治理視角下城市更新相關(guān)主體的角色轉(zhuǎn)變探討
——以上海為例

張 帆 葛 巖 ZHANG Fan, GE Yan

0 引言

隨著我國(guó)改革開(kāi)放步入深水區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)新常態(tài)，對(duì)政府的治理能力提出了更高的要求[1]。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，今后的城市更新必將以多元協(xié)同為重要路徑。作為人類生活空間的載體的城市，隨著人類社會(huì)的發(fā)展，自然會(huì)處于連續(xù)不斷的更新過(guò)程之中。正是這種持續(xù)不斷的更新才使城市始終充滿生命活力[2]。更新過(guò)程中，城市原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系不斷變化，一方面社會(huì)訴求日益多元化，各類資源因主體的階層、生理、文化等諸多因素的差異而不斷進(jìn)行再分配，另一方面國(guó)家法制化進(jìn)程的公平公正，對(duì)個(gè)體權(quán)益的法律保障也在日益加強(qiáng)。因此，需要重新思考既有的城市更新工作的定位，既要強(qiáng)化規(guī)劃公共政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、有效性和參與性，更要探索協(xié)同社會(huì)多元主體利益合力推進(jìn)的多種城市更新方式。

“上海2035”總體規(guī)劃提出以建設(shè)“卓越的全球城市”為總體目標(biāo)，上海市委市政府也把推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展與創(chuàng)造高品質(zhì)生活作為工作重點(diǎn)。在資源緊約束的發(fā)展背景下，上海近年來(lái)進(jìn)行了許多積極實(shí)踐，出臺(tái)了一系列相關(guān)法規(guī)政策，“總量鎖定、存量?jī)?yōu)化”的有機(jī)更新發(fā)展理念和注重提質(zhì)增效的“逆生長(zhǎng)”發(fā)展模式成為上海城市發(fā)展的新方向、新要求和新常態(tài)，如何平衡好多方利益并推進(jìn)規(guī)劃高品質(zhì)地實(shí)施是城市更新面臨的核心挑戰(zhàn)。從國(guó)內(nèi)外城市更新的發(fā)展歷程可以看到，更新主體的日益多元化、復(fù)雜化和差別化是城市更新面臨的共同趨勢(shì)。本文在簡(jiǎn)單回溯城市更新歷史概念之后，具體闡述了當(dāng)前的主體分類，分析了上海城市更新面臨的若干挑戰(zhàn)，進(jìn)而以治理為視角，對(duì)上海城市更新中的相關(guān)主體的理念和角色轉(zhuǎn)變進(jìn)行探討。

1 城市更新理論及相關(guān)概念

1.1 城市更新及治理理論

更新一詞的中文表達(dá)簡(jiǎn)單明確?！案本褪恰皳Q”，“新”是“舊”的反義詞，“更新”就是把舊的換成新的。如果說(shuō)城市更新與以往城市建設(shè)有所不同的話，它更強(qiáng)調(diào)的是對(duì)已建城市的改造，是在城市上建設(shè)城市，是城市的深度城市化。城市更新對(duì)應(yīng)的英文有多種表述。具有代表性的是1950年代“物質(zhì)形態(tài)決定論”下的大規(guī)模城市重建（Urban reconstruction），1960年代對(duì)大規(guī)模改造計(jì)劃的反思與人本主義思潮興起后的城市振興（Urban revitalization），1970年代功能內(nèi)涵式城市更新（Urban renewal），1980年代的城市再開(kāi)發(fā)（Urban redevelopment），以及1990年代激烈競(jìng)爭(zhēng)中的城市復(fù)興（Urban regeneration）[3]?？梢?jiàn)，國(guó)外的城市更新一詞具有典型的時(shí)代特征和不同使命，各歷史時(shí)期要重點(diǎn)解決的城市問(wèn)題成為名稱內(nèi)涵。城市更新越來(lái)越關(guān)注“人”及相關(guān)的核心需求。隨著時(shí)代發(fā)展和進(jìn)步，社會(huì)多元群體、社會(huì)融合、身份認(rèn)同、公共交往、紳士化、移民、養(yǎng)老以及社會(huì)組織的作用等城市社會(huì)學(xué)話題，會(huì)在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域越來(lái)越多地被提及[4]。漸進(jìn)式更新能夠改善城市空間品質(zhì)，提高居民生活質(zhì)量，有利于保護(hù)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)[5]。

治理的概念源于西方。最早的治理（Governance）是古典拉丁文或古希臘語(yǔ)，意思是控制、引導(dǎo)和操縱，指的是在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威[6]。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，隨著社會(huì)自治組織的不斷發(fā)展完善，理論界開(kāi)始反思政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的合理關(guān)系，產(chǎn)生很多熱點(diǎn)議題，如“在管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中權(quán)力的行使方式” “要確定如何行使權(quán)力，如何給予公民話語(yǔ)權(quán)，以及如何在公共利益上作出決策的慣例、制度和程序”等。1995年最具代表性的全球治理委員會(huì)給出權(quán)威定義：治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程[7]。此后，還產(chǎn)生了以?shī)W斯特羅姆為代表提出的多中心治理理論等多種學(xué)派。筆者認(rèn)為，城市更新的多元特性必然推動(dòng)城市管理的轉(zhuǎn)變，促成治理方式的變革。黨的十八大以來(lái)，中央極為重視國(guó)家治理現(xiàn)代化，黨的十九大報(bào)告對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了一系列新的要求，而城市更新治理是國(guó)家治理的組成部分。以治理為視角，在城市更新中要充分發(fā)揮各相關(guān)主體的積極作用，形成多元協(xié)商、合作共贏的伙伴關(guān)系，從而順利推進(jìn)城市更新。

近年來(lái)，已經(jīng)有不少專家學(xué)者從治理視角來(lái)研究城市問(wèn)題，其中也有對(duì)上海城市更新制度的思考。如從明確責(zé)任主體的角度區(qū)分政府實(shí)施和市場(chǎng)實(shí)施的項(xiàng)目類型，差異化地制定更新實(shí)施路徑和策略[8]。有觀點(diǎn)認(rèn)為，上海最新推出的《上海市城市更新實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《更新辦法》”）強(qiáng)調(diào)的是以“人”為核心的城市有機(jī)更新，創(chuàng)新性地把市場(chǎng)開(kāi)發(fā)利益與社會(huì)公共權(quán)益進(jìn)行了有效關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)上的突破，具有時(shí)代性貢獻(xiàn)。但有些方面還亟待完善，如各類政策對(duì)接、激勵(lì)方式與手段待完善，實(shí)施及技術(shù)瓶頸待突破[9]。而從治理的視角進(jìn)行研究，如何發(fā)揮好城市不同更新主體的應(yīng)有作用，是本文思考的主要問(wèn)題。

1.2 城市更新的主體

城市更新的多元主體是城市更新復(fù)雜性的根源。在城市更新過(guò)程中，政府是更新項(xiàng)目的主要發(fā)起者，包括制定目標(biāo)、明確條件、選擇主體、推動(dòng)實(shí)施、保障公益、監(jiān)管運(yùn)營(yíng)等，獲得的收益包括土地增值、稅收等經(jīng)濟(jì)收益和環(huán)境改善、就業(yè)穩(wěn)定等社會(huì)效應(yīng)，政府管理者的思路、政策和能力決定了更新項(xiàng)目的綜合效益。開(kāi)發(fā)商是更新項(xiàng)目的主要響應(yīng)者，包括投入資金、策劃項(xiàng)目、研究方案、具體實(shí)施和后續(xù)運(yùn)營(yíng)，獲得的收益主要是經(jīng)濟(jì)收益、企業(yè)價(jià)值等，開(kāi)發(fā)商的定位、投入決定了更新項(xiàng)目的品質(zhì)。屬地居民、企業(yè)是更新項(xiàng)目的主要受益者，更新后，企業(yè)利益得到補(bǔ)償，居民實(shí)現(xiàn)階層跨越。周邊居民、企業(yè)是城市更新的共同受益者，公共環(huán)境、公益設(shè)施得以改善，房?jī)r(jià)提升，經(jīng)營(yíng)條件改善。專業(yè)群體是更新項(xiàng)目的技術(shù)服務(wù)者，投入智慧勞動(dòng)，收獲費(fèi)用、經(jīng)驗(yàn)及品牌效益。

1.3 城市更新的分類

從推動(dòng)主體的視角來(lái)看，上海的城市更新項(xiàng)目主要分政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)和社會(huì)自主3種類型。政府主導(dǎo)的城市更新是指由政府直接發(fā)起項(xiàng)目并組織實(shí)施的更新，包括研究制定政策指引、組織編制規(guī)劃、與承擔(dān)更新任務(wù)的國(guó)有企業(yè)簽訂土地開(kāi)發(fā)合同并實(shí)施更新，此類更新往往限于特別領(lǐng)域，如危簡(jiǎn)房地塊改造等。市場(chǎng)推動(dòng)的城市更新主要是利用市場(chǎng)化運(yùn)作方式，政府通過(guò)出讓土地，由開(kāi)發(fā)商按規(guī)劃要求實(shí)施更新，并按要求提供社會(huì)公益設(shè)施。社會(huì)自主的城市更新是“自下而上”的一種更新方式，指城市更新項(xiàng)目由屬地居民或企業(yè)發(fā)起，政府許可后納入更新計(jì)劃，在提供一定的社會(huì)公益設(shè)施后，允許進(jìn)行更新改造，以滿足訴求者的合理利益，這種類型正是上海頒布的《更新辦法》加以鼓勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范的城市更新，具有非常積極的先導(dǎo)意義，例如田子坊等。

按照主體的數(shù)量及屬性分類，上海社會(huì)自主的城市更新又包括單一或聯(lián)合的原主體、原主體委托代建主體、新主體替代原主體等情況。一是單一或聯(lián)合的原主體。其中，單一主體實(shí)施的城市更新在上海有兩種情況：第一種是更新基地原來(lái)就是一家主體，由其實(shí)施更新；第二種是更新基地原來(lái)有多家主體，由一家開(kāi)展產(chǎn)權(quán)收購(gòu)，合并成為一個(gè)主體后實(shí)施更新。聯(lián)合主體的城市更新一般是更新基地的產(chǎn)權(quán)分散，同時(shí)有多家主體，更新時(shí)通過(guò)談判后明確利益分配，形成多家聯(lián)合體的形式進(jìn)行開(kāi)發(fā)。二是原主體委托代建主體。其特征是更新基地產(chǎn)權(quán)不是代建公司的，原主體通過(guò)招投標(biāo)明確房地產(chǎn)企業(yè)實(shí)施更新，更新完成后產(chǎn)權(quán)交還原主體。由于代建公司在報(bào)批、建設(shè)施工、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)方面都比較專業(yè)，故由其代替原主體實(shí)施城市更新比較合適。三是新主體替代原主體。主要指原主體完全不參與更新的過(guò)程，新主體通過(guò)談判獲得土地及地上房屋存續(xù)期的權(quán)益。原主體通常在獲得資金補(bǔ)償后就不再參與更新后續(xù)收益的利益分配。新主體參與項(xiàng)目招投標(biāo)，中標(biāo)后簽訂土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議并實(shí)施城市更新。

2 上海城市更新面臨的挑戰(zhàn)

2.1 政府事權(quán)多頭分散, 頂層設(shè)計(jì)亟待完善

城市更新是一項(xiàng)較為復(fù)雜的城市系統(tǒng)工作，除了上海市規(guī)劃和自然資源局（以下簡(jiǎn)稱“市規(guī)劃資源局”）之外，還涉及建管、交通、環(huán)保等部門(mén)，還需要財(cái)政等部門(mén)的支持。目前的城市更新工作中，較大的問(wèn)題就是不同部門(mén)之間的溝通和協(xié)作?，F(xiàn)行上海市城市更新法規(guī)中規(guī)定，設(shè)立城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員由上海市政府及相關(guān)管理部門(mén)組成，負(fù)責(zé)全市更新工作涉及的重大事項(xiàng)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與決策，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市規(guī)劃資源主管部門(mén)，負(fù)責(zé)牽頭具體起草更新計(jì)劃、工作任務(wù)、配套政策等。但實(shí)際運(yùn)作還有待改進(jìn)，特別是在共同目標(biāo)下，如何理順各部門(mén)的程序、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范并形成一致的合力，使各項(xiàng)更新工作快速有效地推進(jìn)。譬如，市規(guī)劃資源局和市住建委都設(shè)有城市更新處，如何更好發(fā)揮作用還有待統(tǒng)籌。從更新規(guī)劃編制的技術(shù)方面來(lái)看，尚需進(jìn)一步尋求創(chuàng)新，要從傳統(tǒng)的事前規(guī)劃向關(guān)注多元主體的協(xié)商規(guī)劃轉(zhuǎn)型，全市總體層面可以嘗試編制城市更新的專項(xiàng)規(guī)劃[10]，進(jìn)一步明確存量改造的目標(biāo)、指標(biāo)、策略和行動(dòng)要求，在單元規(guī)劃中可以增加落實(shí)總體層面專項(xiàng)要求的內(nèi)容，對(duì)分區(qū)層面的城市更新進(jìn)行有序引導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上，完善社會(huì)自主的城市更新實(shí)施應(yīng)對(duì)，并理順?lè)ǘㄒ?guī)劃的實(shí)施渠道。

2.2 市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制不夠充分, 運(yùn)作過(guò)程缺少協(xié)同

為了激發(fā)既有產(chǎn)權(quán)主體積極參與改善城市面貌和公共空間服務(wù)，最新的《更新辦法》及《細(xì)則》在很多方面設(shè)定了適度獎(jiǎng)勵(lì)政策。實(shí)施以來(lái)雖有效果，但尚未引發(fā)更廣泛的效應(yīng)。究其原因，一是上海作為存量城市，規(guī)劃強(qiáng)度已經(jīng)很高，因此政府嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)于容量獎(jiǎng)勵(lì)較為嚴(yán)格，增加容量非常難，利益空間不足；二是社會(huì)對(duì)更新規(guī)劃的解讀尚不全面，認(rèn)知具有片面性，不同主體的相關(guān)支撐工作不明確，比如規(guī)劃部門(mén)應(yīng)該提供地區(qū)公共設(shè)施評(píng)估清單、街道辦事處應(yīng)制定各類事務(wù)的協(xié)商規(guī)則、訴求發(fā)起者應(yīng)提供居民意愿調(diào)查信息等；三是更新項(xiàng)目涉及面廣、工作量大，牽涉現(xiàn)有土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的合并、拆分、轉(zhuǎn)移、置換、注資等，相應(yīng)的操作細(xì)則尚不配套；四是在現(xiàn)有物權(quán)法框架下，“資產(chǎn)重整”行為許多必須以不動(dòng)產(chǎn)交易方式完成，于是就產(chǎn)生契稅、土地增值稅、個(gè)人所得稅等大量交易稅費(fèi)[11]；五是社會(huì)自主的更新項(xiàng)目總體規(guī)模較小，參與主體的資金有限，不愿承擔(dān)項(xiàng)目論證可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)成本，加上更新前后的權(quán)利人股權(quán)交易有一定限制要求，客觀上阻礙了社會(huì)資本的參與；六是社會(huì)推動(dòng)的更新項(xiàng)目不僅需要充足的資本，也要具備相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目門(mén)檻較高，前期策劃、審批協(xié)調(diào)、建設(shè)實(shí)施，項(xiàng)目周期長(zhǎng)、難度大，后續(xù)運(yùn)營(yíng)資金回收也需要較長(zhǎng)的周期，資本有限及經(jīng)驗(yàn)不足的小型企業(yè)往往望而卻步。

2.3 社會(huì)自主更新呈現(xiàn)多樣化, 城市環(huán)境品質(zhì)面臨挑戰(zhàn)

由于社會(huì)需求的多元，社會(huì)自主的城市更新存在多種類型。雖然從社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)和必然性來(lái)看，社會(huì)自主更新能夠滿足社會(huì)群體多元化的城市空間需求，使得不同主體積極參與到城市更新過(guò)程中，解決了某一階段的社會(huì)需求，但也存在諸多問(wèn)題。一方面，城市品質(zhì)問(wèn)題面臨考驗(yàn)。由于缺乏整體的規(guī)劃，單純從個(gè)體需求角度出發(fā)的城市更新往往無(wú)法實(shí)現(xiàn)和落實(shí)城市公共要素，無(wú)法進(jìn)行高品質(zhì)的城市空間改造及建設(shè)，往往對(duì)社區(qū)及周邊環(huán)境帶來(lái)負(fù)面影響，例如大量的居改非更新、違章屋頂搭建等。另一方面，自主更新也給政府的土地財(cái)政帶來(lái)沖擊，一定程度上影響了地方政府對(duì)自主更新的態(tài)度。在社會(huì)自主的城市更新中，往往是更新主體享受了更新帶來(lái)的大量收益，例如一些產(chǎn)業(yè)區(qū)的自主更新，通過(guò)加層、加量等手段增加建筑面積，工業(yè)建筑改變?yōu)樯虡I(yè)辦公類建筑，而政府在更新的過(guò)程中并未實(shí)質(zhì)受益，同時(shí)類似的改造也為政府后續(xù)二次更新土地收儲(chǔ)增加了難度。因此，如何界定政府收儲(chǔ)后改造和自主更新改造的適用范圍，還亟待從社會(huì)制度層面進(jìn)行研究。

2.4 專業(yè)群體緣于角色慣性, 難以滿足多類更新服務(wù)

專業(yè)群體是指在城市更新過(guò)程中，為更新政策咨詢、方案制定、項(xiàng)目評(píng)估、建設(shè)實(shí)施等提供技術(shù)支撐的各類專家，以及受委托的規(guī)劃、建筑、景觀咨詢等團(tuán)隊(duì)。美國(guó)學(xué)者豪厄爾·鮑姆（Howell S Baum）在《地方政府規(guī)劃實(shí)踐》一書(shū)中給出了4類規(guī)劃師的群體畫(huà)像[12]，分別是做出響應(yīng)的顧問(wèn)、獨(dú)立的分析家、對(duì)抗性的提倡者以及調(diào)和的仲裁者。上海的專業(yè)群體主要分為兩種類型。一種是擁有社會(huì)聲望和行業(yè)認(rèn)可的專家學(xué)者，相對(duì)于一般公眾而言，由于對(duì)某一領(lǐng)域具備專業(yè)知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)，從而能夠深層次地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，影響城市更新的進(jìn)程。另一種是受委托的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，根據(jù)委托方的不同，分別為政府、企業(yè)和社區(qū)服務(wù)，團(tuán)隊(duì)是城市更新項(xiàng)目的主要技術(shù)咨詢承擔(dān)者。對(duì)于各類委托，特別是社會(huì)自主更新項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，一方面往往受到委托方利益的牽制，設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單突破原有規(guī)劃指標(biāo)的方案，另一方面因?yàn)楦马?xiàng)目的復(fù)雜性、多變性和廣泛性，工作投入量巨大，現(xiàn)有的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以支撐團(tuán)隊(duì)開(kāi)展規(guī)劃、建筑、景觀咨詢之外更全面的綜合服務(wù)。

3 治理視角下城市更新相關(guān)主體的理念及各方角色轉(zhuǎn)變探討

3.1 政府： 從“多頭管理”走向“協(xié)同治理”

當(dāng)前上海的城市更新中，政府所扮演的角色在逐漸拓展，為了讓市民更多參與到城市更新中來(lái)，各級(jí)政府進(jìn)行了有效的社會(huì)引導(dǎo)和動(dòng)員。如上海城市更新四大行動(dòng)計(jì)劃，就是城市治理的很好嘗試與探索。四大行動(dòng)計(jì)劃包括共享社區(qū)計(jì)劃、創(chuàng)新園區(qū)計(jì)劃、魅力風(fēng)貌計(jì)劃和休閑網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃，主要針對(duì)“社區(qū)服務(wù)、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)、歷史傳承、慢行生活”等4個(gè)市民關(guān)注焦點(diǎn)和城市功能的主要短板，開(kāi)啟一場(chǎng)全社會(huì)共同參與的城市實(shí)踐行動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)了企業(yè)和社會(huì)參與城市更新的積極性，打通了多方協(xié)作的實(shí)施路徑，有效帶動(dòng)了一系列小微更新項(xiàng)目的開(kāi)展。

當(dāng)然，有必要更廣泛地研究制度設(shè)計(jì)，特別是在治理視角下如何形成政府動(dòng)員引導(dǎo)到社會(huì)自主行動(dòng)的有效傳導(dǎo)?？v觀國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)廣州、深圳等城市成立了城市更新局，專門(mén)負(fù)責(zé)城市更新相關(guān)事務(wù)，政府在推進(jìn)城市更新的過(guò)程中，與市場(chǎng)及市民的協(xié)商非常充分。英、美、德等國(guó)家采取另一種方法，即成立一個(gè)半官方執(zhí)委會(huì)，配套以多股權(quán)性質(zhì)的開(kāi)發(fā)公司來(lái)推進(jìn)城市更新。香港也類似地成立了市區(qū)重建局及相關(guān)機(jī)構(gòu)來(lái)開(kāi)展工作。上?，F(xiàn)在的情況比較多樣，如張江西北片主要由管委會(huì)承擔(dān)，邯鄲路產(chǎn)業(yè)園由園區(qū)辦承擔(dān)，曹楊萬(wàn)里主要由區(qū)規(guī)劃資源局承擔(dān)，塘橋由城管署承擔(dān)。建議未來(lái)根據(jù)實(shí)際情況細(xì)化上海城市更新相關(guān)內(nèi)容的頂層設(shè)計(jì)，在治理視角下界定好各類主體的職責(zé)分工。解決方案有兩種：一是設(shè)置更高級(jí)別的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如由不同部門(mén)成員組成的城市更新委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)市級(jí)相關(guān)部門(mén)的機(jī)構(gòu)，以及負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)級(jí)相關(guān)部門(mén)的機(jī)構(gòu)。二是通過(guò)部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度協(xié)調(diào)更新工作，明確牽頭部門(mén)與協(xié)辦部門(mén)，由同級(jí)政府賦予牽頭部門(mén)明確的權(quán)力和責(zé)任，尤其是能代表同級(jí)政府對(duì)不配合的部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力。城市更新組織實(shí)施機(jī)構(gòu)的組成框架、權(quán)力與責(zé)任范圍以及工作方式與流程等有待深入研究。

治理視角下的城市更新更多的是要求政府作為城市更新的組織者，統(tǒng)籌城市發(fā)展目標(biāo)和公眾意愿，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與的主動(dòng)性和積極性，通過(guò)政策法規(guī)、技術(shù)規(guī)范等管理機(jī)制，協(xié)調(diào)、督促公共要素配置完善和實(shí)施落地，平衡更新中的公共利益與私人利益，使更新中社會(huì)力量的作用日益增強(qiáng)，并可以通過(guò)正常途徑自下而上地對(duì)政府施加影響，這些角色變化才體現(xiàn)出政府在城市治理中的主要作用。

3.2 企業(yè)： 從“單求盈利”走向“兼顧公益”

現(xiàn)代城市是社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的有機(jī)體，而城市經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是空間聚集，聚集經(jīng)濟(jì)是一種通過(guò)獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)來(lái)提高效率和降低成本的系統(tǒng)力量[13]。新馬克思主義認(rèn)為，資本積累是城市化的主要?jiǎng)右?，也就是資本在城市發(fā)展中成為重要力量，它以“盈利”的方式為城市貢獻(xiàn)外部正效應(yīng)。然而，我們要看到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的負(fù)面因素，資本過(guò)度追求“單一盈利”時(shí)，將會(huì)帶來(lái)外部負(fù)效應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，由于資本受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律支配，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化必然成為首要原則，公共利益與資本利益的博弈難以避免。當(dāng)前上海率先進(jìn)行探索，嘗試在充分尊重現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人合法權(quán)益的同時(shí)，優(yōu)先保障公共要素，明確城市更新項(xiàng)目?jī)?nèi)部的公共要素類型、產(chǎn)權(quán)歸屬、建設(shè)規(guī)模以及空間布局，對(duì)運(yùn)營(yíng)管理模式、開(kāi)發(fā)時(shí)序和進(jìn)度安排也進(jìn)行了具體要求。上述要求納入土地出讓合同，并進(jìn)行全生命周期管理，倒逼開(kāi)發(fā)主體在開(kāi)發(fā)策劃時(shí)必須關(guān)注公眾利益，實(shí)現(xiàn)從“簡(jiǎn)單盈利”向“兼顧公益”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，在這方面需要?jiǎng)?chuàng)新探索的路還很長(zhǎng)，還有許多工作要做。

上海長(zhǎng)寧區(qū)“上生新所”更新項(xiàng)目是更關(guān)注公益的案例。作為更新主體，開(kāi)發(fā)商與上生所簽訂了20年運(yùn)營(yíng)合同，由開(kāi)發(fā)商支付5.1億元補(bǔ)地價(jià)費(fèi)用，同時(shí)后續(xù)每年支付7500萬(wàn)元租金，累計(jì)租金約16億元，合同約定20年后（同等價(jià)格、同等條件之下）有優(yōu)先續(xù)約權(quán)。經(jīng)萬(wàn)科測(cè)算，項(xiàng)目整體收益約10%，需要10年甚至更長(zhǎng)的周期來(lái)收回成本。在項(xiàng)目中，開(kāi)發(fā)商對(duì)哥倫比亞俱樂(lè)部、孫科住宅等多處 50 年以上的歷史建筑進(jìn)行保留，并保留街坊內(nèi)工業(yè)時(shí)期的特色建筑進(jìn)行后續(xù)改造利用。

3.3 社會(huì)公眾： 從“表達(dá)訴求”走向“深度參與”

美國(guó)城市規(guī)劃理論家謝莉·安斯汀（Sherry Arnstein）把公眾參與分為3段8級(jí)。上海當(dāng)前的公眾參與要從“一般參與”向 “實(shí)權(quán)性參與”轉(zhuǎn)換，要積極創(chuàng)新上海城市治理的新方式，公眾只有深度參與決策，主體積極性才能有效發(fā)揮。目前，上海城市更新非常強(qiáng)調(diào)不同階段、不同主體的共同參與，在城市更新評(píng)估階段，需征詢社區(qū)公眾對(duì)于地區(qū)的發(fā)展需求和民生訴求；在城市更新實(shí)施階段，鼓勵(lì)社區(qū)公眾與開(kāi)發(fā)主體共同參與方案制定。此外，上海目前多個(gè)區(qū)正在推行社區(qū)規(guī)劃師制度，為社區(qū)居民提供城市更新專業(yè)咨詢服務(wù)，協(xié)助社區(qū)公眾參與更新決策。但是，社區(qū)公眾參與城市更新的動(dòng)力是自下而上的，作為碎片化的社會(huì)個(gè)體在早期傳統(tǒng)的城市更新中缺乏有效組織，與政府、開(kāi)發(fā)商等高度組織化的權(quán)力和資本所形成的穩(wěn)定合力相比，其參與城市更新的決策作用是有限的，也造成組織化的力量要么侵害了社區(qū)公眾利益，要么“一廂情愿”地代表了社區(qū)公眾利益訴求[14]。只有通過(guò)有效的組織，才有可能更好地發(fā)揮其作用。未來(lái)，社會(huì)組織中的NGO人員由什么樣的群體構(gòu)成，以及是否能夠去行政化仍值得深思，如何“參與決策”也需要不斷地研究和探索。

上海正在實(shí)施的塘橋微更新項(xiàng)目就是一個(gè)公眾充分參與決策的案例。項(xiàng)目前期通過(guò)社區(qū)網(wǎng)站、微信等平臺(tái)進(jìn)行更新選點(diǎn)投票，選出社區(qū)居民心目中最希望改造的社區(qū)街角空間，并通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)座談、沙龍等活動(dòng)，組織專家、設(shè)計(jì)者與社區(qū)居民面對(duì)面地了解其需求。中期在方案征集階段，通過(guò)公眾展示活動(dòng)，征詢社區(qū)居民的意見(jiàn)，從而確定最終實(shí)施方案。后期在方案實(shí)施階段，將通過(guò)舉辦各類社區(qū)活動(dòng)，吸引社區(qū)居民參與，使他們獲得認(rèn)同感和歸屬感。

3.4 專業(yè)群體： 從“技術(shù)理性”走向“多元定位”

當(dāng)代更新專業(yè)群體的角色從單純的基于“技術(shù)理性”的“技術(shù)專家”衍變?yōu)椤袄娴拇砣恕迸c“空間資源設(shè)定和利益分配的協(xié)調(diào)者”等更加復(fù)雜的角色[15]。以承擔(dān)更新規(guī)劃的規(guī)劃師為例，規(guī)劃師不能僅是為資本的逐利服務(wù)，而是要堅(jiān)守社會(huì)價(jià)值準(zhǔn)則，通過(guò)合理調(diào)節(jié)分配城市公共資源以維護(hù)社會(huì)公平。資本利益的強(qiáng)大以及市民社會(huì)的形成，不僅對(duì)規(guī)劃師角色提出作為調(diào)停協(xié)商者的更迫切要求，同時(shí)也讓規(guī)劃師走向社區(qū)，規(guī)劃師除了具備傳統(tǒng)的專業(yè)技能之外，還應(yīng)注重對(duì)外協(xié)調(diào)技能。規(guī)劃師編制的城市更新規(guī)劃需要容納利益博弈的動(dòng)態(tài)變化和市場(chǎng)運(yùn)作的彈性空間，因此要向協(xié)商規(guī)劃轉(zhuǎn)型。協(xié)商規(guī)劃的理論起源于哈貝馬斯的交往理性理論。他對(duì)現(xiàn)代理性進(jìn)行反思、對(duì)工具理性進(jìn)行批判，并以交往理性作為對(duì)經(jīng)典理性思想的揚(yáng)棄[16]。福里斯特在1989年將交往理性概念引入規(guī)劃界，并于10年后正式提出協(xié)商規(guī)劃。傳統(tǒng)的城市更新一般是政府主導(dǎo)，通常為“自上而下”的終極藍(lán)圖式運(yùn)作和管理模式，有利于在大區(qū)域范圍內(nèi)提升城市功能、激發(fā)都市活力，但由于市場(chǎng)和公眾的參與度有限，對(duì)各方需求的考慮難免不夠全面。而僅僅由市場(chǎng)和公眾訴求發(fā)起的“自下而上”的城市更新，更多的是“就事論事”，從點(diǎn)上的自身需求出發(fā)，缺乏從宏觀、中觀尺度來(lái)解決部分實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的視角。

規(guī)劃師需要正視自身定位的轉(zhuǎn)變，參與城市更新工作時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到自己是公眾參與的組織者和干預(yù)者。規(guī)劃師在具體更新項(xiàng)目的實(shí)踐中，要消除角色偏向的職業(yè)慣性，更多地思考和響應(yīng)上海城市更新的服務(wù)需求，定位好自己的角色。隨著市民社會(huì)的日漸勃興、政府職能的逐漸轉(zhuǎn)型，也出現(xiàn)了許多為了歷史文化、社區(qū)事務(wù)乃至職業(yè)理想而奔走，未形成委托代理關(guān)系的規(guī)劃師。上海許多老舊社區(qū)在加裝電梯過(guò)程中，就涌現(xiàn)出一批本地能人，承擔(dān)了社區(qū)規(guī)劃師的角色。上海近些年正在逐步嘗試和探索社區(qū)規(guī)劃師制度，但仍然處于起步階段。每個(gè)區(qū)推進(jìn)社區(qū)規(guī)劃師的方式不同，但其初衷都是希望規(guī)劃師全程指導(dǎo)更新項(xiàng)目，整合各方力量參與社區(qū)建設(shè)。如楊浦區(qū)社區(qū)規(guī)劃師受聘后，將定期指導(dǎo)結(jié)對(duì)街道（鎮(zhèn)），對(duì)轄區(qū)內(nèi)亟待改善的老舊社區(qū)內(nèi)外公共空間、慢行系統(tǒng)等進(jìn)行全面摸排和分析，并結(jié)合居委會(huì)及居民訴求，共同選取可實(shí)施的社區(qū)更新項(xiàng)目。由政府委任的社區(qū)規(guī)劃師由于長(zhǎng)期對(duì)口服務(wù)指導(dǎo)一個(gè)社區(qū)，其更新成效與個(gè)人業(yè)績(jī)掛鉤，因此必然會(huì)產(chǎn)生責(zé)任感。

4 結(jié)語(yǔ)

城市從簡(jiǎn)單擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量發(fā)展是人類世界的共同趨勢(shì)，自上而下的精英規(guī)劃難以解決所有問(wèn)題，忽視多元主體在社會(huì)資源分配和空間治理中的話語(yǔ)權(quán)是不明智的。黨的十九大報(bào)告指出，目前政府監(jiān)管機(jī)制建設(shè)及社會(huì)綜合管理征信體制建立尚處起步階段。如何利用有限的行政資源撬動(dòng)多方力量，實(shí)現(xiàn)有效的政府監(jiān)管，這需要在監(jiān)管方式上進(jìn)行深入探索。在過(guò)去的上海城市更新歷程中，政府是主要的組織方、責(zé)任方、實(shí)施方和利益方，然而隨著更新對(duì)象和需求的不斷擴(kuò)大，隨著越來(lái)越多更新訴求的涌現(xiàn)，需要自下而上、上下結(jié)合的多方治理的更新模式來(lái)解決和應(yīng)對(duì)各種問(wèn)題，只有這樣才能充分調(diào)動(dòng)一切社會(huì)資源。目前上海已經(jīng)邁入存量更新和有機(jī)更新的新時(shí)代，以城市治理的視角重新審視和定位更新工作十分必要。未來(lái)的城市更新需要更加關(guān)注人的多元訴求，發(fā)揮好各類主體的作用，通過(guò)不斷激發(fā)城市活力，助推上海邁向卓越的全球城市，從而實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的新飛躍。