政府開放數(shù)據(jù)中的個(gè)人信息泄露及保護(hù)對(duì)策研究

摘 要：文章通過對(duì)政府開放數(shù)據(jù)的資源及平臺(tái)進(jìn)行分析調(diào)查：清楚的認(rèn)識(shí)個(gè)人信息保護(hù)與政府開放數(shù)據(jù)這兩個(gè)看似矛盾概念間的關(guān)系;明確在此過程中出現(xiàn)個(gè)人信息泄露問題的原因;通過對(duì)問題的分析與研究尋找應(yīng)對(duì)個(gè)人信息泄露的保護(hù)對(duì)策。在政府開放數(shù)據(jù)的過程中，逐漸消除公民對(duì)于個(gè)人信息公開的安全顧慮，為政府完善數(shù)據(jù)開放平臺(tái)提供一定的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：政府開放數(shù)據(jù);個(gè)人信息;泄露;保護(hù)

一、緒論

2015年10月29日發(fā)布的《十八屆五中全會(huì)公報(bào)》提出“實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，這是大數(shù)據(jù)第一次被寫入黨的全會(huì)決議，標(biāo)志著大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略正式上升為國家戰(zhàn)略。2016年“兩會(huì)”通過的“十三五”規(guī)劃再次提出要“實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開放共享”。在當(dāng)今的大數(shù)據(jù)時(shí)代，隨著政府開放數(shù)據(jù)的不斷發(fā)展與完善，在這個(gè)過程中存在的安全問題日益突出，以及各種個(gè)人信息泄露的問題又產(chǎn)生了。為了保證政府?dāng)?shù)據(jù)資源的信息安全的前提下，最大限度時(shí)，判斷的標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)和保護(hù)個(gè)人信息的策略就顯得尤為重要。

由于我們政府?dāng)?shù)據(jù)開放尚處于開始階段，個(gè)人數(shù)據(jù)的泄露及保護(hù)仍是亟需解決的問題。通過對(duì)政府開放數(shù)據(jù)的資源及平臺(tái)進(jìn)行分析調(diào)查：清楚的認(rèn)識(shí)個(gè)人信息保護(hù)與政府開放數(shù)據(jù)這兩個(gè)看似矛盾概念間的關(guān)系;明確在此過程中存在的個(gè)人信息泄露問題以及出現(xiàn)這些問題的原因;通過對(duì)問題的分析與研究尋找應(yīng)對(duì)個(gè)人信息泄露的保護(hù)對(duì)策。在政府開放數(shù)據(jù)的過程中，逐漸消除公民對(duì)于個(gè)人信息公開的安全顧慮，為政府完善數(shù)據(jù)開放平臺(tái)提供一定的參考價(jià)值。

二、政府開放數(shù)據(jù)與個(gè)人信息保護(hù)的關(guān)系

全球范圍內(nèi)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會(huì)治理、提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力正成為趨勢(shì)。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的不斷推進(jìn)發(fā)展，開放政府?dāng)?shù)據(jù)是一條必經(jīng)之路。2015年10月，大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略正式上升為國家戰(zhàn)略，這也標(biāo)志著我國自此進(jìn)入政府開放數(shù)據(jù)進(jìn)程。2011年，OGP（開放政府合作伙伴）成立，如今已經(jīng)有了70多個(gè)國家加入這一組織，政府開放數(shù)據(jù)已經(jīng)成為世界各國共同的努力方向。

政府在為公民提供一些必要的政務(wù)服務(wù)時(shí)，需要采集公民的必要信息，與此同時(shí)政府也需要公示部分信息。比如與我們有關(guān)的全國碩士研究生考試的相關(guān)錄取信息的公示、國家公務(wù)員考試錄取情況公示等，在進(jìn)行的過程中，如果不注意其方式方法就極其容易造成公民的個(gè)人信息被泄露，尤其是涉及到公民人身安全的地址等信息的泄露。所以，政府在公開數(shù)據(jù)的同時(shí)也有著保護(hù)公民個(gè)人信息的責(zé)任，公共數(shù)據(jù)的開放與個(gè)人信息的保護(hù)之間是相輔相成的。

保護(hù)個(gè)人信息是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程中，必然會(huì)涉及到這些政府?dāng)?shù)據(jù)中所包含的個(gè)人信息數(shù)據(jù)內(nèi)容，如何正確平衡政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程保護(hù)個(gè)人信息是開放政府?dāng)?shù)據(jù)的先決條件。之所以如此，是因?yàn)槿绻驗(yàn)閭€(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)問題而拒絕開放政府?dāng)?shù)據(jù)，很可能將會(huì)影響整個(gè)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程和國家數(shù)據(jù)開放行業(yè)的發(fā)展。但是，在此過程中，如果沒有適當(dāng)?shù)膫€(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)，披露個(gè)人資料可能導(dǎo)致公共安全和隱私，引起私人侵權(quán)行為等，如此一來，政府開放數(shù)據(jù)中的個(gè)人信息的保護(hù)是我們急需解決的問題。

三、政府開放數(shù)據(jù)中個(gè)人信息泄露的原因

（一）個(gè)人信息保護(hù)法律制度的不完善。

在我國的立法過程中，個(gè)人信息保護(hù)一直非常重視，各種規(guī)范性文件層出不窮。因?yàn)閭€(gè)人信息與每個(gè)公民息息相關(guān)，與公民的直接利益關(guān)系最大，加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)是我國服務(wù)型政府建設(shè)的重要體現(xiàn)。在《條例》中關(guān)于保護(hù)個(gè)人信息的權(quán)利，其相關(guān)規(guī)定相對(duì)空洞，缺乏明確性?！稐l例》的第14條、23條和第33條第2款，這些是在政府開放數(shù)據(jù)中保護(hù)公民個(gè)人信息數(shù)據(jù)權(quán)和隱私權(quán)的最直接的法律依據(jù)。然而，對(duì)這些條款的分析表明，無論是法律法規(guī)的數(shù)量，還是這些條款的實(shí)際內(nèi)容，都存在含糊不清，不準(zhǔn)確的情況。而且在政府開放數(shù)據(jù)的情況下，不可能確保對(duì)尊重私人生活的權(quán)利和知情權(quán)的平衡保護(hù)，實(shí)際上，由于對(duì)知情權(quán)的過度保護(hù)，對(duì)尊重私人生活的權(quán)利的保護(hù)往往不夠。在引進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)法之前，我國沒有強(qiáng)大的目標(biāo)，表達(dá)正確的系統(tǒng)化相關(guān)法律等相關(guān)條款，不能在個(gè)人信息保護(hù)上形成強(qiáng)大的障礙，實(shí)踐過程中缺乏運(yùn)用性。許多法律條款明確規(guī)定了公民的個(gè)人信息保護(hù)，但是實(shí)踐運(yùn)營不足的根本原因是該法律未能定義個(gè)人信息的含義，也未能提供有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、個(gè)人信息保護(hù)范圍等的明確指導(dǎo)。關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的大多數(shù)法律條款是沒有內(nèi)容的聲明性法律條款，規(guī)定內(nèi)容往往不具有實(shí)用性，而且相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的位置、權(quán)限等規(guī)定也不明確，并且在執(zhí)行過程中沒有必要的法律依據(jù)。個(gè)人信息范圍定義中沒有專門法，個(gè)人信息范圍不同的相關(guān)專門法規(guī)經(jīng)常出現(xiàn)，具體而言，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的工人基本上沒有接受專業(yè)教育，工作氛圍和個(gè)人因素的影響，自由裁量權(quán)釋放等都會(huì)在開放政府?dāng)?shù)據(jù)過程中侵犯公民的知情權(quán)和隱私。

（二）缺乏對(duì)知情權(quán)和隱私權(quán)平衡保護(hù)制度的支持

政府?dāng)?shù)據(jù)開放相對(duì)而言是一個(gè)整體的系統(tǒng)工程，不僅包括數(shù)據(jù)信息的公開，還包括數(shù)據(jù)信息的收集和管理，這是一個(gè)統(tǒng)一和互補(bǔ)的系統(tǒng)。然而，從我國現(xiàn)行立法來看，我國政府?dāng)?shù)據(jù)公開制度的建立不僅存在著有待完善的問題，而且在整個(gè)制度中也缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定來確保實(shí)施。特別是，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面，健全的救濟(jì)制度對(duì)于侵犯公共和個(gè)人知情權(quán)至關(guān)重要。但實(shí)際上，在目前我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，如果出現(xiàn)個(gè)人隱私和公眾知情權(quán)遭到非法侵犯的情況時(shí)，沒有一項(xiàng)完全的法律補(bǔ)救措施，這與隱私權(quán)和作為基本權(quán)利保護(hù)的知情權(quán)是極為不相稱的[5]。

（三）對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的認(rèn)知誤解。

公眾對(duì)政府開放數(shù)據(jù)的誤解一方面表現(xiàn)在對(duì)政府開放數(shù)據(jù)的部分理解，將開放數(shù)據(jù)視為一個(gè)技術(shù)問題，對(duì)政府開放數(shù)據(jù)的流程和總體數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏了解。另一方面，他們對(duì)開放數(shù)據(jù)的概念持迷信態(tài)度，即開放數(shù)據(jù)的程度越高，政府工作的透明度、問責(zé)制和人們的參與度就越高[6]。國家將開放數(shù)據(jù)作為解決長期積累的各種行政問題和認(rèn)識(shí)數(shù)字治理的催化劑。然而，它忽視了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、開放治理?xiàng)l件和公民素質(zhì)等基本數(shù)據(jù)的能力建設(shè)支持。

（四）政府?dāng)?shù)據(jù)管理系統(tǒng)不健全。

推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的當(dāng)前數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)具有以下限制：首先，缺乏全面的政府?dāng)?shù)據(jù)開放戰(zhàn)略計(jì)劃、宏觀數(shù)據(jù)開放和利用的頂層設(shè)計(jì)和部門之間缺乏協(xié)作溝通，無法消除部門之間的數(shù)據(jù)管理障礙[7];其次，整個(gè)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)不足、政府?dāng)?shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)目錄、數(shù)據(jù)收集和處理以及開放流程規(guī)范、數(shù)據(jù)質(zhì)量保證系統(tǒng)、政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)許可證和其他數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)通常存在問題、系統(tǒng)之間的有效聯(lián)系不足;第三，信息管理法規(guī)（如隱私法、保密法和信息披露法）與數(shù)據(jù)開放不一致，可能會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放困難。此外，尚未建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放的管制系統(tǒng)，并且對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的進(jìn)度、問題的有效監(jiān)控和跟蹤分析不足。

（五）缺乏完善的信息管理制度

一個(gè)精心設(shè)計(jì)的公共信息收集和管理系統(tǒng)的實(shí)施與保護(hù)公眾個(gè)人信息密切相關(guān)。一方面，行政部門本身被國家賦予行政部門權(quán)力，并擁有大量信息，這當(dāng)然是政府行使其信息開放職能的先決條件，這保證了公眾獲得信息的權(quán)利，并在沒有政府信息的情況下喪失了“知識(shí)”;另一方面，公共當(dāng)局收集和管理信息也是一個(gè)系統(tǒng)，如果行政當(dāng)局不使其合法和不合理，就不可避免地影響公眾對(duì)其私生活的尊重。長期以來，我國行政部門對(duì)公眾個(gè)人信息的管理采取了廣泛的管理方式，沒有在統(tǒng)一綜合管理信息的科學(xué)體系中實(shí)施。不同功能的管理是獨(dú)立管理的。我們可以說，我們的管理水平和行政管理的整體能力相對(duì)較低。正是由于收集和信息管理過程中行政模式的不正常運(yùn)作，信息管理不統(tǒng)一和不科學(xué)，信息公共獲取系統(tǒng)的建立仍然處于相對(duì)較低的水平，這就沒有平衡保護(hù)隱私權(quán)和知情權(quán)的基礎(chǔ)。

四、我國可以采取的應(yīng)對(duì)措施

（一）建立完善的相關(guān)法律法規(guī)體系

我國要制定有關(guān)政府開放數(shù)據(jù)方面的專門的法律法規(guī)，以此來達(dá)到約束政府開放數(shù)據(jù)中出現(xiàn)的個(gè)人信息泄露問題的目的，對(duì)于在政府開放數(shù)據(jù)中會(huì)涉及到的個(gè)人信息應(yīng)做出明確的規(guī)定。對(duì)于那些在政府開放數(shù)據(jù)過程中，不得不進(jìn)行公開公示的個(gè)人信息，要界定清楚其開放程度，避免發(fā)生過度公示的結(jié)果。制定明確的個(gè)人信息保護(hù)法，向公眾明確個(gè)人信息概念內(nèi)涵、在政府?dāng)?shù)據(jù)開放與個(gè)人信息保護(hù)政策方面，我國需要制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放專門政策，并重點(diǎn)突出個(gè)人信息保護(hù)內(nèi)容，規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開放的各個(gè)具體環(huán)節(jié)，或者制定一些專門的個(gè)人信息保護(hù)政策，如個(gè)人信息風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估細(xì)則、個(gè)人信息保護(hù)原則等。

（二）加強(qiáng)有關(guān)個(gè)人信息審查

政府在進(jìn)行數(shù)據(jù)開放之前，對(duì)于即將發(fā)布的數(shù)據(jù)進(jìn)行審查，有助于減少個(gè)人信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)。負(fù)責(zé)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)某些標(biāo)準(zhǔn)審查其擁有的數(shù)據(jù)，并根據(jù)數(shù)據(jù)類型以不同方式、不同程度開放這些數(shù)據(jù)。對(duì)于采集到要進(jìn)行公開的數(shù)據(jù)，可以根據(jù)其類型，可以分為個(gè)人信息數(shù)據(jù)、政府開放數(shù)據(jù)。其中，政府開放數(shù)據(jù)主要有三種類型：第一，不包含個(gè)人信息的數(shù)據(jù)，我們稱之為完全公開的數(shù)據(jù);第二，用戶同意開放個(gè)人數(shù)據(jù)，我們稱之為開放個(gè)人數(shù)據(jù);第三，包含用戶不同意披露但根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和政策必須披露的個(gè)人信息的數(shù)據(jù)稱為個(gè)人隱私數(shù)據(jù)。不同程度的公開性適用于不同的數(shù)據(jù)，例如：個(gè)人隱私數(shù)據(jù)，不對(duì)外公開，公眾無法查閱;政府開放數(shù)據(jù)則是完全向公眾開放的，即向整個(gè)社會(huì)開放，不限制其使用;個(gè)人數(shù)據(jù)的開放則采取限制性的形式，如限制使用、用途、使用真實(shí)姓名記錄等。

（三）建立公開透明的政府信息、監(jiān)督制度

當(dāng)政府為了公共利益或?yàn)榱吮Ｗo(hù)申請(qǐng)人的知情權(quán)而提供個(gè)人信息時(shí)，這種信息應(yīng)當(dāng)是公開和透明的，尊重正當(dāng)程序原則，并聽取申請(qǐng)人的意見。政府公開信息是行政活動(dòng)的一部分，行政權(quán)力的行使必須受到各方的監(jiān)督。監(jiān)督行政部門合理使用個(gè)人信息實(shí)際上會(huì)給行政部門帶來無形壓力，使行政部門能夠謹(jǐn)慎處理自己的審計(jì)行為，防止不必要的錯(cuò)誤。例如，應(yīng)嚴(yán)格評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)的政府信息披露，得到社會(huì)接受，實(shí)行問責(zé)制，年度報(bào)告應(yīng)在年度評(píng)估期間公布，以處理信息。

（四）建立政府開放數(shù)據(jù)信息救濟(jì)制度

目前，實(shí)際上存在著申訴人針對(duì)政府的非公開資料提交了行政和有爭(zhēng)議的復(fù)審爆炸性的沉積情況。有權(quán)利的地方就一定會(huì)有救濟(jì)，這其中是否存在著濫用公民上訴權(quán)的情況，仍需加以研究和討論。由于政府開放數(shù)據(jù)過程中的隱私受到關(guān)注，《美國隱私法》規(guī)定了雙重行政和司法補(bǔ)救措施，建立了司法審查制度，并具體規(guī)定了訴訟類型、舉證責(zé)任、訴訟時(shí)效、原告資格等進(jìn)行個(gè)人信息的披露，這是值得學(xué)習(xí)的。在此，如果今后的立法或司法解釋允許受害者在政府公開數(shù)據(jù)過程中選擇侵犯隱私權(quán)的行政機(jī)構(gòu)，如被告，或在被告提起訴訟，獲取賠償，這仍然是一件需要討論的事情。

五、結(jié)語

在現(xiàn)今的大數(shù)據(jù)時(shí)代，人們是數(shù)據(jù)之間動(dòng)態(tài)關(guān)系的總和，只有通過開放數(shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)連接網(wǎng)絡(luò)才能被整合，以此來鞏固和連接到數(shù)據(jù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，從而使數(shù)據(jù)資源的價(jià)值真正與人的生活幸福指數(shù)相關(guān)聯(lián)。由于我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放剛剛起步，在未來，相信隨著我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的不斷發(fā)展，將會(huì)總結(jié)出一定數(shù)量的相對(duì)較好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把這些經(jīng)驗(yàn)整合，更好地投入到政府開放數(shù)據(jù)的推進(jìn)過程中。

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作者簡介：衛(wèi)瑋（1996- ），女，漢族，山東人，碩士研究生，黑龍江大學(xué)，研究方向：圖書情報(bào)（信息管理）。