基層民警治安行政執(zhí)法規(guī)范化研究

摘 要：作為公安機(jī)關(guān)保障社會(huì)治安秩序穩(wěn)定的一項(xiàng)重要執(zhí)法活動(dòng)，治安行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不僅有利于提高公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力和人民群眾的安全感滿意度，而且是全面推進(jìn)依法行政、依法治國(guó)的重要保障。基于程序正義理論視角，以公安機(jī)關(guān)基層民警開展治安行執(zhí)法活動(dòng)為研究對(duì)象，通過分析基層民警在治安行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中存在的阻礙與困惑，找到相應(yīng)的解決對(duì)策，以提升執(zhí)法公信力。

關(guān)鍵詞：基層民警;行政執(zhí)法規(guī)范化;程序正義

習(xí)近平總書記在2019年5月8日全國(guó)公安會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“公平正義是執(zhí)法司法工作的生命線。要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和管理監(jiān)督制約體系，努力讓人民群眾在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義。要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，把打擊犯罪同保障人權(quán)、追求效率同實(shí)現(xiàn)公正、執(zhí)法目的同執(zhí)法形式有機(jī)統(tǒng)一起來，努力實(shí)現(xiàn)最佳的法律效果、政治效果、社會(huì)效果”。

“有困難找警察”已經(jīng)是常態(tài)，但這一提法與公安機(jī)關(guān)的職能有明顯的法律沖突。在民警執(zhí)法過程中，帶來困惑和麻煩的往往不是重特大案件，而是不屬于公安機(jī)關(guān)管轄的案件、事件和不能查明案件事實(shí)的糾紛等。執(zhí)法工程中，公安機(jī)關(guān)如何體現(xiàn)公平正義，如何讓群眾在每一起案件辦理和每一件事情處理中感受到公平正義，提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力。抓住程序正義指引下，貼近群眾生活的治安行政規(guī)范化執(zhí)法這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，顯得尤為重要。

一、相關(guān)概念界定

（一）程序正義與實(shí)體正義

法律的正義是實(shí)體正義和程序正義的有機(jī)結(jié)合和統(tǒng)一，“實(shí)體正義是指一個(gè)法律適用過程所取得的結(jié)果要符合某些公正標(biāo)準(zhǔn)，要體現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)分配的正義原則;程序正義指的是這一法律適用過程本身要嚴(yán)格遵循相關(guān)的程序規(guī)定以及所遵循的程序規(guī)定是否符合某些正義的要求。實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)有賴于程序正義， 程序正義是追求實(shí)體正義的常規(guī)手段” 。

（二）治安行政執(zhí)法規(guī)范化

治安行政執(zhí)法規(guī)范化，是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察按照辦理治安類案件所應(yīng)遵循的適用法律、履行程序、執(zhí)法方式等一系列規(guī)則、準(zhǔn)則，從執(zhí)法思想、理念、制度、機(jī)制、操作等層面嚴(yán)格約束并促使執(zhí)法人員自覺履行行政執(zhí)法職能的規(guī)范性動(dòng)作，確保治安行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的制度化和長(zhǎng)效化。

鑒于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的復(fù)雜性和價(jià)值目標(biāo)的多元性，通過從程序正義的視角，將程序正義理念作為治安行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要指導(dǎo)思想，從而發(fā)現(xiàn)基層民警在治安行政執(zhí)法規(guī)范化中存在的問題，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策，以期達(dá)到為基層民警開展執(zhí)法規(guī)范化培訓(xùn)工作提供借鑒意義。

二、程序正義視角下基層民警治安行政執(zhí)法過程中存在的阻礙

（一）頂層設(shè)計(jì)不完善是最根本的阻礙

基層公安機(jī)關(guān)按照公安部下發(fā)的《關(guān)于大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《全國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)總體安排》兩個(gè)綱領(lǐng)性文件，根據(jù)相關(guān)要求在執(zhí)法規(guī)范化工作方面做了大量卓有成效的工作，出臺(tái)了一系列的相關(guān)文件。在肯定成績(jī)的同時(shí)，調(diào)研走訪過程中發(fā)現(xiàn)，公安部制定的執(zhí)法規(guī)范和要求往往原則性、政策性強(qiáng)，但缺乏可操作性性和針對(duì)性。部分基層公安機(jī)關(guān)沒有制定切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的具體性和細(xì)節(jié)性的規(guī)范，這成為基層民警治安行政執(zhí)法過程中最根本的阻礙。

（二）程序失范，顯失正義是最大的困惑

（1）調(diào)查取證程序失范，合法性不足

調(diào)研過程中，部分基層民警在執(zhí)法實(shí)踐中，存在忽視取證環(huán)節(jié)的現(xiàn)象。首先，盡管公安局明確要求民警在執(zhí)法時(shí)必須佩戴執(zhí)法記錄儀，在治安行政執(zhí)法過程中，部分民警在現(xiàn)場(chǎng)處置時(shí)仍存在不習(xí)慣、忘記攜帶和不規(guī)范使用執(zhí)法記錄儀的現(xiàn)象。這就導(dǎo)致了“第一手”證據(jù)極易缺失，數(shù)據(jù)保存缺失等問題;其次，部分民警認(rèn)為繁瑣的程序性規(guī)定降低了執(zhí)法效率，甚至想方設(shè)法對(duì)執(zhí)法程序進(jìn)行簡(jiǎn)化;最后，部分民警在辦理治安案件時(shí)缺乏主動(dòng)性，無法在接報(bào)案件初及時(shí)固定證據(jù)，取證存在不及時(shí)、不全面的問題，不利于案件的后續(xù)辦理，辦理結(jié)果也難以得到當(dāng)事人的認(rèn)可。

（2）詢問階段缺乏詢問技巧，超時(shí)限

《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第八十三條規(guī)定：“對(duì)違反治安管理行為人，公安機(jī)關(guān)傳喚后應(yīng)當(dāng)及時(shí)詢問查證，詢問查證的時(shí)間不得超過八小時(shí);情況復(fù)雜，依照本法規(guī)定可能適用行政拘留處罰的，詢問查證的時(shí)間不得超過二十四小時(shí)?！辈糠洲k案人員缺乏詢問技巧和詢問經(jīng)驗(yàn)，問的都是一些無關(guān)緊要的問題，導(dǎo)致缺少能夠?qū)Π讣ㄐ曰蚴翘幜P的要件證據(jù)?；鶎愚k案人員中仍存在個(gè)別執(zhí)法人員超過法律規(guī)定的詢問查證期限。這些都違背了相關(guān)法律中對(duì)于時(shí)限性的要求，更難以得到群眾的認(rèn)可和信服。

（3）治安調(diào)解適用范圍、程序模糊，影響取證

由于法律知識(shí)欠缺，辦案經(jīng)驗(yàn)不足，部分基層治安執(zhí)法人員對(duì)治安調(diào)解所適用的范圍、期限和次數(shù)，以及調(diào)解的程序模糊，甚至是不懂。然而為了方便后面的工作，辦案民警會(huì)首選調(diào)解，把主要精力放在了調(diào)解上，這就忽視了第一步調(diào)查取證，不能及時(shí)固定調(diào)取涉案證據(jù)。如果調(diào)解未能成功，那么雙方就會(huì)各執(zhí)一詞，缺乏案件初期當(dāng)事人較為客觀的言詞證據(jù)。當(dāng)執(zhí)法人員再進(jìn)行調(diào)查取證時(shí)，甚至出現(xiàn)部分證據(jù)滅失的情況，以致對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定不清，無法追究相關(guān)涉案人員的法律責(zé)任。

（4）民警自由裁量權(quán)過度自由，公正性缺失

一方面，受個(gè)人法律知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)欠缺和個(gè)人情緒等主觀因素影響，基層民警運(yùn)用自由裁量權(quán)開展行政處罰時(shí)普遍存在不能準(zhǔn)確把握應(yīng)該從重、從輕或是不予處罰的適用情形;另一方面，依照《行政處罰法》等法律法規(guī)規(guī)定的方式和步驟從事行政裁量活動(dòng)是依法正確行使裁量權(quán)的保障。[5]但仍有部分執(zhí)法人員未遵循法定程序作出行政裁量行為，不正當(dāng)?shù)剡t延或采用了不正當(dāng)?shù)牟襟E、方式，侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)利;最后，由于對(duì)裁量行為的程序控制程度不夠，缺乏有效監(jiān)督，以致量罰不統(tǒng)一，行政裁量過度自由，影響裁量結(jié)果的公平和公正，與程序正義理念背道而馳。

（5）案件流轉(zhuǎn)不規(guī)范、效率低

一方面，部分民警接待群眾上門報(bào)案后，嫌麻煩，不愿當(dāng)場(chǎng)錄入警綜平臺(tái)，出具回執(zhí)，甚至不能做到24小時(shí)內(nèi)錄入系統(tǒng)，對(duì)認(rèn)為不能立案的報(bào)案，多是直接口頭答復(fù)當(dāng)事人，或經(jīng)過大量調(diào)查工作之后認(rèn)為案件可以辦理，才考慮錄入系統(tǒng)。致使大量上門報(bào)案的警情在體外循環(huán)，無法監(jiān)督;另一方面，部分民警接處警到達(dá)案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)后，能采用現(xiàn)場(chǎng)治安調(diào)解的一般不會(huì)把違反治安管理行為人帶至派出所進(jìn)行立案詢問，大多數(shù)民警在調(diào)解完更是忘記讓當(dāng)事人雙方填寫《治安調(diào)解書》，這就導(dǎo)致案件流轉(zhuǎn)不規(guī)范。

（三）執(zhí)法資源支持和利用不足制約治安行政執(zhí)法程序規(guī)范

一方面，基于系統(tǒng)設(shè)計(jì)原因，警綜平臺(tái)時(shí)常癱瘓，導(dǎo)致案件審批較慢，流轉(zhuǎn)效率較低，尤其是民警還有其他重要工作亟須處理，在案件提交遇阻時(shí)會(huì)有煩躁情緒，這在無形之中增加了民警懶辦案、緩辦案的概率;另一方面，由于辦案區(qū)硬件設(shè)施存在質(zhì)量問題，例如攝像頭故障，燈和窗戶破損，部分詢問室沒有暖氣等，執(zhí)法資源支持和利用不足嚴(yán)重制約了民警規(guī)范執(zhí)法。

（四）執(zhí)法理念存在偏差是阻礙規(guī)范執(zhí)法的重要內(nèi)因

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分民警在各種復(fù)雜社會(huì)因素影響下，對(duì)規(guī)范執(zhí)法的理解產(chǎn)生了偏差。一方面，部分民警思想僵化、慣性思維嚴(yán)重、惰性強(qiáng)、嫌麻煩、怕改變，認(rèn)為規(guī)范執(zhí)法是在給自己“套夾板”、添麻煩，對(duì)規(guī)范執(zhí)法產(chǎn)生心理抵觸，行動(dòng)上應(yīng)付，對(duì)規(guī)范執(zhí)法的各項(xiàng)要求貫徹不徹底，落實(shí)不到位;另一方面，部分民警混淆了規(guī)范執(zhí)法與“文明執(zhí)法”“人性化執(zhí)法”的界限，并且過分強(qiáng)調(diào)“文明執(zhí)法”“人性化執(zhí)法”，以至于把規(guī)范執(zhí)法與前者等同或是等同于“禮儀執(zhí)法”。當(dāng)面對(duì)蠻橫無理、拒不服從或者是撒潑耍賴的時(shí)候，民警根本不敢采用規(guī)定的強(qiáng)制手段予以處置，只能承受心理和身體上受到的雙重壓力。執(zhí)法理念偏差成為阻礙民警規(guī)范執(zhí)法的重要內(nèi)因。

三、提升基層民警治安行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的對(duì)策

（一）完善頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)切合實(shí)際、可操作性強(qiáng)的執(zhí)法規(guī)范細(xì)則

一方面完善頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)切合實(shí)際且可操作性強(qiáng)的勤務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)和警務(wù)人員的個(gè)人操守，編制一套完整的，內(nèi)容涉及執(zhí)法執(zhí)勤各項(xiàng)流程的，即使是全新崗位讓警務(wù)人員在短期內(nèi)通過學(xué)習(xí)便可以直接進(jìn)入角色的執(zhí)法規(guī)范細(xì)則;另一方面構(gòu)建現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作機(jī)制，是提高基層民警治安行政執(zhí)法能力，引導(dǎo)規(guī)范執(zhí)法，確保嚴(yán)謹(jǐn)、務(wù)實(shí)、規(guī)范、高效的開展警務(wù)活動(dòng)，解決基層民警治安行政執(zhí)法不規(guī)范問題的根本所在。

（二）開展全面、系統(tǒng)和針對(duì)性強(qiáng)的教育培訓(xùn)

執(zhí)法規(guī)范與否，與民警的執(zhí)法素質(zhì)、執(zhí)法能力息息相關(guān)。實(shí)際工作中，個(gè)別民警在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過程中之所以存在不規(guī)范的地方，固然與其心理素質(zhì)、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)有關(guān)，但更重要的是還缺乏全面、系統(tǒng)和針對(duì)性強(qiáng)的規(guī)范執(zhí)法培訓(xùn)。

結(jié)合調(diào)研實(shí)際情況，圍繞突出問題，從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，政治部要建立科學(xué)合理的培訓(xùn)課程體系。根據(jù)不同課程，選擇相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)豐富的本地教官和高校專家教師積極參與教學(xué)。以案例教學(xué)為主，運(yùn)用翻轉(zhuǎn)課堂的方法，采取按計(jì)劃、分層次、有針對(duì)性地對(duì)民警開展輪訓(xùn)，讓學(xué)員充分參與到案例模擬推演的過程中，確保人人懂得執(zhí)法流程，人人過關(guān)。鑒于基層警力不足，任務(wù)繁重，工作壓力大，縣法制大隊(duì)可以采取送教上門的方式，用辦案來促培訓(xùn)的方式來提升基層民警辦案水平。

（三）優(yōu)化科學(xué)全面的執(zhí)法保障機(jī)制

習(xí)近平總書記5月8日在全國(guó)公安會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“和平時(shí)期，公安隊(duì)伍是犧牲最多、奉獻(xiàn)最大的一支隊(duì)伍。對(duì)這支特殊的隊(duì)伍，要給予特殊的關(guān)愛，政治上關(guān)心、工作上支持、待遇上保障，全面落實(shí)從優(yōu)待警措施。要完善人民警察榮譽(yù)制度，加大先進(jìn)典型培育和宣傳力度，增強(qiáng)公安民警的職業(yè)榮譽(yù)感、自豪感、歸屬感?！币虼耍紫?，建立科學(xué)考評(píng)機(jī)制，加大執(zhí)法規(guī)范考核比重，只有執(zhí)法規(guī)范在年底績(jī)效考核比重變大了，才能引起領(lǐng)導(dǎo)重視執(zhí)法規(guī)范化工作;其次，應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政投入，優(yōu)化警綜平臺(tái)，解決辦案區(qū)域劃分不明確，硬件設(shè)施不達(dá)標(biāo)，設(shè)施陳舊、損壞的問題，為基層民警規(guī)范辦案提供基礎(chǔ)性的硬件支撐;最后，充實(shí)基層警力，從公安院校和綜合性大學(xué)招錄優(yōu)秀畢業(yè)生，為公安力量注入新鮮血液。

（四）提高民警對(duì)執(zhí)法規(guī)范化重要性的認(rèn)識(shí)，嚴(yán)懲執(zhí)法不規(guī)范的行為

習(xí)近平總書記在5月8日全國(guó)公安會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，公平正義是執(zhí)法司法工作的生命線。要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和管理監(jiān)督制約體系，努力讓人民群眾在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義。要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，把打擊犯罪同保障人權(quán)、追求效率同不規(guī)范實(shí)現(xiàn)公正、執(zhí)法目的同執(zhí)法形式有機(jī)統(tǒng)一起來，努力實(shí)現(xiàn)最佳的法律效果、政治效果、社會(huì)效果。因此，要通過加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，提升民警思想站位，讓民警重視執(zhí)法規(guī)范，分清規(guī)范執(zhí)法和“文明執(zhí)法”的區(qū)別，認(rèn)識(shí)到執(zhí)法規(guī)范化對(duì)保護(hù)民眾合法權(quán)益、建設(shè)法治社會(huì)的重要意義，意識(shí)到規(guī)范執(zhí)法不僅是對(duì)民警執(zhí)法水平要求的提高，同時(shí)更是有效避免執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)自身、服務(wù)群眾的良藥，是少走彎路，對(duì)民警的成長(zhǎng)和進(jìn)步的助力法寶。同時(shí)，還應(yīng)加大對(duì)不規(guī)范執(zhí)法行為的懲罰力度，對(duì)直接責(zé)任人和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)單位進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé)處罰，使相關(guān)人員不敢不規(guī)范，沒有機(jī)會(huì)不規(guī)范，到不想和不愿意不規(guī)范。

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作者簡(jiǎn)介：龔曉瀟（1986- ），男，漢族，河南信陽人，現(xiàn)為新疆警察學(xué)院治安系副主任科員，講師，碩士研究生，研究方向：治安行政執(zhí)法規(guī)范化。