政府會(huì)計(jì)改革探析

張建才

關(guān)鍵詞：政府會(huì)計(jì)制度 ?預(yù)算會(huì)計(jì) ?財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)

一、政府會(huì)計(jì)改革背景分析

（一）政府會(huì)計(jì)改革是加強(qiáng)政府管理的需要

近幾年，對(duì)于政府會(huì)計(jì)改革來(lái)說(shuō)，不僅限于學(xué)術(shù)界、審計(jì)署等專業(yè)理論機(jī)構(gòu)，同時(shí)涵蓋全國(guó)人大等都紛紛呼吁將進(jìn)程推進(jìn)，只有構(gòu)建出能夠?qū)⒄馁Y產(chǎn)負(fù)債等家底、成本費(fèi)用績(jī)效以及預(yù)算落實(shí)情況進(jìn)行更加精確的反映。目前的預(yù)算會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)、新情況的實(shí)際需要，而且無(wú)法將政府的家底進(jìn)行如實(shí)反映，根本不利于政府資產(chǎn)負(fù)債管理;無(wú)法將政府運(yùn)行成本進(jìn)行明確客觀的反映，不能夠?qū)φ倪\(yùn)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估;而且缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，并沒(méi)有辦法能夠?yàn)檎?cái)務(wù)報(bào)告提供健全的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)信息。顯然現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系難以提供政府管理所需要的新的信息，這從客觀上決定了政府會(huì)計(jì)改革的必要性。

（二）政府會(huì)計(jì)改革是權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)報(bào)告的編報(bào)要求

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出，“構(gòu)建權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，構(gòu)建出規(guī)范合理的中央與地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制?！痹谠摏Q定中直接明確地將權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告作為重要的改革前進(jìn)方向。2014 年8 月通過(guò)的新《預(yù)算法》中，第97 條“各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。在新的相關(guān)法律政策中再次強(qiáng)調(diào)政府要構(gòu)建出權(quán)責(zé)發(fā)生制是極為重要的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)也是政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告機(jī)制所形成的重要基礎(chǔ)。只有將政府的績(jī)效管理情況進(jìn)行適當(dāng)反映。2014 年12 月12 日，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔2014〕63 號(hào)發(fā)布了《關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》?！陡母锓桨浮芬蠹涌旖⒄畷?huì)計(jì)準(zhǔn)則體系同時(shí)提出，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革就是將其作為政府會(huì)計(jì)的基礎(chǔ)，同時(shí)也是改革的重要依據(jù)，對(duì)各級(jí)政府單位提出更高的要求，需要健全會(huì)計(jì)核算體系。

（三）政府會(huì)計(jì)改革是全面實(shí)施績(jī)效管理的客觀要求

黨的十九大報(bào)告指出，要構(gòu)建全面化、規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算機(jī)制，全面落實(shí)績(jī)效管理。若要做好預(yù)算管理工作，首先要知道政府有多少資產(chǎn)，資產(chǎn)的使用效益如何，這些顯然是目前的現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系難以提供的。

二、政府會(huì)計(jì)體系及改革進(jìn)程

政府會(huì)計(jì)體系由基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則、應(yīng)用指南、政府會(huì)計(jì)制度等組成。

（1）基本準(zhǔn)則：2015 年10 月23 日財(cái)政部第 78 號(hào)令， 公布 《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則 —— 基本準(zhǔn)則》，自2017 年1 月1 日起施行。

（2）具體準(zhǔn)則：要想滿足權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革進(jìn)程的需要就必須要遵循各種準(zhǔn)則，同時(shí)要不斷的將政府存貨、投資、固定資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算等進(jìn)行優(yōu)化與規(guī)范，將會(huì)計(jì)質(zhì)量進(jìn)行不斷的提升，結(jié)合其相關(guān)基本準(zhǔn)則，遵循由易到難、要素為先的原則，財(cái)政部確定了首批具體準(zhǔn)則項(xiàng)目，于2016 年7 月6 日印發(fā)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第 1 號(hào)——存貨》、《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第 2 號(hào) —— 投資》、《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第 3 號(hào) —— 固定資產(chǎn)》、《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第 4號(hào) —— 無(wú)形資產(chǎn)》四項(xiàng)具體準(zhǔn)則，自 2017 年 1 月 1 日起實(shí)施。隨后于2017 年4 月17 日印發(fā)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào) —— 公共基礎(chǔ)設(shè)施》，2017 年 7 月 28 日印發(fā) 《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第 6 號(hào) —— 政府儲(chǔ)備物資》， 后兩項(xiàng)具體準(zhǔn)則自 2018年1 月1 日起實(shí)施。

（3）應(yīng)用指南：2017 年2 月21 日財(cái)政部印發(fā)首個(gè)具體準(zhǔn)則應(yīng)用指南《〈政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第 3 號(hào) —— 固定資產(chǎn)〉應(yīng)用指南》，要求與《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第 3 號(hào) —— 固定資產(chǎn)》同步實(shí)施。

（4）政府會(huì)計(jì)制度：2017年10月24日，財(cái)政部發(fā)布《政府會(huì)計(jì)制度 —— 行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》（財(cái)會(huì)〔2017〕25號(hào)），規(guī)定新的政府會(huì)計(jì)制度自2019年1月1日起正式施行。2018年2月，財(cái)政部發(fā)布《<政府會(huì)計(jì)制度 —— 行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表>與<行政單位會(huì)計(jì)制度><事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度>有關(guān)銜接問(wèn)題處理規(guī)定的通知》，標(biāo)志著政府會(huì)計(jì)改革已“近在眼前”。

三、政府會(huì)計(jì)改革主要內(nèi)容

（一）確立了政府會(huì)計(jì)的“雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告”模式

政府會(huì)計(jì)的主要構(gòu)成就是政府預(yù)算會(huì)計(jì)與政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)兩個(gè)體系構(gòu)成。政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)就是指用于確認(rèn)、計(jì)量、記錄政府的財(cái)政交易或者事項(xiàng)，報(bào)告政府管理國(guó)家公共事務(wù)、運(yùn)用公共財(cái)務(wù)資源以及受托責(zé)任履行情況的信息體系。政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)就是要向債權(quán)人將政府財(cái)政資產(chǎn)、負(fù)債以及運(yùn)營(yíng)狀況等進(jìn)行較為準(zhǔn)確的體現(xiàn)，同時(shí)也更加有利于債權(quán)人準(zhǔn)確信息的獲取，因此就以權(quán)責(zé)發(fā)生制度作為核算基礎(chǔ);政府預(yù)算會(huì)計(jì)就是指用于確認(rèn)、計(jì)量以及記錄預(yù)算審批與落實(shí)整個(gè)環(huán)節(jié)中所產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或者事項(xiàng)，報(bào)告預(yù)算撥款與撥款使用狀況的信息系統(tǒng)。預(yù)算會(huì)計(jì)能夠面對(duì)社會(huì)公眾將相關(guān)信息進(jìn)行反映，有利于理解并且落實(shí)收付實(shí)現(xiàn)制作為核算基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。

（二）確立了5（財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素）+3（預(yù)算會(huì)計(jì)要素）雙核算會(huì)計(jì)核算模式

在新的政府會(huì)計(jì)機(jī)制當(dāng)中，要重視財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素以及預(yù)算會(huì)計(jì)要素兩個(gè)板塊內(nèi)容，正是這種雙核算機(jī)制才能夠?yàn)檎?cái)務(wù)報(bào)告奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而且會(huì)計(jì)要素涵蓋諸多會(huì)計(jì)項(xiàng)目，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)這些會(huì)計(jì)科目都是十分困難的。 因此所謂的雙核算，就是在新的制度當(dāng)中從會(huì)計(jì)科目、核算內(nèi)容與報(bào)表等方面進(jìn)行全面的統(tǒng)一，尤其是對(duì)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度有了明確的要求，整合政府財(cái)務(wù)與預(yù)算會(huì)計(jì)體系，構(gòu)建出政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與政府預(yù)算會(huì)計(jì)適度分離并且相互銜接的政府會(huì)計(jì)核算模式。從具體來(lái)看，就是在同一政府會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與政府預(yù)算會(huì)計(jì)雙重功能，從而通過(guò)資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用五個(gè)要素以權(quán)責(zé)發(fā)生制作為基礎(chǔ)進(jìn)行政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算，同時(shí)再通過(guò)預(yù)算收入、預(yù)算支出與預(yù)算結(jié)余三個(gè)要素通過(guò)收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行政府預(yù)算會(huì)計(jì)核算。

四、做好政府會(huì)計(jì)改革工作的政策建議

第一，引導(dǎo)會(huì)計(jì)工作人員積極的參加專業(yè)技能培訓(xùn)。很長(zhǎng)一段時(shí)期我國(guó)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算十分困難，同時(shí)方式也十分單調(diào)，而且從當(dāng)下政府會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，而且引入新的概念，對(duì)于政府的會(huì)計(jì)人才來(lái)說(shuō)有著極大的挑戰(zhàn)，尤其是職業(yè)判斷能力、業(yè)務(wù)處理能力等綜合素質(zhì)有著較高的要求。所以，只有將會(huì)計(jì)工作人員的綜合素質(zhì)進(jìn)行充分的提升才能夠幫助政府落實(shí)綜合財(cái)務(wù)報(bào)告機(jī)制。將會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的核心內(nèi)容更好的落實(shí)到實(shí)際工作中。筆者4月份參加了國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院舉辦的政府會(huì)計(jì)改革培訓(xùn)班，對(duì)政府會(huì)計(jì)改革的背景、進(jìn)程以及財(cái)務(wù)處理等有了更深層次的了解，感覺(jué)受益頗多。

第二，強(qiáng)化固定資產(chǎn)管理。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)管理仍舊存在不少的漏洞，尤其是許多政府部門(mén)并沒(méi)有設(shè)置專職的資產(chǎn)管理員，對(duì)于各種固定資產(chǎn)也沒(méi)有相應(yīng)折舊形式，造成資產(chǎn)極易流失。都使得資產(chǎn)利用效率不高，給國(guó)有資產(chǎn)帶來(lái)極大的損失。因此對(duì)于固定資產(chǎn)管理一定要合理的方式進(jìn)行優(yōu)化管理，不僅進(jìn)行合理的歸集、將單位的資產(chǎn)進(jìn)行精確的反映，保證固定資產(chǎn)能夠在合理的管理模式下發(fā)揮出最大的效用。同時(shí)培養(yǎng)固定資產(chǎn)管理人員，提升各項(xiàng)資產(chǎn)管理利用效率，確保國(guó)有資產(chǎn)不流失、不浪費(fèi)。

第三，加速推動(dòng)政府會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)構(gòu)建，只有將電子信息系統(tǒng)作為相應(yīng)的技術(shù)支撐。當(dāng)下，我國(guó)在政府會(huì)計(jì)核算、綜合財(cái)務(wù)報(bào)告信息的加工、集成、披露以及運(yùn)用等各個(gè)方面的計(jì)算技術(shù)手段還較為落后，必須要加速完成信息技術(shù)平臺(tái)的搭建，尤其是在財(cái)政管理信息系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中收付信息系統(tǒng)等現(xiàn)有信息平臺(tái)基礎(chǔ)上，根據(jù)政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)構(gòu)建的要求構(gòu)建健全的政府會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，為政府會(huì)計(jì)改革提供技術(shù)保障。

參考文獻(xiàn)

[1]政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則--基本準(zhǔn)則（中華人民共和國(guó)財(cái)政部令第78號(hào)）.

[2]財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第1號(hào)--存貨等4項(xiàng)具體準(zhǔn)則的通知》（財(cái)會(huì)〔2016〕12號(hào)）.

[3]《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第3號(hào)--固定資產(chǎn)》應(yīng)用指南.

[4]關(guān)于印發(fā)《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》的通知.