完善基于縣（市）主體功能的差異化績效考核

■ 宋建軍/黃征學

（中國宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所，北京 100038）

績效考核是評價政府提供公共管理與服務(wù)的能力、業(yè)績和效率的一種手段。2017年10月中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）對充分發(fā)揮主體功能制度在推進生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用和健全國家空間治理體系的關(guān)鍵作用，完善中國特色的國土空間開發(fā)保護制度，實現(xiàn)國家空間治理能力現(xiàn)代化，健全基于主體功能的差異化績效考核評價機制提出了明確要求。

1 縣（市、區(qū)）差異化績效考核回顧

績效考核起源于英國的文官制度，發(fā)展于現(xiàn)代企業(yè)管理制度。發(fā)達國家自20世紀70年代開始普遍推行，在80年代受到高度重視，各國以法律和政府文件的形式出臺考核辦法，設(shè)置考核指標。我國的績效考核工作起步相對較晚，但經(jīng)過30多年的實踐探索，無論是國家層面的績效考核制度建設(shè)，還是地方層面的實踐探索，均取得了長足進展，差異化績效考核逐步推進。

1.1 國家層面，不斷完善績效考核制度

1979年11月，中組部印發(fā)的《關(guān)于實行干部考核制度的意見》，首次提出“考核”概念，要求從德、能、勤、績四個方面對領(lǐng)導干部進行考核（參見表1）。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向”，為推進差異化績效考核指明了方向，也對考核方式提出了新的要求。2013年12月，中組部印發(fā)的《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》，明確提出要從制度層面糾正單純以經(jīng)濟增速評定政績的偏向，引導各級領(lǐng)導干部樹立正確的政績觀，細化差異化績效考核內(nèi)容。

《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》首次從國家規(guī)劃層面提出“推進形成主體功能區(qū)”，要求按照主體功能定位建立差異化績效考核?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出“實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”，根據(jù)不同區(qū)域主體功能定位，實行差別化的考核評價。《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出“加快建設(shè)主體功能區(qū)”，明確要求實行分類考核的績效評價（參見表1）。

黨的十九大報告提出“堅持嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制”?！度舾梢庖姟愤M一步明確，基于不同主體功能定位實施差異化績效考核評價機制，引導地方政府科學理性開發(fā)、利用、保護國土空間，促進空間均衡發(fā)展。

表1 黨政領(lǐng)導班子考核評價制度變化

1.2 地方層面，逐步探索縣（市、區(qū)）差異化績效考核

2013年12月中組部印發(fā)《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》后，湖北、四川、陜西、云南等省份先后施行縣域經(jīng)濟社會發(fā)展績效考評新辦法。根據(jù)縣（市、區(qū)）的主體功能，增加生態(tài)建設(shè)、社會發(fā)展等方面的評價指標，并力求從考核評價指標設(shè)置或指標權(quán)重差異化來體現(xiàn)縣（市、區(qū)）的主體功能。

2014年4月湖北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《湖北省縣域經(jīng)濟工作考核辦法》，明確以主體功能區(qū)劃分為基礎(chǔ),結(jié)合各縣(市、區(qū))的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位條件和資源稟賦,將全省納入考核的80個縣(市、區(qū))分為三類。第一類為國家和省級重點開發(fā)區(qū)所在的22個縣(市、區(qū))；第二類為國家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)所在的29個縣(市、區(qū))；第三類為國家和省級重點生態(tài)功能區(qū)所在的29個縣(市)。分別從經(jīng)濟總量指標、人均指標、結(jié)構(gòu)指標、綠色發(fā)展指標、速度指標、后勁指標和社會指標7大類設(shè)置36項二級考核指標，針對不同類型區(qū)域采用指標差異化考核。

2016年1月四川省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善縣域經(jīng)濟發(fā)展工作推進機制的意見》《四川省縣域經(jīng)濟發(fā)展考核辦法》，將全省183個縣（市、區(qū)）分為重點開發(fā)區(qū)和市轄區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、扶貧開發(fā)區(qū)四大類實行分類考核。對前三大類縣（市、區(qū)），從經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、生態(tài)環(huán)境、風險防控四個方面，按照“指標一樣、權(quán)重不同”的原則，設(shè)置差異化的指標權(quán)重。

2 縣（市、區(qū)）績效考核存在“三重、三輕”問題

基于主體功能區(qū)定位的縣（市、區(qū)）差異化績效考核尚處于起步階段和探索之中，仍存在重經(jīng)濟總量、輕生態(tài)環(huán)境保護，重短期考核、輕長遠發(fā)展，重數(shù)量增加、輕質(zhì)量提升等問題。

2.1 重經(jīng)濟發(fā)展、輕生態(tài)文明建設(shè)

盡管國家出臺了一系列文件，要求從制度層面糾正單純以經(jīng)濟增長評定政績的傾向，引導各級領(lǐng)導干部樹立正確的政績觀，細化差異化績效考核要求和考核內(nèi)容，但受傳統(tǒng)思維影響，地方政府唯經(jīng)濟增長的慣性思維仍強于主動落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略的意識，多數(shù)省（區(qū)、市）仍沿用全省統(tǒng)一化的縣域發(fā)展績效考核評價，經(jīng)濟指標依然作為干部政績考核的重要依據(jù)。盡管部分?。▍^(qū)、市）開展了基于縣（市、區(qū)）主體功能的分類績效考核，但無論是考核指標設(shè)置還是指標權(quán)重分配仍偏重于經(jīng)濟發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)和民生改善類指標權(quán)重明顯偏低。

2.2 重短期績效考核、輕長遠發(fā)展謀劃

有些地方領(lǐng)導為了完成上級政府規(guī)定的經(jīng)濟增長和固定資產(chǎn)投資目標，力爭縣域考核排名靠前，不顧當?shù)氐馁Y源環(huán)境承載力，不切實際地追求經(jīng)濟總量和增長速度,通過政府投資、財政補貼、低價供地等措施，盲目招商引進見效快的項目。為了突出任期內(nèi)業(yè)績，熱衷于搞形象工程、政績工程，甚至不予考慮對縣域經(jīng)濟長遠發(fā)展和民眾福祉提高的影響。有些地方領(lǐng)導將政治晉升和自身利益最大化放在首位，通過地方保護、貿(mào)易壁壘等手段使排名靠前，導致政府職能轉(zhuǎn)變困難重重，建設(shè)性財政難以向保障民生的公共財政轉(zhuǎn)變。

2.3 重數(shù)量增加、輕質(zhì)量提升

各地對縣（市、區(qū)）發(fā)展績效考評指標五花八門，指標體系不科學、不全面的問題較為突出。從考評指標體系看，宏觀指標多、微觀指標少；定量指標多、定性指標少；規(guī)模指標多、效益指標少?？己酥衅毡榇嬖谥匕l(fā)展數(shù)量、輕發(fā)展質(zhì)量問題，考核結(jié)果反饋機制和運用機制尚未健全。

3 建立“四位一體”的縣域發(fā)展績效考核評價指標體系

績效考核是由考核主體與考核對象、考核方法與考核指標體系、考核結(jié)果應(yīng)用與反饋等構(gòu)成的綜合評價體系。按照分類指導、客觀公正、規(guī)范可行的原則，建立一套由經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)組成的“四位一體”的縣域發(fā)展績效考核指標體系，強化對推動高質(zhì)量發(fā)展、改善民生、社會進步、促進文化繁榮、增強可持續(xù)發(fā)展能力等方面評價。

優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展考核指標。把提質(zhì)增效、提高發(fā)展質(zhì)量放在更加突出的位置，主要設(shè)置人均GDP增長率、服務(wù)業(yè)增加值比重、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重、研發(fā)投入占GDP比重等指標。

健全社會發(fā)展考核指標。深刻理解堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把實現(xiàn)人民幸福作為發(fā)展目的，做到發(fā)展為人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?？稍O(shè)置居民人均可支配收入、勞動年齡人口受教育年限、城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口、農(nóng)村貧困人口脫貧率、基本公共服務(wù)均等化程度、常住人口城鎮(zhèn)化率、社會保障覆蓋率等指標。

建立文化建設(shè)考核指標。把落實政府責任、完善公共文化服務(wù)體系、提高服務(wù)效能作為重點，促進基本公共文化服務(wù)標準化和均等化，將文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建占比、義務(wù)教育實現(xiàn)程度、公共文化館（站）、圖書館（室）、博物館、公共文化網(wǎng)絡(luò)設(shè)施普及率等納入考核指標，把文化建設(shè)考核從“軟任務(wù)”變成可量化的“硬指標”。

完善生態(tài)文明建設(shè)考核指標。根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，將能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強度“雙控”指標、單位GDP二氧化碳排放、主要污染物排放總量、空氣質(zhì)量優(yōu)良率、地表水質(zhì)優(yōu)良率、濕地保護率、森林覆蓋率等納入考核指標。

4 以縣（市、區(qū)）為重點推進差異化績效考核落地生根

績效考核事關(guān)各級政府履職盡責，事關(guān)黨的大政方針能否落實，事關(guān)國家空間治理體系與治理能力的建設(shè)?！度舾梢庖姟窂娬{(diào)，推動主體功能戰(zhàn)略格局在縣（市、區(qū)）層面精準落地，實施差異化績效考核評價機制，保障國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略得以順利推進。結(jié)合國省兩級主體功能區(qū)規(guī)劃中確立的縣（市、區(qū)、旗）發(fā)展方向和應(yīng)承擔的發(fā)展責任,按照“指標一樣、權(quán)重不同”的原則，確定相應(yīng)的考核權(quán)重，實行分類考核，實現(xiàn)地方政府行為與國家確立的發(fā)展方向一致。

4.1 優(yōu)化開發(fā)區(qū)以創(chuàng)新高效綠色發(fā)展優(yōu)先為考核重點

優(yōu)化開發(fā)區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達、人口密集、開發(fā)強度較高、資源環(huán)境問題較為突出，屬于優(yōu)化進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)?，F(xiàn)有國家層面的優(yōu)化開發(fā)區(qū)包括環(huán)渤海地區(qū)、長江三角洲地區(qū)和珠江三角洲地區(qū)。這三個地區(qū)集聚了全國近70%的創(chuàng)新要素，是推動中國經(jīng)濟新舊動能轉(zhuǎn)換的重點地區(qū)，也是引領(lǐng)中國經(jīng)濟參與全球競爭的重要平臺。

優(yōu)化開發(fā)縣（市、區(qū)）的績效考核要強化城鎮(zhèn)土地（建設(shè)用海）產(chǎn)出效率、科技進步貢獻率和資源環(huán)境超載程度緩解等方面指標。實施創(chuàng)新高效綠色發(fā)展優(yōu)先的績效考核評價，提高生態(tài)文明建設(shè)、文化建設(shè)和社會發(fā)展等考核指標權(quán)重，強化產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、技術(shù)進步、創(chuàng)新在縣域經(jīng)濟發(fā)展中的引領(lǐng)作用，推動優(yōu)化發(fā)展縣（市、區(qū)）轉(zhuǎn)型發(fā)展。

4.2 重點開發(fā)區(qū)以質(zhì)量效益優(yōu)先為考核導向

重點開發(fā)區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)較好、資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口和經(jīng)濟的條件較好，發(fā)展?jié)摿^大，屬于重點進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。國家層面的重點開發(fā)區(qū)主要包括冀中南地區(qū)、太原城市群、呼包鄂榆地區(qū)、哈長地區(qū)、東隴海地區(qū)、江淮地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)、中原經(jīng)濟區(qū)、長江中游地區(qū)、北部灣地區(qū)、成渝地區(qū)、滇中地區(qū)、藏中南地區(qū)、關(guān)中——天水地區(qū)、蘭州——西寧地區(qū)、寧夏沿黃經(jīng)濟區(qū)、天山北坡地區(qū)等18個區(qū)域。這類區(qū)域多數(shù)位于中西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平都不是很高，但又是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》確立的中西部1億人口就近城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場。特別是長江中游地區(qū)、中原經(jīng)濟區(qū)和成渝地區(qū)，都是擁有近1億人口的區(qū)域，是加快推進城鎮(zhèn)化的重點區(qū)域。

重點開發(fā)縣（市、區(qū)）績效考核考核要突出高質(zhì)量發(fā)展的導向，主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化率、財政收入、要素聚集程度、城鎮(zhèn)土地（建設(shè)用海）產(chǎn)出效率、常住人口基本公共服務(wù)均等化、資源環(huán)境承載能力等指標。突出質(zhì)量效益優(yōu)先的績效考核評價，有利于督促重點開發(fā)縣（市、區(qū)）將提高質(zhì)量和效益作為發(fā)展的主旋律，突出集約、集聚發(fā)展，引導重點開發(fā)地區(qū)提升發(fā)展水平和提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量。

4.3 農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先為考核導向

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)永久性基本農(nóng)田較多、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好，盡管也適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但從保障國家農(nóng)產(chǎn)品安全以及中華民族永續(xù)發(fā)展的需要出發(fā)，要把提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為發(fā)展的首要任務(wù)，限制大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。國家層面的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要包括東北平原主產(chǎn)區(qū)、黃淮海平原主產(chǎn)區(qū)、長江流域主產(chǎn)區(qū)、汾渭平原主產(chǎn)區(qū)、河套灌區(qū)主產(chǎn)區(qū)、華南主產(chǎn)區(qū)和甘肅新疆主產(chǎn)區(qū)等7大優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)縣（市、旗）績效考核要突出農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟優(yōu)先發(fā)展的導向，主要考核農(nóng)業(yè)空間和海洋生物資源利用空間規(guī)模質(zhì)量、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、產(chǎn)業(yè)準入負面清單執(zhí)行、農(nóng)民收入、耕地質(zhì)量、土地環(huán)境治理等方面指標，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)、財政收入和城鎮(zhèn)化率等指標。突出農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先的績效考核評價，有利于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)更加聚焦農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)產(chǎn)品保障能力、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、提高農(nóng)民收入等目標，彰顯其主體功能就是提供優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品。

4.4 重點生態(tài)功能區(qū)以生態(tài)保護優(yōu)先為績效考核導向

重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)功能重要或生態(tài)環(huán)境脆弱，不具備大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的條件，要把提高生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，限制大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。國家層面的重點生態(tài)功能區(qū)主要包括大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)、三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)、桂黔滇喀斯特石漠化防治生態(tài)功能區(qū)等25個國家重點生態(tài)功能區(qū)。

重點生態(tài)功能縣（市、旗）績效考核要突出生態(tài)優(yōu)先導向，重點考核生態(tài)空間規(guī)模和質(zhì)量、生態(tài)產(chǎn)品價值、產(chǎn)業(yè)準入負面清單執(zhí)行率、自然岸線保有率、民生改善等方面的指標，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)生產(chǎn)、財政收入和城鎮(zhèn)化率等指標。突出生態(tài)保護優(yōu)先的價值取向，有利于重點生態(tài)功能區(qū)將生態(tài)保護放在首位，提供更多優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品。需要強調(diào)的是，《若干意見》將重點生態(tài)功能區(qū)規(guī)模質(zhì)量列為重要考核指標，意味著對生態(tài)要素不僅限于數(shù)量的保護，更要凸顯質(zhì)量的提升。

5 完善差異化績效考核結(jié)果運用新機制

差異化績效考核能否起到引導和規(guī)范領(lǐng)導干部行為的作用，考核結(jié)果的運用至關(guān)重要。要充分發(fā)揮縣（市）績效考核引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展“指揮棒”、落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略“助推器”的重要作用，完善差異化績效考核結(jié)果反饋和運用機制，提高考核的公信力。

5.1 健全績效考核與干部選拔任用相結(jié)合的機制

將差異化績效考核結(jié)果作為縣（市、區(qū)、旗）黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價、領(lǐng)導干部選拔任用的重要依據(jù)，發(fā)揮考核評價在選人用人方面的導向作用，避免績效考核走過場，切實轉(zhuǎn)變領(lǐng)導干部的政績觀和發(fā)展觀。

5.2 完善績效考核與獎懲相結(jié)合的機制

根據(jù)優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)分類考核評價結(jié)果，對成績突出的縣（市、區(qū)、旗）和領(lǐng)導干部予以表彰和獎勵，對連續(xù)三年處于末位的縣（市、區(qū)、旗）領(lǐng)導干部給予下調(diào)級別工資、不得評為優(yōu)秀等措施，體現(xiàn)考核結(jié)果應(yīng)用的“獎懲并舉”。建立國家重點生態(tài)功能縣（市、旗）績效考核結(jié)果與國省兩級重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付聯(lián)動機制，對考評優(yōu)秀的縣（市、旗）加大財政轉(zhuǎn)移支付獎勵力度。

5.3 建立績效考核與領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計相結(jié)合機制

將縣（市、區(qū)、旗）差異化績效考核結(jié)果作為領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要依據(jù)，對任期內(nèi)考核結(jié)果多次處于末位或生態(tài)文明建設(shè)指標得分居后的縣（市、區(qū)、旗）黨政領(lǐng)導予以重點審計。