鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進(jìn)依法行政的路徑探索

邱曉華

[摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政過(guò)程中存在三大主要問(wèn)題：超越權(quán)力邊界，插手村民自治事務(wù);暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法屢禁不止;為官不為，行政不作為現(xiàn)象突出等。對(duì)此，應(yīng)以法治教育為切入口，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的能力和素質(zhì);厘清縣鄉(xiāng)政府權(quán)責(zé)關(guān)系，破除縣鄉(xiāng)行政體制障礙;建立健全干部考評(píng)和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;依法行政;體制障礙;考評(píng)和激勵(lì)機(jī)制

[中圖分類(lèi)號(hào)]D922[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

依法行政的提出由來(lái)已久。1993年政府工作報(bào)告首次提出：“各級(jí)政府要依法行政，嚴(yán)格依法辦事”。1997年，江澤民同志提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略。為貫徹落實(shí)該方略，黨和政府認(rèn)識(shí)到，必須要全面推進(jìn)依法行政，1999年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》。2004年，國(guó)務(wù)院又頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，對(duì)十年內(nèi)依法行政應(yīng)該采取的舉措、完成的任務(wù)以及達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行了設(shè)定和安排。期間，針對(duì)基層政府依法行政的能力和水平較低的現(xiàn)狀，2008年，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，重點(diǎn)解決基層依法行政的問(wèn)題。在法治新時(shí)代，習(xí)近平同志進(jìn)一步指出，“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政要共同推進(jìn)?！边@背后的邏輯是，依法治國(guó)是一個(gè)宏觀理念，它的實(shí)現(xiàn)最后都落腳于依法執(zhí)政和依法行政，尤其要靠依法行政來(lái)落實(shí)。因?yàn)槲覈?guó)百分之八十以上的法律，百分之九十以上的法規(guī)和規(guī)章都是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)行政系統(tǒng)的“神經(jīng)末梢”，與廣大農(nóng)村地區(qū)群眾聯(lián)系最為緊密，堪稱(chēng)依法行政的第一線，其依法行政的能力和水平，更是依法治國(guó)的重中之重。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政面臨的問(wèn)題

1.1 超越權(quán)力邊界，插手村民自治事務(wù)

從法律制度上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)限與村民自治的范圍二者之間的界限較為清晰，但是在實(shí)踐中，受傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)觀念等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民組織的關(guān)系往往被扭曲為具有鮮明上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系。村內(nèi)部的自治事務(wù)常常受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的非法干涉。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府通過(guò)批文的形式任命、罷免村委會(huì)組成人員，有違我國(guó)《村委會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定。再如，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政績(jī)和利益的驅(qū)動(dòng)下，違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，違反農(nóng)民真實(shí)意愿，強(qiáng)行在所轄鄉(xiāng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)迫農(nóng)民種植某類(lèi)農(nóng)作物，造成資源的巨大浪費(fèi)。

1.2 暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法頻繁發(fā)生

嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及執(zhí)法人員依法行政提出的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求。但是，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政意識(shí)淡薄，執(zhí)法能力和水平不高，在執(zhí)法過(guò)程中，習(xí)慣運(yùn)用暴力方式、野蠻辦法應(yīng)對(duì)問(wèn)題。這種方式處理簡(jiǎn)單的事務(wù)可能見(jiàn)效快，但是在復(fù)雜的行政事務(wù)中，該方式不僅不能解決問(wèn)題，還會(huì)不斷制造新矛盾或者為社會(huì)發(fā)展埋下隱患。當(dāng)前較為典型的例子便是征地拆遷。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)征地拆遷所引發(fā)的官民對(duì)立甚至一些惡性事件的發(fā)生，背后的一個(gè)重要原因在于粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法。

1.3 懶政怠政，消極不作為現(xiàn)象突出

十八大以來(lái)，反腐、全面從嚴(yán)治黨已成為我國(guó)政治領(lǐng)域的“主旋律”，一些干部因擔(dān)心被追責(zé)，對(duì)于本應(yīng)履行的行政職責(zé)，持消極不作為態(tài)度，畏首畏尾，以致于“把為官不易當(dāng)作‘反常，把為官不為當(dāng)作‘老到，把‘只要不出事，寧愿不做事當(dāng)作生存之道。”這些現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部體現(xiàn)的更為突出，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件艱苦，工作任務(wù)繁重，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更加消極散漫，缺乏工作動(dòng)力。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政難題的原因分析

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部力量薄弱，法律素養(yǎng)達(dá)不到履職要求

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍之所以薄弱，原因有二：一是人才的自然流失。不可否認(rèn)，相比于城市而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作條件較差、職業(yè)空間有限，一些業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的年輕干部選擇了“高就”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部年齡老化趨勢(shì)明顯。二是人才的抽調(diào)流失。當(dāng)前各級(jí)政府普遍面臨著“人才荒”，能做事、會(huì)做事、愿做事的干部數(shù)量緊缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上級(jí)政府習(xí)慣于抽調(diào)人才來(lái)完成日常的行政工作，這導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才的缺失。除了數(shù)量上的薄弱之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律素養(yǎng)低也是不爭(zhēng)的事實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中法律專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)生極少，許多干部法律知識(shí)欠缺。加之目前實(shí)行的普法教育，大多數(shù)是以短期培訓(xùn)和自我學(xué)習(xí)為主。一些地方的普法教育似乎就是每年發(fā)一本普法讀本，即使是每年的國(guó)家公務(wù)人員普法考試也往往是‘為考試而考試，流于形式，成效不明顯。當(dāng)前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有幾十名干部，有的達(dá)到上百人，但有行政執(zhí)法資格的人員一般不超過(guò) 10 人，執(zhí)法隊(duì)伍十分薄弱?！?/p>

2.2 縣鄉(xiāng)政府關(guān)系的扭曲和失衡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的體制性障礙

在實(shí)踐中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定性為“半級(jí)”政府，言外之意是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府算不上單獨(dú)的一級(jí)政府。原因在于，面對(duì)縣級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有“獨(dú)立服從法律、 服從管理事務(wù)的權(quán)力?！笨h級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法享有的獨(dú)立性受到壓制、剝奪。在日常的行政工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時(shí)刻都面臨著縣級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，導(dǎo)致二者關(guān)系失衡、扭曲，形成“壓力型”的層級(jí)運(yùn)行機(jī)制，這嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政原初動(dòng)力。

首先，它不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政觀念和意識(shí)的培育?？h級(jí)政府下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)指標(biāo)多種多樣，涉及經(jīng)濟(jì)、黨建、公共管理、環(huán)境保護(hù)、民生工程等等。受“壓力型”層級(jí)運(yùn)行機(jī)制的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先要做的事情就是努力完成縣級(jí)政府安排的任務(wù)。因?yàn)榭h級(jí)政府的考核結(jié)果直接決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治前途。而能否做到依法行政對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來(lái)講，只是執(zhí)法形式存在差異而已，其重要程度遠(yuǎn)不如前者。而且，當(dāng)完成上級(jí)交辦的工作與依法行政發(fā)生沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇傾向于前者。若沒(méi)有完成上級(jí)任務(wù)指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政績(jī)無(wú)法得以體現(xiàn)，甚至還有可能葬送自身的前程，反之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在完成任務(wù)指標(biāo)時(shí)候若出現(xiàn)違法行政，他很有可能得到上級(jí)的從寬處分，甚至開(kāi)脫。

其次，它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法行政的誘因?！皦毫π汀毙姓C(jī)制在運(yùn)行的過(guò)程中，一方面會(huì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注入強(qiáng)大的壓力;另一方面，縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督制約會(huì)被削弱，上級(jí)對(duì)下級(jí)的“制動(dòng)力”被弱化。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)多有期限限制，為了快速高效地完成工作任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)程序復(fù)雜的法律法規(guī)往往棄之不顧，而采用過(guò)激的手段強(qiáng)力推進(jìn)，以求實(shí)效。在這個(gè)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為難免違法?？h級(jí)政府若需要對(duì)此糾錯(cuò)，勢(shì)必要在違法行政與工作業(yè)績(jī)之間進(jìn)行權(quán)衡。如果糾錯(cuò)的緊迫度還未達(dá)到非做不可的程度，上級(jí)政府更愿意選擇默許和容忍。這種行動(dòng)方式和選擇策略一旦形成固定模式和潛在慣例，兩級(jí)政府也心照不宣，那么依法行政的目標(biāo)必然落空。

2.3 激勵(lì)機(jī)制的缺失是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政動(dòng)力不足的重要原因

行政管理和執(zhí)法工作的完成依據(jù)其方式以及達(dá)到的效果而言，可以分為一般性完成和依法依規(guī)完成。可以說(shuō)，后者比前者的要求更高，是一種高標(biāo)準(zhǔn)、高層次、高質(zhì)量的完成，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的自身素質(zhì)和工作作風(fēng)也提出了更高的要求。如果要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部完成難度更大的工作目標(biāo)，依法行政的激勵(lì)機(jī)制不可或缺。但是實(shí)踐中，我國(guó)基層政府的外在激勵(lì)有限。一方面，我國(guó)當(dāng)前欠發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，難以在物質(zhì)上給予廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更多的激勵(lì)。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身處行政系統(tǒng)的底層，工作地點(diǎn)偏遠(yuǎn)，在晉升、培訓(xùn)等方面缺乏應(yīng)有的重視。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的內(nèi)在激勵(lì)失衡。內(nèi)在激勵(lì)失衡首先是心理上的失衡。眾所周知，隨著我國(guó)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民的生活物質(zhì)水平得到了極大的提升，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部持續(xù)低工資收入水平的現(xiàn)狀，讓其產(chǎn)生了巨大的心理落差。他們?cè)凇澳弥撞说腻X(qián)”的同時(shí)，還得“干著要命的事”，其工作干勁和積極性可想而知。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?jī)?nèi)在激勵(lì)的失衡還在于本人對(duì)依法行政工作目標(biāo)主觀認(rèn)同存在不足。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員沒(méi)有認(rèn)清自己的身份和使命，沒(méi)有擺正自己的位置，缺乏正確定位。一些人的思想意識(shí)甚至還停留在“公務(wù)員就是父母官”的階段?！拔?quán)力是從、以權(quán)力說(shuō)話”。這種嚴(yán)重的“官本位”思想致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)法治政府、依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法等價(jià)值理念無(wú)法產(chǎn)生認(rèn)同感。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的路徑探討

3.1 以法治教育為切入口，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的能力和素質(zhì)

習(xí)總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政，干部隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵，因此，首要的任務(wù)就是通過(guò)開(kāi)展法治教育，重點(diǎn)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治運(yùn)用水平和實(shí)操技能。

3.2? ? 厘清縣鄉(xiāng)政府權(quán)責(zé)關(guān)系，破除縣鄉(xiāng)行政體制障礙

“壓力型”層級(jí)運(yùn)行機(jī)制的產(chǎn)生，根本原因在于縣鄉(xiāng)政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系沒(méi)有厘清。因此，解決當(dāng)前縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間的體制性障礙，只有依靠法律才能根治。首先，在立法上進(jìn)一步明確縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限。一旦兩級(jí)政府的權(quán)責(zé)不清，縣級(jí)政府就會(huì)利用其上級(jí)的強(qiáng)勢(shì)地位，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)號(hào)施令，強(qiáng)迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行不屬于本級(jí)政府的職責(zé)，兩級(jí)正常關(guān)系就必定被扭曲。其次，建立健全越級(jí)追責(zé)制度。如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以違法行政，追根溯源是因?yàn)樯霞?jí)政府超越職責(zé)權(quán)限，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為自己的代理機(jī)構(gòu)或者執(zhí)行機(jī)構(gòu)。因此，當(dāng)縣級(jí)政府實(shí)施了違反職責(zé)權(quán)限行為時(shí)，應(yīng)啟動(dòng)追責(zé)機(jī)制，追究相關(guān)人員的行政責(zé)任。

3.3 建立健全考評(píng)和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)依法行政

（1）重點(diǎn)推進(jìn)以依法行政為主要指標(biāo)的考評(píng)制度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)更加突出依法行政和法治政府建設(shè)狀況，改變過(guò)去唯GDP論英雄的做法。（2）外在激勵(lì)與內(nèi)在激勵(lì)雙管齊下，共同推進(jìn)。無(wú)論是依法行政還是一般行政，最基本的前提是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要樹(shù)立愛(ài)崗敬業(yè)的精神，提升做事的干勁和激情。為此，首先要采取完善工資增長(zhǎng)機(jī)制、落實(shí)休息休假制度、改善食宿條件等舉措，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感受到職業(yè)的體面與尊榮。與此同時(shí)，物質(zhì)激勵(lì)與工作質(zhì)量應(yīng)呈正相關(guān)，我們需要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力和素質(zhì)提出更高要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行政管理活動(dòng)和行政執(zhí)法行為必須在實(shí)體內(nèi)容和程序形式上都符合我國(guó)法律的規(guī)定，真正做到嚴(yán)格規(guī)范，讓老百姓感受到公平正義。

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