多元治理理論視角下城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系優(yōu)化研究
——以湖南省長沙市為例

彭麗玲

（湖南信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長沙 410000）

黨的十九大報(bào)告明確指出：“完善公共文化服務(wù)體系，深入實(shí)施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動(dòng)”。對(duì)地方政府在完善公共文化服務(wù)體系和提升公共文化服務(wù)水平等方面提出了新的要求[1]。城市社區(qū)，作為公共文化服務(wù)惠及城市居民的“最后一公里”，是增強(qiáng)政府公共文化服務(wù)水平和進(jìn)一步完善城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系的基本保證。因此，對(duì)城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系的優(yōu)化途徑展開深入探討，具有積極的理論和實(shí)踐意義。

一、多元治理理論的內(nèi)涵

治理（governance)概念源自古典拉丁文或古希臘語“引領(lǐng)導(dǎo)航”（steering）一詞。多元治理理論作為一種新的理論體系，它建立在新公共服務(wù)理論和新公共管理理論的基礎(chǔ)之上，摒棄其糟粕，繼承其精華。治理理論的興起，進(jìn)一步拓展了政府改革的視角。其基本觀點(diǎn)主要有：摒棄單一的市場方式或行政方式，摒棄政府作為唯一的主體對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行排他性管理的模式，主張多元主體共同參與公共文化服務(wù)，政府主要起引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人有效參與，協(xié)調(diào)各參與主體之間的關(guān)系，最終形成各主體間平等合作、對(duì)話協(xié)商的模式。該模式具有雙向度和多維度的特點(diǎn)。

多元治理理論的基本內(nèi)涵包括：一是治理目標(biāo)的多元化。治理目標(biāo)應(yīng)由傳統(tǒng)的“善政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧浦巍?。政府的作用不再是純粹的控制，而是服?wù)社會(huì)和整合資源。二是治理主體的多元化。多元治理理論認(rèn)為：除政府外，企業(yè)、社會(huì)組織和公民也可以積極參與社會(huì)公共事務(wù)的管理。各主體之間平等合作，形成以政府為主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)。三是治理手段多樣化。不再僅僅依靠政府權(quán)威，依靠“自上而下”的強(qiáng)制性行政命令，也可以運(yùn)用市場化手段，以平等合作、對(duì)話協(xié)商的模式進(jìn)行治理。

二、長沙市社區(qū)公共文化服務(wù)體系面臨的困境

在國家政策的引導(dǎo)和長沙市政府的大力支持下，長沙市逐步樹立公共文化服務(wù)新理念、新思想。長沙市社區(qū)公共文化服務(wù)在公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策制度以及運(yùn)行機(jī)制等方面取得了不錯(cuò)的成績。但是由于各種因素的制約和影響，長沙市現(xiàn)有的公共文化服務(wù)體系正面臨一定的困境，在專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)、服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容和資源配置等方面仍存在較大的問題。

（一）缺乏配套的專業(yè)化人才隊(duì)伍

專業(yè)化人才隊(duì)伍的建設(shè)是社區(qū)公共文化服務(wù)體系構(gòu)建的重要組成部分，社區(qū)公共文化服務(wù)任何一個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行都離不開一支專業(yè)化隊(duì)伍的有力支撐。目前，長沙市在社區(qū)公共文化服務(wù)領(lǐng)域明顯存在專業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)滯后的問題。主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是專業(yè)化人才在數(shù)量上明顯不足；二是從業(yè)人員在專業(yè)技能、素質(zhì)等方面存在問題。通過對(duì)長沙市社區(qū)公共文化服務(wù)工作人員進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多從業(yè)人員屬于兼職人員或志愿者，且沒有專業(yè)化的公共文化服務(wù)供給水平。

（二）服務(wù)方式和服務(wù)內(nèi)容單一

長沙市在社區(qū)公共文化服務(wù)方式上單一、供給主體單一。長沙市社區(qū)公共文化服務(wù)主要依靠政府財(cái)政投入和行政主導(dǎo)，志愿者、社會(huì)組織、企業(yè)等非政府主體參與性不足。依靠政府行政命令形成自上而下的單向治理格局，難免造成服務(wù)內(nèi)容單一化、服務(wù)活動(dòng)形式單一化，無法有效吸引公眾積極參與。長沙市社區(qū)公共文化服務(wù)雖然在內(nèi)容上不斷得到豐富，如“長沙人藝話劇社”“百姓大講堂”“百姓大展廳”“百姓大舞臺(tái)”等深受群眾歡迎，但在供給過程中沒有對(duì)公眾的實(shí)際需求開展有效的、系統(tǒng)的需求調(diào)研，導(dǎo)致供給內(nèi)容與公眾的實(shí)際需求不匹配。社區(qū)公共文化服務(wù)供需矛盾顯著，存在供給不足和供給錯(cuò)位。具有長沙特色的文化藝術(shù)活動(dòng)相對(duì)較少，導(dǎo)致長沙市居民對(duì)服務(wù)供給的滿意度偏低。

（三）社區(qū)公共文化服務(wù)資源配置不合理

通過對(duì)長沙市6個(gè)市轄區(qū)的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，長沙市的社區(qū)公共文化服務(wù)設(shè)施存在較為嚴(yán)重的資源配置不合理情況，高檔社區(qū)的公共文化設(shè)施覆蓋率基本達(dá)到100%，一般社區(qū)的覆蓋率為70%-80%，而老舊社區(qū)的覆蓋率只有60%-70%(具體詳情請(qǐng)見表1)。由于缺乏廣泛有效的宣傳推廣，長沙市居民對(duì)社區(qū)提供的公共文化服務(wù)內(nèi)容及方式普遍缺乏了解，導(dǎo)致社區(qū)提供的各項(xiàng)服務(wù)設(shè)施利用率不高，服務(wù)資源大量閑置和浪費(fèi)。同時(shí)，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，長沙市6個(gè)市轄區(qū)針對(duì)兒童、農(nóng)民工、老人、殘疾人的公共文化服務(wù)項(xiàng)目也相對(duì)較少。

表1 長沙市社區(qū)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率情況

三、長沙市社區(qū)公共文化服務(wù)體系面臨困境的成因分析

通過發(fā)現(xiàn)長沙市社區(qū)公共文化服務(wù)體系面臨哪些困境后，對(duì)造成相關(guān)困境的內(nèi)在因素進(jìn)行分析，找出導(dǎo)致困境的關(guān)鍵原因，為探討長沙市社區(qū)公共文化服務(wù)體系的優(yōu)化途徑指引方向。

（一）專業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)乏力

社區(qū)公共文化服務(wù)任何一個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行都離不開專業(yè)化人才隊(duì)伍的有力支撐。建設(shè)一支強(qiáng)有力的專業(yè)化隊(duì)伍，是建設(shè)公共文化服務(wù)體系的前提條件。無論是服務(wù)資源配置不合理還是服務(wù)內(nèi)容單一，從一定程度來看，其根源在于缺乏一支高素質(zhì)、專業(yè)化人才隊(duì)伍。專業(yè)化人才隊(duì)伍的缺失，直接影響和制約著社區(qū)公共文化服務(wù)體系功能與作用的有效發(fā)揮。

（二）供給主體單一

長沙市社區(qū)公共文化服務(wù)存在服務(wù)內(nèi)容單一化和服務(wù)活動(dòng)形式單一化問題，究其根源，在于供給主體單一，缺乏政府與企業(yè)、社會(huì)組織之間的合作。僅僅依靠政府行政命令形成自上而下的單向治理格局，無法及時(shí)了解公眾對(duì)公共文化服務(wù)的切實(shí)需求，容易造成供給和需求相脫節(jié)的局面，從而無法有效吸引公眾的積極參與。多元治理理論視角下，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人皆可作為服務(wù)供給主體積極參加社區(qū)公共文化服務(wù)的建設(shè)與管理。供給主體的多元化有利于社區(qū)公共文化服務(wù)體系功能和作用的發(fā)揮。

（三）運(yùn)行機(jī)制不完善

長沙市社區(qū)公共文化服務(wù)面臨困境的重要根源在于運(yùn)行機(jī)制不完善。人才管理機(jī)制的不完善導(dǎo)致高素質(zhì)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)乏力；資源管理機(jī)制的不完善導(dǎo)致社區(qū)公共文化服務(wù)資源配置不合理；績效管理機(jī)制的缺失導(dǎo)致社區(qū)公共文化服務(wù)設(shè)施利用率不高，服務(wù)資源大量閑置和浪費(fèi)?？冃Ч芾硎菍?duì)社區(qū)公共文化服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)判的有效管理方式。通過績效考核，對(duì)社區(qū)公共文化服務(wù)工作進(jìn)行客觀公正的衡量和評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)找出不足和問題，為探討社區(qū)公共文化服務(wù)體系的優(yōu)化途徑指引方向。

（四）配套制度體系不健全

構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)完備、運(yùn)行有效的制度體系是確保社區(qū)公共文化服務(wù)體系健康有序發(fā)展的基本保障。2017年3月1日起實(shí)施的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》為長沙市政府推進(jìn)公共文化服務(wù)建設(shè)提供了基本的法律依據(jù)。但由于在稅收優(yōu)惠、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任劃分和利益共享等方面缺乏具體的制度指導(dǎo)，缺乏配套的績效考核和評(píng)價(jià)制度，在一定程度上制約了長沙市社區(qū)公共文化服務(wù)體系功能和作用的發(fā)揮。同時(shí)，公共文化服務(wù)“權(quán)力清單”、公共文化服務(wù)購買等新型文化服務(wù)內(nèi)容仍未納入法制體系，公共文化服務(wù)的設(shè)施維護(hù)及應(yīng)用制度仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

四、多元治理理論視角下城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系的優(yōu)化途徑

困境及成因分析歸根結(jié)底是為了尋找城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系的優(yōu)化途徑。目前，長沙市在專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)、服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容和資源配置等方面仍存在較大的問題。針對(duì)上述問題，本文從專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)、治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理手段及方式幾方面提出優(yōu)化途徑。

（一）建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化人才隊(duì)伍，提升社區(qū)公共文化服務(wù)水平

從困境的成因分析不難看出，長沙市社區(qū)公共文化服務(wù)體系之所以面臨上述困境，一定程度上與人才隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)缺失存在密不可分的聯(lián)系。進(jìn)一步優(yōu)化長沙市社區(qū)公共文化服務(wù)體系，首先要建設(shè)一支具備專業(yè)技能及素養(yǎng)的人才隊(duì)伍，確保社區(qū)公共文化服務(wù)朝著專業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化的方向發(fā)展。人才隊(duì)伍建設(shè)可從以下幾方面著手：一是引進(jìn)具有專業(yè)素養(yǎng)的人才，提升人才隊(duì)伍的專業(yè)化能力。二是加強(qiáng)現(xiàn)有工作人員的培訓(xùn)力度，通過培訓(xùn)提升現(xiàn)有員工的專業(yè)素養(yǎng)水平，打造一支高素質(zhì)的專職隊(duì)伍。三是優(yōu)化志愿者管理模式。志愿者隊(duì)伍，作為一股不可忽視的社會(huì)力量，是專職隊(duì)伍的有效補(bǔ)充。對(duì)志愿者的管理模式可進(jìn)行以下優(yōu)化：一方面，通過系統(tǒng)的培訓(xùn)提高志愿者隊(duì)伍的專業(yè)化水平；另一方面，完善志愿者隊(duì)伍的保障體系，建立相配套的財(cái)政和政策保障制度。

（二）引進(jìn)PPP模式，使治理主體多元化

多元治理理論視角下，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民皆可作為服務(wù)供給主體參與城市社區(qū)公共文化服務(wù)的建設(shè)與管理。引進(jìn)PPP模式已成大勢(shì)所趨。PPP，即Public-Private Partnership，簡稱PPP模式，即政府與社會(huì)資本協(xié)同合作，共同進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式[2]。PPP模式鼓勵(lì)政府與私營企業(yè)、民營資本平等合作，共同參與社區(qū)公共文化服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)。由企業(yè)、社會(huì)組織提供產(chǎn)品和服務(wù)，政府與之簽訂相關(guān)協(xié)議，雙方形成“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的平等合作關(guān)系。PPP模式有其自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)：一是減輕了政府的財(cái)政壓力。二是降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)與政府共同承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。三是使治理主體多元化。除政府外，企業(yè)、社會(huì)組織及公民均可積極參與社區(qū)公共文化服務(wù)的建設(shè)與管理。企業(yè)作為供給主體，積極參與社區(qū)公共文化服務(wù)項(xiàng)目，與政府形成互惠互利關(guān)系。社會(huì)組織作為治理主體參與社區(qū)公共文化服務(wù)，其人員構(gòu)成相對(duì)復(fù)雜，既有全職專業(yè)人員，也有部分兼職人員，一般以青年學(xué)生和老年志愿者為主。公民不再僅僅作為公共文化服務(wù)的接受者，也可以成為服務(wù)的提供者。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，使治理手段和治理方式多樣化

多元治理理論要求政府轉(zhuǎn)變政府職能，改變現(xiàn)有包辦模式，加強(qiáng)政府對(duì)公共文化服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督和引導(dǎo)。逐步改變僅僅依靠政府行政命令自上而下的單向治理格局，采取雙向規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)自上而下管理和自下而上參與相結(jié)合，使治理過程更具彈性。政府根據(jù)實(shí)際情況合理運(yùn)用激勵(lì)、契約、溝通等治理工具，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織及公民按“自下而上”的路徑參與社區(qū)公共文化服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)和管理，各主體間平等對(duì)話、合作互補(bǔ)。

（四）治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化

網(wǎng)絡(luò)化治理指在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過政府、企業(yè)、社會(huì)組織與公民的合作，共享資源和信息，共同達(dá)成治理目標(biāo)的過程。人民對(duì)公共文化服務(wù)內(nèi)容及方式的需求多樣化是網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)形成的關(guān)鍵因素。如今，無論是政府還是企業(yè)或社會(huì)組織，都已無法獨(dú)自滿足公眾日益增長的文化需求，但每個(gè)治理主體在其擅長的特定領(lǐng)域都具有其獨(dú)特的比較優(yōu)勢(shì)，為了達(dá)到“各得其所，各盡所能”的目的，建立網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行。網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)下，各主體間平等合作，形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作伙伴關(guān)系。政府主要負(fù)責(zé)制定公共文化服務(wù)政策和發(fā)展規(guī)劃，并通過考核評(píng)估、激勵(lì)、契約等措施調(diào)動(dòng)其他主體積極參與社區(qū)公共文化服務(wù)建設(shè)和管理。企業(yè)，作為具有市場導(dǎo)向的組織結(jié)構(gòu)，遵循“投入產(chǎn)出最大化”的基本原則。因此，企業(yè)參與社區(qū)公共文化服務(wù)有其目標(biāo)性：一是為了提高品牌知名度，擴(kuò)大潛在客戶群體；二是為了與政府建立良好的合作關(guān)系，爭取政府提供的政策扶持；三是為了承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、回報(bào)社會(huì)。企業(yè)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)在于：對(duì)市場變化和用戶需求具有高度的敏感性，同時(shí)在一定程度上對(duì)政府的結(jié)構(gòu)性劣勢(shì)起到彌補(bǔ)作用。網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)下，企業(yè)不再是單純的產(chǎn)品供應(yīng)商，而是作為戰(zhàn)略合作方參與社區(qū)公共文化服務(wù)的建設(shè)和管理，開辟政企合作新方式。社會(huì)組織參與社區(qū)公共文化服務(wù)彰顯了其組織的公共屬性，其結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)在于具有較好的社會(huì)資本，且具有較弱的“功利性”。其公益性形象顯著，容易被人民群眾所接受。網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)下，社會(huì)組織可以作為長期戰(zhàn)略合作者，也可以作為社會(huì)公民參與社區(qū)公共文化服務(wù)的重要組織者。公民，雖不具備組織屬性，在注重自我表達(dá)的當(dāng)今時(shí)代，公民不再僅僅是公共文化服務(wù)的接受者，也可以是服務(wù)的提供者，同時(shí)還是公共文化服務(wù)的評(píng)價(jià)者。

公眾對(duì)公共文化服務(wù)的需求在內(nèi)容和方式上都發(fā)生了變化，傳統(tǒng)的社區(qū)公共文化服務(wù)體系正面臨各種困境，已無法滿足公民對(duì)社區(qū)公共文化服務(wù)的多樣化需要。本文通過對(duì)長沙市社區(qū)公共文化服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，找出存在的不足和問題，并分析困境的成因，進(jìn)而探討多元治理理論視角下城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系的優(yōu)化途徑，以期推動(dòng)全國城市公共文化服務(wù)體系建設(shè)的快速、健康、高效發(fā)展。