶矍璋穼?dǎo)致數(shù)名嬰兒死亡、受害，該事件被國(guó)家定為重大食品安全事件，并啟動(dòng)了一級(jí)應(yīng)急預(yù)案。[1]”其實(shí)，三鹿事件所反映出的非法添加劑的使用并不僅僅是一個(gè)個(gè)案，而是整個(gè)奶粉行業(yè)的弊病。透過(guò)三鹿奶粉事件，可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于食品安全的監(jiān)管，政府的管制手段時(shí)常也會(huì)失靈。

食品安全問(wèn)題的管制是一種社會(huì)性規(guī)制，是政府針對(duì)外部經(jīng)濟(jì)和非價(jià)值性物品等問(wèn)題，以保障消費(fèi)者的安全、健康為目的，“對(duì)食品的質(zhì)量以及伴隨著提供他們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的規(guī)制。[2]”食品安全規(guī)制在社會(huì)性規(guī)制的歷史中所占據(jù)的地位，可以與職業(yè)健康與安全的規(guī)制相媲美，它是產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制的典型[3]。

三鹿奶粉事件所折射出的政府對(duì)食品安全管制措施的失靈，說(shuō)明“面對(duì)日益繁復(fù)的行政管制構(gòu)造與社會(huì)多元利益沖突，涇渭分明的法律原理與非此即彼的價(jià)值判斷已經(jīng)難以作出有說(shuō)服力的法律評(píng)價(jià)。[4]”食品安全監(jiān)管模式需要更新，行政法學(xué)的研究范式也需要一種變革，以期為解決日益繁雜的社會(huì)事務(wù)提供理論支撐和規(guī)則指引，從而推動(dòng)行政法學(xué)的繁榮發(fā)展和國(guó)家治理能力的進(jìn)一步提升。

2 傳統(tǒng)監(jiān)管模式關(guān)注焦點(diǎn)：合法性及其展開(kāi)

早期對(duì)于食品安全問(wèn)題的監(jiān)管主要是一種事后監(jiān)管，猶如“亡羊補(bǔ)牢”。食品安全事故發(fā)生后，開(kāi)始反思食品安全監(jiān)管部門(mén)是否監(jiān)管到位，是否履行了法定的監(jiān)管職責(zé)，是否需要進(jìn)行追責(zé)，當(dāng)事人是否受到了傷害以及是否得到了救濟(jì)與賠償。傳統(tǒng)的行政法律制度設(shè)計(jì)以控制政府權(quán)力、保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利為目標(biāo)，行政法學(xué)以司法審查為中心，主要關(guān)注“病態(tài)”的行政，關(guān)注出了問(wèn)題的“行政過(guò)程”。中國(guó)早期的行政法學(xué)關(guān)注的多是行政的合法性構(gòu)建，關(guān)注如何做，政府的行政活動(dòng)才是合法的。合法性分析成為傳統(tǒng)行政法學(xué)研究的標(biāo)志性特征，亦構(gòu)成了中國(guó)行政法學(xué)研究的一種傳統(tǒng)范式。傳統(tǒng)的行政法學(xué)幾乎成為一門(mén)研究司法審查的學(xué)問(wèn)；事實(shí)認(rèn)定和法律適用構(gòu)成了傳統(tǒng)行政法的核心技術(shù)，案例研究和規(guī)范分析成為傳統(tǒng)行政法學(xué)研究的主要方法。以三鹿奶粉事件為例對(duì)其行政合法性爭(zhēng)點(diǎn)問(wèn)題的展開(kāi)或許可以管窺到中國(guó)食品安全監(jiān)管的容貌以及傳統(tǒng)行政法學(xué)分析問(wèn)題的基本進(jìn)路。

2.1 監(jiān)管部門(mén)是否構(gòu)成行政不作為

“行政不作為違法是指行政主體(通過(guò)其工作人員)有積極實(shí)施法定行政作為的義務(wù)，并且能夠履行而未履行(包括沒(méi)有正確履行))的狀態(tài)。[5]”“行政不作為的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)包括作為義務(wù)的存在、作為之可能性和程序上的逾期不為等3個(gè)特殊要件。[6]”三鹿奶粉事件中，判斷監(jiān)管部門(mén)是否構(gòu)成行政不作為，首先應(yīng)當(dāng)判明行政機(jī)關(guān)是否具有作為義務(wù)而在有可能履行之情況下不去履行。

依據(jù)2000年頒布的《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定，質(zhì)檢部門(mén)負(fù)有對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管的法定職責(zé)。而對(duì)于2000年國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局發(fā)布的《產(chǎn)品免予質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》，在理論上應(yīng)屬于抽象行政行為，這種抽象行政行為對(duì)自身法定職責(zé)進(jìn)行放棄，已經(jīng)構(gòu)成了一種法律上的懈怠(該文件后于2008年被廢止，不宜引用)。這種放棄并無(wú)法律依據(jù)，監(jiān)管部門(mén)負(fù)有不可免除的法律義務(wù)。但是，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局對(duì)于三鹿奶粉廠家的免檢申請(qǐng)給予批準(zhǔn)，并對(duì)其不實(shí)施檢測(cè)則應(yīng)屬于具體行政行為。這種根據(jù)抽象行政行為而對(duì)企業(yè)進(jìn)行免于檢測(cè)的行為，也是一種行政不作為的表現(xiàn)方式，其最終結(jié)果是未履行其法定職責(zé)。

顯而易見(jiàn)，此種法定監(jiān)管義務(wù)是能夠被監(jiān)管機(jī)關(guān)所切實(shí)履行的。在此種情況下，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局自行制定《產(chǎn)品免予質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》，免去法律賦予自身對(duì)相關(guān)企業(yè)的監(jiān)管職責(zé)，而疏于進(jìn)行監(jiān)管的行為已經(jīng)構(gòu)成了行政不作為。

2.2 當(dāng)事人是否可以提起國(guó)家賠償訴訟

公眾對(duì)三鹿奶粉事件等食品安全事故的討論多集中在民事、刑事責(zé)任的追究方面。然而，在政府不作為得以證成的情況下，本事件中的受害人是否可以提起國(guó)家賠償訴訟呢？

首先，本事件中的受害者具備了合法的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。因食用三鹿奶粉而患病甚至死亡，已經(jīng)嚴(yán)重侵害了當(dāng)事人的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。尤其對(duì)于孩子的死亡而言，其家庭成員會(huì)在精神上造成重大的難以彌補(bǔ)的創(chuàng)傷。這點(diǎn)毋庸贅言。

其次，當(dāng)事人所受之損害與行政機(jī)關(guān)的不作為具有法律上的因果關(guān)系。行政侵權(quán)賠償責(zé)任之因果關(guān)系是行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任之基礎(chǔ)，是行政賠償法律關(guān)系形成的連接點(diǎn)，連接點(diǎn)(因果關(guān)系鏈斷開(kāi)點(diǎn))位置之確定應(yīng)以公正為標(biāo)尺，應(yīng)體現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)之平衡[7]。不作為的侵權(quán)行為可以分為兩種：直接引起損害的侵權(quán)行為和間接引起損害的侵權(quán)行為。對(duì)于間接侵權(quán)行為因果關(guān)系的認(rèn)定應(yīng)該適用條件說(shuō)，即只要此種行為是造成損害的一個(gè)條件，就可以認(rèn)為違法行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系?！皸l件說(shuō)又稱(chēng)條件即原因說(shuō)，該學(xué)說(shuō)主張凡為損害后果的發(fā)生創(chuàng)造條件的因素，都是損害的原因。[7]”此說(shuō)的優(yōu)點(diǎn)在于能非常嚴(yán)格地控制行政權(quán)，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

在三鹿奶粉事件中，奶粉中含有三聚氰胺是造成損害的直接原因，而監(jiān)管部門(mén)的免檢行為也為損害的發(fā)生創(chuàng)造了條件。那么，根據(jù)條件說(shuō)的觀點(diǎn)，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的免于檢測(cè)行為與受害人受損之事實(shí)亦構(gòu)成了一種法律上的間接因果關(guān)系。但是，間接原因通常對(duì)損害的發(fā)生起較小的作用，所以一般不宜承擔(dān)全部責(zé)任，而應(yīng)根據(jù)具體情況承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2010年12月1日施行的《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)家賠償法》)雖然沒(méi)有直接規(guī)定行政不作為違法的國(guó)家賠償責(zé)任，但通過(guò)對(duì)法律條文的解釋?zhuān)梢园哑浜w其中。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第3、4條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)有造成公民身體傷害或者死亡或造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。本事件中，在當(dāng)事人受到了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害，并且此種侵害是由于行政機(jī)關(guān)的不作為造成之時(shí)，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任則要看此種行政不作為行為是否構(gòu)成了行政違法。對(duì)此，有學(xué)者[8]提出了依職權(quán)行政不作為違法的4個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)對(duì)于損害結(jié)果具有預(yù)見(jiàn)可能性、行政機(jī)關(guān)具有避免損害發(fā)生的可能性、行政相對(duì)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行為具有期待可能性、受損法益的重要性。

就三鹿奶粉事件而言，食品藥品安全監(jiān)管對(duì)行政機(jī)關(guān)預(yù)見(jiàn)損害結(jié)果的要求較高，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局應(yīng)當(dāng)會(huì)預(yù)見(jiàn)到此種放松監(jiān)管可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)為追求利益最大化而打著“免檢”的牌子生產(chǎn)劣質(zhì)產(chǎn)品。監(jiān)管機(jī)關(guān)也完全有可能通過(guò)各種途徑與手段去避免此種事件的發(fā)生。對(duì)于消費(fèi)者大眾而言，出于對(duì)政府行為的信任，也出于信息的不對(duì)稱(chēng)，他們只能相信政府，而且對(duì)政府保障公共食品安全懷著極高的期望。因此，受害者若沒(méi)有通過(guò)其他合法的途徑獲得補(bǔ)償或賠償，其完全可以通過(guò)提起國(guó)家賠償訴訟的方式獲得損失之彌補(bǔ)。

3 食品安全監(jiān)管的最佳性分析

“在政府的保護(hù)職能中，有相當(dāng)一部分是通過(guò)政府管制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，如保護(hù)健康和安全的管制。[9]”政府在考慮由誰(shuí)進(jìn)行監(jiān)管、何時(shí)進(jìn)行監(jiān)管、利用何種手段進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，除了考慮監(jiān)管的效果，還要考慮監(jiān)管的成本。既要對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益實(shí)現(xiàn)最大化的保護(hù)，也應(yīng)考慮實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)所要花費(fèi)的成本?！敖?jīng)濟(jì)分析所采取的角度是評(píng)估不同規(guī)則所引發(fā)的后果，從而在制定某種規(guī)則時(shí)，不同的規(guī)則就成了不同的價(jià)格。面對(duì)不同的價(jià)格，一般人在行為上就會(huì)有不同的因應(yīng)。[10]”

3.1 食品安全監(jiān)管的主體設(shè)計(jì)

中國(guó)政府對(duì)食品安全的監(jiān)管主要包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、食品的檢驗(yàn)、食品的進(jìn)出口管理，以及食品安全事故的處理等措施。其監(jiān)管部門(mén)涉及到國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)、國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)、國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)、縣級(jí)以上地方人民政府、縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)等。各個(gè)部門(mén)按照《食品安全法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則(試行)》等監(jiān)管規(guī)定開(kāi)展食品安全監(jiān)管工作。監(jiān)管過(guò)程涉及到食品安全生產(chǎn)的全過(guò)程。這種多部門(mén)監(jiān)管的格局一方面使得人力、財(cái)力過(guò)于分散，監(jiān)管過(guò)程信息溝通的價(jià)格成本加大，重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象也會(huì)時(shí)有發(fā)生，大大增加了管制的成本。當(dāng)下食品安全監(jiān)管主體的設(shè)計(jì)使得監(jiān)管的價(jià)格較高(一方面是監(jiān)管成本較高，一方面是出現(xiàn)許多法律問(wèn)題)。

因此，從更加經(jīng)濟(jì)的角度考量，食品安全應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一監(jiān)管，明確監(jiān)管部門(mén)的職權(quán)和責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)讓行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾參與到食品安全的監(jiān)管中來(lái)，充分發(fā)揮各方主體在食品安全治理中的協(xié)同作用。不同的監(jiān)管主體配置合適的參與監(jiān)管的方式。政府應(yīng)鼓勵(lì)扶持食品安全行業(yè)組織的發(fā)展，打破食品安全監(jiān)管中的信息壁壘，建立信息平臺(tái)，加強(qiáng)與社會(huì)組織的溝通與信息共享，讓信息更加通暢。發(fā)揮好行業(yè)組織在人才培養(yǎng)、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品推薦與認(rèn)證、不合格食品曝光等方面的作用。鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)督，完善舉報(bào)與獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)于食品安全監(jiān)管政策的制定，因其涉及民生問(wèn)題，尤其要注意聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)建議，建立建議采納情況的反饋機(jī)制，提升參與治理的效果和參與的積極性。此外，還可以加強(qiáng)新聞媒體對(duì)食品安全的監(jiān)督，充分利用各種新媒體，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體的多元化、手段的多樣化。最終，實(shí)現(xiàn)政府統(tǒng)一監(jiān)管，公民、社會(huì)組織協(xié)同共治的食品安全治理新格局。在這樣的格局中，政府制定規(guī)則并監(jiān)督執(zhí)行，主導(dǎo)作用得到體現(xiàn)，食品安全社會(huì)組織發(fā)展壯大，行業(yè)組織自我管理體系比較完備，公民社會(huì)各界監(jiān)督力量得到充分運(yùn)用。

3.2 食品安全監(jiān)管的時(shí)機(jī)選擇

政府監(jiān)管可以分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管，這是一種相對(duì)意義上的區(qū)分。可能各種監(jiān)管措施(手段)會(huì)各有利弊，一般監(jiān)管也會(huì)綜合采用各種措施。但出于利弊的衡量，或許對(duì)某種監(jiān)管措施的側(cè)重會(huì)形成不同的后果。

A-A'的經(jīng)濟(jì)分析架構(gòu)或許對(duì)我們的思考有所裨益。所謂A-A'的經(jīng)濟(jì)分析架構(gòu)其實(shí)就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的對(duì)比分析，通過(guò)對(duì)不同方案成本與收益的對(duì)比，從而找出更加經(jīng)濟(jì)的的辦法。為什么食品安全事故發(fā)生后，雖然有一些官員被行政問(wèn)責(zé)，甚至被追究了刑事責(zé)任，但是食品安全事故依然頻頻發(fā)生？其中非常重要的原因就是在于傳統(tǒng)監(jiān)管模式時(shí)間選擇不恰當(dāng)。事后的問(wèn)責(zé)即使能夠警醒部分官員，事后的補(bǔ)償賠償即使能夠使受到傷害的個(gè)體得到一定程度的補(bǔ)救，但都無(wú)法解決食品生產(chǎn)中存在的潛在危險(xiǎn)。A-A'的經(jīng)濟(jì)分析方法告訴我們，“要解決潛在危險(xiǎn)，監(jiān)管端口就必須前移，防患于未然。三鹿奶粉事件暴露出監(jiān)管部門(mén)在產(chǎn)品生產(chǎn)加工領(lǐng)域，無(wú)論事前、事中的監(jiān)管都近乎失靈，形同虛設(shè)，而事后亡羊補(bǔ)牢已經(jīng)為時(shí)太晚。[11]”

監(jiān)管端口的遷移主要是要求對(duì)食品安全監(jiān)管的監(jiān)管環(huán)節(jié)前置，不僅要加強(qiáng)食品安全、生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的管理，更應(yīng)從源頭入手，對(duì)食品安全企業(yè)、個(gè)人實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，建立科學(xué)規(guī)范的市場(chǎng)準(zhǔn)入及監(jiān)管體系，從進(jìn)門(mén)的環(huán)節(jié)加強(qiáng)審核。嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，定期進(jìn)行產(chǎn)品檢驗(yàn)和資格復(fù)查。健全食品安全認(rèn)證體系，制定并動(dòng)態(tài)調(diào)整逐漸嚴(yán)格的食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，把握食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的整體性和動(dòng)態(tài)性。相關(guān)部門(mén)應(yīng)相互協(xié)調(diào)，制定其負(fù)責(zé)范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)變化等對(duì)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整和修改。這種更加注重事前監(jiān)管的策略選擇或許是食品安全監(jiān)管更為可行的做法。

3.3 食品安全管制的手段與方法

政府對(duì)諸如食品安全等社會(huì)事務(wù)的監(jiān)管，一般都遵循這樣一個(gè)邏輯的過(guò)程：首先是對(duì)政府干涉市場(chǎng)合理性進(jìn)行分析；其次是對(duì)管制手段和管制方法的探討，即政府采取何種可供選擇的管制手段能達(dá)到更加理想的管制效果；最后是對(duì)管制效果的評(píng)價(jià)。對(duì)于食品安全監(jiān)管而言，“管制的實(shí)施無(wú)非采取兩種方法：要么是提出一個(gè)總原則，賦予行政機(jī)構(gòu)廣泛的權(quán)力去控制或執(zhí)行被管制的范疇，要么是提出需要遵守的規(guī)則和程序，提供法律的和準(zhǔn)法律的機(jī)制解釋和執(zhí)行這些規(guī)則和程序。[12]”

一般而言，通過(guò)司法程序去實(shí)施的管制為間接管制，通過(guò)行政部門(mén)運(yùn)用政府認(rèn)可或許可的法律手段直接介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、實(shí)施的管制為直接管制。間接管制和直接管制在手段上可以有多種多樣的選擇。例如禁止特定行為、對(duì)企業(yè)的進(jìn)入等的許可；對(duì)產(chǎn)品的內(nèi)容和設(shè)備所進(jìn)行的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證及審查檢驗(yàn)；與企業(yè)簽訂的以控制價(jià)格等為目的的契約、征稅、財(cái)政補(bǔ)貼、行政指導(dǎo)等等。

“直接的管制手段可以理解為政府直接規(guī)定被管制者的行為或施放負(fù)外部性的水平。在這一方面可以采取的手段有如制定標(biāo)準(zhǔn)、公布禁令、發(fā)放許可證或是限額管制等等。[13]”間接的管制手段則不直接規(guī)定被管制者能干什么或者不能干什么，而是通過(guò)一定的手段或方法間接地引導(dǎo)被管制對(duì)象從事或不從事某種行為，從而達(dá)到預(yù)先設(shè)定的行政目標(biāo)。

食品安全監(jiān)管作為社會(huì)性管制的一種，其管制方式應(yīng)當(dāng)以直接管制為主，輔之以間接管制的手段，綜合運(yùn)用禁止特定行為、對(duì)營(yíng)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制、確立資格制度、檢查鑒定制度、基準(zhǔn)認(rèn)證制度等管制方法，嚴(yán)格食品生產(chǎn)流通行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，制定科學(xué)統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，建立食品安全檢查鑒定制度，加強(qiáng)食品安全領(lǐng)域的執(zhí)法。并通過(guò)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，不斷將各種實(shí)施效果的較好的管制手段或管制手段的組合加以類(lèi)型化、系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化。之后，對(duì)類(lèi)型化的結(jié)合了實(shí)體和程序內(nèi)容的政府規(guī)制行為手段，進(jìn)行行政過(guò)程論和行政程序論相結(jié)合的行政法治價(jià)值理念和制度設(shè)計(jì)的控制，以及司法審查的控制。只有在這兩個(gè)方面通過(guò)不斷的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論概括，才能形成行政法學(xué)上獨(dú)特的政府規(guī)制理論，才能更好的實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)。

4 代結(jié)語(yǔ)：超越傳統(tǒng)的二層次分析及其內(nèi)在關(guān)系

從食品安全的監(jiān)管，可以發(fā)現(xiàn)以合法性為中心的行政法學(xué)研究范式已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)行政法自身發(fā)展的需要，亦難以承載現(xiàn)代行政維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)福祉的不同行政角色。因此，食品安全監(jiān)管模式需要不斷的優(yōu)化與變革，乃至于當(dāng)代行政法學(xué)也需要進(jìn)行一種方法論上的變革。對(duì)于食品安全問(wèn)題的監(jiān)管，除了考慮政府監(jiān)管行為、食品生產(chǎn)流通等本身的合法性外，還應(yīng)考慮如何在較低的成本下實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效益的最大化。要選擇最佳的監(jiān)管主體、最佳的監(jiān)管時(shí)機(jī)、最佳的監(jiān)管環(huán)節(jié)，將傳統(tǒng)的合法性監(jiān)管與最佳性考量有效結(jié)合起來(lái)，才能推動(dòng)政府管理水平的逐步提高，行政法學(xué)因?qū)⒁虼双@得源源不斷的內(nèi)在與外在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)制度本身的自我提升與完善。

合法性與最佳性的二層次分析為行政法注入了新的血液使，拓展了行政法的疆域，使行政法更加的開(kāi)放而充滿(mǎn)活力。這種方法論的變革是行政法置身于復(fù)雜社會(huì)環(huán)境之中的必然要求，也是傳統(tǒng)行政法對(duì)當(dāng)下難以阻擋的學(xué)科交叉發(fā)展趨勢(shì)的理所回應(yīng)。當(dāng)然，行政法學(xué)研究的二層次分析有其內(nèi)在之邏輯關(guān)系和先后順序。以合法性為中心的第一層次分析仍然是基礎(chǔ)，而以最佳性為主要分析框架的第二層次分析是升華。應(yīng)以第一層次為分析重點(diǎn)，并進(jìn)行深入的二層次分析，才能推動(dòng)中國(guó)行政法學(xué)進(jìn)一步的繁榮、發(fā)展，也才能進(jìn)一步提升政府的管理水平，實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。