內(nèi)河船舶非法參與海上運(yùn)輸查處法律實踐問題分析

韓丙正

一、內(nèi)河船舶非法從事海上運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)狀及危害

內(nèi)河船是根據(jù)《中華人民共和國內(nèi)河船舶建造規(guī)范》《內(nèi)河船舶法定檢驗技術(shù)規(guī)則》等規(guī)范和規(guī)則建造的，其結(jié)構(gòu)強(qiáng)度、穩(wěn)性、救生、通信等達(dá)不到海上航行要求[1]。近年來，部分砂石經(jīng)營者無視法律法規(guī)，使用內(nèi)河船舶參與海上砂石運(yùn)輸，各級海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)也維持對此類違法行為打擊的高壓態(tài)勢。以青島為例，2018年，海事機(jī)構(gòu)查處了“蘇連云港貨××”輪等內(nèi)河運(yùn)輸船舶16艘次，青島港公安因“無證駕駛機(jī)動船舶”對6名船員進(jìn)行了行政拘留。但在利益的驅(qū)使下，此類違法行為仍時有發(fā)生。

相比海船，內(nèi)河船設(shè)計上對穩(wěn)性的要求比海船低出很多，非法入海危險性不言而喻，面對動輒幾米高的大浪，極易發(fā)生船毀人亡的群死群傷事故。例如2019年1月21日，江蘇淮安籍內(nèi)河干貨船“蘇興隆貨××”輪裝載約3 500噸土夾石在黃海中部海域翻扣，船上共7人，其中3人被救起，2人死亡，2人失蹤，構(gòu)成較大等級海上交通事故。據(jù)交通運(yùn)輸部海事局通報，2018年共發(fā)生此類事故50余件，沉船20余艘，死亡失蹤100余人。

二、查處內(nèi)河船舶非法從事海上運(yùn)輸法律難題

（一）執(zhí)法規(guī)范難題

1.船舶難控制

海事部門沒有對人身采取強(qiáng)制措施的權(quán)力，導(dǎo)致船員消極抵抗、船東拒不配合現(xiàn)象普遍存在，海事管理機(jī)構(gòu)難以對船舶實施有效控制。

2.強(qiáng)制難實施

雖然《行政強(qiáng)制法》《安全生產(chǎn)法》等賦予了海事機(jī)構(gòu)行政強(qiáng)制權(quán)，但受限于強(qiáng)制力量、強(qiáng)制經(jīng)費(fèi)、扣押場所等條件，現(xiàn)實中行政強(qiáng)制難以按照正常程序開展。

3.邊界難理清

整治內(nèi)河船非法參與海上運(yùn)輸牽扯到海事、交通、漁業(yè)、港航、公安、環(huán)保等多個單位，各單位之間既存在職責(zé)交叉，又存在監(jiān)管真空。

（二）行政處罰難題

1.當(dāng)事人難確定

很多參與海上運(yùn)輸?shù)膬?nèi)河船舶所有權(quán)關(guān)系復(fù)雜，有的船體上無船名、船籍港等標(biāo)志，涉案船員也不愿提供船舶、船員等相關(guān)證書，讓執(zhí)法人員無從下手。

2.調(diào)查難取證

由于違法船舶船況差，違法行為多，情節(jié)嚴(yán)重，船舶所有人多拒不露面，如發(fā)生事故，當(dāng)事人員可能遇險或者逃逸，給調(diào)查取證工作帶來諸多困難。

3.文書難送達(dá)

同上，此類違法行為當(dāng)事人一般在外地，在當(dāng)事人拒不配合的情況下，執(zhí)法文書一般只能通過郵寄或者公告送達(dá)，給辦案帶來諸多不利。

（三）法律適用難題

1.行為難定性

此類船舶一般牽扯多個違法行為，一方面需要通過調(diào)查把所有違法行為都找到；另一方面還需要甄別兩種違法行為是否違反“一事不再罰”原則，比如船上人員均不持證的情形，是否要對配員不足和未持證人員上船服務(wù)均進(jìn)行處罰，給執(zhí)法人員帶來困惑。

2.法規(guī)難選擇

海事管理機(jī)構(gòu)發(fā)布的法規(guī)較多，不同法規(guī)之間存在競合現(xiàn)象，例如對招用未持證船員上船服務(wù)案件，《中華人民共和國船員條例》和《海上海事行政處罰規(guī)定》均作出了規(guī)定，但二者對處罰對象的規(guī)定不盡相同。

3.做法難統(tǒng)一

由于上述問題的存在，不同的海事管理機(jī)構(gòu)在面臨同一類違法行為時，可能做出不同的處罰決定。

（四）后續(xù)處置難題

1.違法難整改

《行政處罰法》第二十三條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。內(nèi)河船不具備海上航行的條件，處罰結(jié)束后船舶無法自行駛回內(nèi)河水域，再加上有的是“三無”船舶，如何妥善處置成為難題。2.處罰難執(zhí)行

很多內(nèi)河船舶采取掛靠經(jīng)營的方式，被掛靠公司“掛而不管”，任由實際的船舶所有人從事非法運(yùn)輸，以上文“蘇興隆貨××”輪為例，該船實際為自然人黃某所有，船舶登記證書上所有人、經(jīng)營人為淮安市某公司，該公司以自己未實際經(jīng)營該船舶為由拒不接受處罰，黃某在出事后也已不見蹤跡。

3.案件難移交

海事機(jī)構(gòu)的監(jiān)管水域劃分和公安、邊防等部門的行政劃分不一致。以青島為例，青島管轄水域的涉嫌犯罪的案件需要移交到石島的邊防海警部門。另外，海事行政處罰調(diào)查取證和公安機(jī)關(guān)調(diào)查取證的側(cè)重點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)等不盡統(tǒng)一，給案件移交帶來了層層困難。

三、查處內(nèi)河船舶非法從事海上運(yùn)輸法律實踐建議

（一）規(guī)范執(zhí)法與靈活操作相統(tǒng)一，提高現(xiàn)場執(zhí)法效率

1.嚴(yán)格執(zhí)法程序，及時固定證據(jù)

根據(jù)《海事行政檢查規(guī)定》等要求對涉嫌違法船舶的檢查按照文件規(guī)定的程序進(jìn)行，并按照《海事行政執(zhí)法全過程記錄管理辦法》要求開展記錄，對發(fā)現(xiàn)的違法行為，在現(xiàn)場及時通過錄像拍照、詢問筆錄、現(xiàn)場勘驗筆錄等固定證據(jù)。

2.創(chuàng)新調(diào)查方式，提高執(zhí)法效率

充分利用信息化、科技化手段，提高執(zhí)法文書制作和證據(jù)采集的便捷性，對違法行為確鑿的案件，在證據(jù)搜集上可不必苛刻面面俱到，因當(dāng)事人拒不配合無法取到直接證據(jù)（例如營業(yè)執(zhí)照、身份證明等）的，可以通過間接證據(jù)或者到工商、公安等機(jī)關(guān)查詢予以證明。應(yīng)研究建立適應(yīng)現(xiàn)場執(zhí)法需要的快辦快結(jié)工作機(jī)制，在執(zhí)法現(xiàn)場完成處罰文書送達(dá)，提高執(zhí)法效率。

3.優(yōu)化辦案流程，縮短辦案期限

針對違法船舶船況較差、證書不全、人員流動性較大等特點(diǎn)，簡化辦案程序。例如情況緊急船舶可能逃逸時，執(zhí)法人員可以在制作“海事行政強(qiáng)制現(xiàn)場筆錄”后，當(dāng)場對違法船舶實施強(qiáng)制措施，并在24小時內(nèi)制作《海事行政強(qiáng)制審批表》，補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。如當(dāng)事人拒不簽收法律文書，可以通過郵寄送達(dá)、委托送達(dá)等形式盡快送達(dá)，以縮短辦案期限，盡快對違法行為予以打擊震懾。

（二）行政處罰與糾正違法相統(tǒng)一，確保行政處罰效果

1.從重就高裁量，形成有力震懾

此類違法行為應(yīng)按照上級要求在裁量區(qū)間就高進(jìn)行處罰，對累犯從重或者加重處罰。對于暴力抗法、拒不配合調(diào)查等情況可以按照“其他從重處罰情節(jié)”直接從重或者加重處罰，加大對違法行為的處罰力度，形成有力震懾。

2.合法實施查扣，謹(jǐn)慎船舶拆解

依據(jù)《海上交通安全法》和《安全生產(chǎn)法》對違法船舶采取禁止離港、查封扣押等措施，海事機(jī)構(gòu)聯(lián)合地方政府建立扣押場所、船舶看管、經(jīng)費(fèi)保障等長效機(jī)制。對“三無”船舶的強(qiáng)制拆解應(yīng)督促船舶所有人自行實施，海事機(jī)構(gòu)不宜強(qiáng)制實施。

3.加強(qiáng)部門合作，規(guī)范船舶召回

根據(jù)部海事局對內(nèi)河船舶實施船籍港召回的要求，會同船籍港運(yùn)管部門，通過行政處罰、信譽(yù)考核級、運(yùn)力審批、年檢、水路經(jīng)營許可證、船舶營運(yùn)證管理、打擊船舶“非法掛靠”等一系列措施限制違法行為，形成內(nèi)河船治理的閉環(huán)管理。

（三）法規(guī)運(yùn)用與法規(guī)研究相統(tǒng)一，準(zhǔn)確適用法律法規(guī)

1.規(guī)范執(zhí)法程序，減少復(fù)議訴訟

應(yīng)通過詢問、勘驗、音視頻記錄等多種手段對對案件事實進(jìn)行認(rèn)定，關(guān)鍵環(huán)節(jié)要形成證據(jù)鏈，對當(dāng)事人拒不配合調(diào)查無法認(rèn)定身份的，通過證書文書、證人證言、系統(tǒng)查詢等旁證確定身份。除了依據(jù)實體法實施處罰，還要依據(jù)《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》規(guī)范辦理程序，保障當(dāng)事人陳述申辯、復(fù)議訴訟的權(quán)利，減少復(fù)議訴訟敗訴。

2.加強(qiáng)法制培訓(xùn)，準(zhǔn)確適用法規(guī)

執(zhí)法人員樹立法制思維和提高學(xué)法用法的本領(lǐng)。針對“一事不再罰”的問題，應(yīng)從違法行為的構(gòu)成要件（主體、客體、主觀方面、客觀方面）著手，從法律上的因果關(guān)系分析，對構(gòu)成要件不同、不具有法律上的因果關(guān)系的兩個違法行為均進(jìn)行處罰。

3.積極呼吁立法，解決制度問題

在立法上應(yīng)明確對“無注冊登記證書、船舶檢驗證書、國籍證書和水運(yùn)經(jīng)營證書的船舶”進(jìn)行沒收或者拆解處理；明確所有人、經(jīng)營人的安全主體責(zé)任，“超范圍航行和經(jīng)營的船舶”應(yīng)自行、合法回到內(nèi)河水域，否則主管機(jī)關(guān)可以要求船舶到指定區(qū)域停泊，所需費(fèi)用由該船的所有人承擔(dān)，逾期拒絕支付的，海事機(jī)構(gòu)可申請法院進(jìn)行拍賣，所得款項依法處理。

（四）主動作為與部門聯(lián)動相統(tǒng)一，有效打擊違法犯罪

1.履行法定職責(zé)，主動擔(dān)當(dāng)作為

海事管理機(jī)構(gòu)除了日常巡查、檢查等手段，還可以利用巡航、無人機(jī)、AIS等技術(shù)手段發(fā)現(xiàn)違法內(nèi)河船舶，根據(jù)轄區(qū)監(jiān)管力量實施網(wǎng)格化管理，主動承擔(dān)起水上交通安全保障的法定職責(zé)，持續(xù)保持對內(nèi)河船舶非法從事海上運(yùn)輸?shù)母邏簯B(tài)勢。

2.依托地方立法，推動聯(lián)合執(zhí)法

例如青島市發(fā)布的《青島市海上交通安全條例》第四十九條規(guī)定，市和沿海區(qū)（市）人民政府應(yīng)當(dāng)建立海上交通安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，定期組織各相關(guān)管理部門開展海上交通安全綜合執(zhí)法檢查或者聯(lián)合執(zhí)法。對涉嫌交通肇事，偽造、變造、買賣國家機(jī)關(guān)公文、證件、印章，重大責(zé)任事故等刑事犯罪，應(yīng)及時移交公安機(jī)關(guān)辦理，通過簽署備忘錄、合作協(xié)議等多種形式，建立和邊防、海警關(guān)于犯罪案件移交的長效機(jī)制。

3.完善信用體系，推行誠信管理

根據(jù)《海事信用信息管理辦法》等要求依法推進(jìn)誠信管理，嚴(yán)格對違法單位及人員開展誠信記分，將違法失信的從業(yè)單位、人員和船舶列為重點(diǎn)監(jiān)管對象，推進(jìn)實施船舶黑白名單制度，加大對黑名單船舶及其公司的監(jiān)督檢查和審核力度，讓違法單位和人員切實感受到違法成本，從而產(chǎn)生對法律的敬畏。

四、結(jié)束語

本文列舉了內(nèi)河船非法從事海上運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)狀及危害，分析了海事管理機(jī)構(gòu)在查處內(nèi)河船舶非法從事海上運(yùn)輸非法行為中的法律難題，并提出了解決建議。在依法治國、依法行政的原則下，建立嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法的長效機(jī)制任重道遠(yuǎn)，需要執(zhí)法人員和全社會共同努力。