整體性治理視閾下“五個(gè)一”基層治理模式構(gòu)建研究
——基于青島西海岸新區(qū)的調(diào)查分析

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(1.青島西海岸新區(qū)社會(huì)治理中心，山東 青島，266555；2.山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島266590)

創(chuàng)新社會(huì)治理旨在有效保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，創(chuàng)設(shè)安定和諧的社會(huì)環(huán)境，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。社會(huì)治理創(chuàng)新要緊緊圍繞國(guó)家治國(guó)理政的新理念新思想新戰(zhàn)略，進(jìn)一步謀劃新思路、新行動(dòng)，提升新標(biāo)準(zhǔn)、新境界。本文試圖基于國(guó)內(nèi)基層社會(huì)治理存在的碎片化問題，依據(jù)青島西海岸新區(qū)基層社會(huì)治理的創(chuàng)新實(shí)踐，探究整體性治理視閾下“五個(gè)一”基層治理模式的構(gòu)建與完善。

一、問題的提出：社會(huì)治理的碎片化

黨的十八屆三中全會(huì)以來，全國(guó)各地紛紛開展社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐，有效促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的和諧穩(wěn)定，但也存在著明顯的“碎片化”問題，制約著社會(huì)治理成效。具體體現(xiàn)如下。

1.政府治理觀念滯后。不少領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)治理新思維感悟不深不透，傳統(tǒng)管理思維較重，認(rèn)為社會(huì)治理工作解決不了實(shí)際問題，重大問題歸根到底還是要由政府出面才能解決，對(duì)社會(huì)治理抓源頭促預(yù)防、打基礎(chǔ)謀長(zhǎng)遠(yuǎn)的本質(zhì)理解不深。管理思維導(dǎo)致治理仍習(xí)慣于傳統(tǒng)方式，缺少來自基層、民間主體的參與，政府仍然包辦社會(huì)事務(wù)，社會(huì)治理傾向于由上而下的“單打獨(dú)斗”。這在領(lǐng)導(dǎo)體制的層面，體現(xiàn)了以政治取代治理的傳統(tǒng)思維模式，忽略了社會(huì)治理本身對(duì)政府、社會(huì)、法治、市場(chǎng)、文化、道德等治理力量或治理方式的整合，從思想觀念上割裂了社會(huì)治理參與主體、方式的整體性，也就難以真正實(shí)現(xiàn)從“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”的有機(jī)轉(zhuǎn)變。

2.部門鎮(zhèn)街缺乏統(tǒng)籌。在社會(huì)治理實(shí)踐中，行政部門各自擔(dān)負(fù)不同的職責(zé)，但由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致行政部門各自為政。對(duì)于法律法規(guī)未明確授權(quán)的民生事項(xiàng)，由于責(zé)任不清、缺乏統(tǒng)籌調(diào)度，部門與部門之間無(wú)從積極主動(dòng)處置，而容易相互推諉，影響民生事項(xiàng)的處置成效。鎮(zhèn)街與部門聯(lián)動(dòng)處置問題時(shí)，個(gè)別鎮(zhèn)街不能從屬地責(zé)任出發(fā)，主動(dòng)想辦法協(xié)調(diào)解決問題，而個(gè)別行政部門動(dòng)輒以屬地管理為由，簡(jiǎn)單地將問題推卸到基層，不肯主動(dòng)作為。上述問題的客觀存在，容易導(dǎo)致民眾缺少獲得感、幸福感和滿意度。因而，部門鎮(zhèn)街的治理責(zé)任需要有效厘清，而治理統(tǒng)籌必須跟上，不能缺位。

3.政府社會(huì)協(xié)同弱化。社會(huì)治理需要凝聚各方力量，整合各類資源，實(shí)現(xiàn)治理主體多元化，建立起由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)下群團(tuán)組織、社會(huì)組織、企事業(yè)單位和廣大公眾等主體治理結(jié)構(gòu)。但在社會(huì)治理實(shí)踐中，政府對(duì)社會(huì)組織、公眾等多元主體參與社會(huì)治理認(rèn)識(shí)不足、重視程度不夠，沒有充分調(diào)動(dòng)起多元主體參與社會(huì)治理的積極性。而不少公眾對(duì)社會(huì)治理認(rèn)識(shí)程度不高，認(rèn)為社會(huì)治理是政府職責(zé)所在，事不關(guān)己，多呈現(xiàn)出袖手旁觀姿態(tài)；有人了解社會(huì)治理，但鑒于參與社會(huì)治理的途徑還不夠便捷，不知道該如何參與社會(huì)治理；或者對(duì)政府負(fù)責(zé)下的社會(huì)治理成效缺乏認(rèn)同感，對(duì)政府產(chǎn)生不信任感，缺乏參與社會(huì)治理的主動(dòng)性、積極性。社會(huì)參與不到位，社會(huì)治理就難以成為多元主體協(xié)同治理的系統(tǒng)工程，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局也就容易成為奢談。

4.依法治理不到位。法治是國(guó)家治理的基本形式，“法治保障”是社會(huì)治理體制的重要內(nèi)容。社會(huì)治理法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必須加快社會(huì)治理法治化進(jìn)程，提高社會(huì)治理法治化水平。法治社會(huì)建設(shè)存在著短板和薄弱環(huán)節(jié)，社會(huì)治理的方式一定程度上停留在命令、控制的層面，不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。如，面對(duì)群眾集體上訪或越級(jí)上訪，“堵”的成分遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“疏”的成分，究其原因，應(yīng)該是依法調(diào)解矛盾糾紛措施不力。缺少法治，自然就容易耽于人治。社會(huì)治理缺乏法治保障，依法治理不到位，自然就割裂了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”治理體制的整體性，社會(huì)治理成效自然會(huì)大打折扣。[1]

5.信息共享不到位。智慧城市就是運(yùn)用信息和通信技術(shù)手段感測(cè)、分析、整合城市運(yùn)行核心系統(tǒng)的各項(xiàng)關(guān)鍵信息，從而對(duì)包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、工商業(yè)活動(dòng)等在內(nèi)的各種需求做出智能響應(yīng)。智慧城市建設(shè)中，信息資源的整合往往不夠到位，導(dǎo)致信息共享不到位，“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)治理”任重道遠(yuǎn)。由于信息資源共享度不高，信息不能有效共享，導(dǎo)致治理信息系統(tǒng)呈現(xiàn)碎片化，依托大數(shù)據(jù)的分析研判不能及時(shí)跟上，因而對(duì)民生訴求的總體把握不能得以有效梳理，也就難以把握現(xiàn)時(shí)社會(huì)治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，分析研判難以為黨委政府科學(xué)決策提供科學(xué)依據(jù)。這在一定程度上，制約了基于大數(shù)據(jù)分析的“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)治理”的成效。

二、青島西海岸新區(qū)“五個(gè)一”基層治理模式的實(shí)踐與探索

自2014年6月經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)成立起，青島西海岸新區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“新區(qū)”)就全面轉(zhuǎn)變工作理念，著力解決基層治理中的“碎片化”問題，積極探索以一元領(lǐng)導(dǎo)、一體運(yùn)行、一線受理、一網(wǎng)覆蓋、一站服務(wù)“五個(gè)一”為載體的基層社會(huì)治理新模式，積極回應(yīng)群眾訴求，積極推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，力求探索出可復(fù)制、可借鑒、可推廣的基層社會(huì)治理新路徑。

(一)全域謀劃一元化領(lǐng)導(dǎo)

1.抓大局，強(qiáng)化統(tǒng)籌規(guī)劃。新區(qū)把社會(huì)治理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程來抓，先后出臺(tái)了《關(guān)于深化社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)施意見》《關(guān)于貫徹黨的十九大精神深入推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的意見》等指導(dǎo)性文件。針對(duì)基層社會(huì)治理工作中的重難點(diǎn)問題，分解成18個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，形成系統(tǒng)性、可行性方案，排布時(shí)間表、路線圖、責(zé)任案，落細(xì)落微。

2.強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新治理體制。新區(qū)建立了社會(huì)治理工作委員會(huì)加專門委員會(huì)的“1+4”工作架構(gòu)。社會(huì)治理工作委員會(huì)主任由市委常委、新區(qū)工委書記擔(dān)任，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)全區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新工作；社會(huì)治理工作委員會(huì)下設(shè)政府治理統(tǒng)籌、社會(huì)協(xié)同共治、公眾參與引導(dǎo)、法治保障推進(jìn)4個(gè)專門委員會(huì)，分別由區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任。各專門委員會(huì)既分工負(fù)責(zé)，又匯聚合力。在全國(guó)率先設(shè)立“區(qū)—鎮(zhèn)街—社區(qū)”三級(jí)社會(huì)治理工作架構(gòu)，區(qū)級(jí)設(shè)立新區(qū)社會(huì)治理中心(社會(huì)治理委員會(huì)辦公室)，協(xié)調(diào)調(diào)度、督導(dǎo)考核全區(qū)社會(huì)治理工作；鎮(zhèn)街成立社會(huì)治理工作委員會(huì)，下設(shè)社會(huì)治理辦公室，成立聯(lián)動(dòng)指揮中心，配備在編專職工作人員，全面提升鎮(zhèn)街社會(huì)治理能力；社區(qū)強(qiáng)化黨組織的核心引領(lǐng)作用，整合各類資源，強(qiáng)化社區(qū)治理服務(wù)。

3.促改革，推動(dòng)重心下移。為提高政務(wù)工作效率，新區(qū)在全省率先實(shí)行“一窗受理、受審分離”的工作機(jī)制，行政審批事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“一次辦好”。推進(jìn)治理重心下沉鎮(zhèn)街，設(shè)立鎮(zhèn)街中隊(duì)，人員下沉到一線。在全國(guó)率先建立安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，設(shè)立安全生產(chǎn)審判庭、檢察室；剝離鎮(zhèn)街招商引資等經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，交由所在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)負(fù)責(zé)，明確鎮(zhèn)街重點(diǎn)履行基層建設(shè)、公共服務(wù)、發(fā)展保障等職能。推動(dòng)社區(qū)去行政化，制定社區(qū)工作清單,把進(jìn)社區(qū)的137項(xiàng)工作縮減到48項(xiàng)，讓居委會(huì)回歸本位，騰出更多精力開展社區(qū)服務(wù)。

4.抓載體，突出氛圍營(yíng)建。一是加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化基層社會(huì)治理理念，建立了60余人的基層社會(huì)治理講師庫(kù)，劃分政策提升、學(xué)術(shù)理論、業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)等六大板塊，對(duì)基層社會(huì)治理干部、專職網(wǎng)格員等社會(huì)治理隊(duì)伍進(jìn)行全員培訓(xùn)；二是加強(qiáng)宣傳，與網(wǎng)絡(luò)新媒體、電視臺(tái)等合作，開設(shè)《生活幫》《社會(huì)治理·法治時(shí)間》等欄目和“新區(qū)共治”微信公眾號(hào)，大力宣傳引導(dǎo)公眾參與；三是加強(qiáng)評(píng)估，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、高校專家、社會(huì)組織代表等組成第三方團(tuán)隊(duì)，定期對(duì)基層社會(huì)治理工作進(jìn)行調(diào)研評(píng)價(jià)，完善考核評(píng)估機(jī)制，逐步確立社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)，形成社會(huì)治理模板標(biāo)桿，提升基層社會(huì)治理的“軟實(shí)力”。

(二)規(guī)范完善一體化運(yùn)行

1.搭建智能平臺(tái)。依托智慧城市建設(shè)，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息化手段，采用“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)治理”模式，對(duì)區(qū)級(jí)社會(huì)治理綜合信息平臺(tái)進(jìn)行升級(jí)，開發(fā)建設(shè)了區(qū)、鎮(zhèn)街、管區(qū)三級(jí)互聯(lián)互通的社會(huì)治理信息平臺(tái)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)了社會(huì)治理信息中樞平臺(tái)，建立起涵蓋全區(qū)的人口基本信息、重點(diǎn)人群、工商企業(yè)、重點(diǎn)安全隱患、城市重要設(shè)施等各個(gè)方面500余萬(wàn)條社會(huì)治理基礎(chǔ)信息庫(kù)，匯集了公安、安監(jiān)、環(huán)保等重點(diǎn)部門和街道的6000多路視頻監(jiān)控資源，基本構(gòu)筑起轄區(qū)全覆蓋的智能巡查“天網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源互通共享和部門業(yè)務(wù)集成聯(lián)動(dòng)。目前，該平臺(tái)打造成為區(qū)級(jí)綜合指揮調(diào)度、信息匯聚、預(yù)警研判、考核應(yīng)用、協(xié)同服務(wù)“五大中心”，實(shí)現(xiàn)指揮調(diào)度、信息匯聚、智能流轉(zhuǎn)、統(tǒng)籌考核、分析研判、交流互動(dòng)、展示應(yīng)用、社會(huì)化服務(wù)、治安防控和便捷查詢“十大功能”，實(shí)現(xiàn)了問題早發(fā)現(xiàn)、早防范、早處理。

2.引導(dǎo)多元參與。出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見》《多元主體參與社會(huì)治理獎(jiǎng)勵(lì)扶持辦法》，設(shè)立500萬(wàn)社會(huì)組織發(fā)展基金、50萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)基金，通過政府購(gòu)買服務(wù)、設(shè)立項(xiàng)目資金、開展項(xiàng)目補(bǔ)貼、實(shí)施參與社會(huì)治理獎(jiǎng)勵(lì)等方式，引導(dǎo)社會(huì)組織、企事業(yè)單位和居民廣泛參與社區(qū)治理和服務(wù)活動(dòng)。實(shí)施大學(xué)生社團(tuán)進(jìn)社區(qū)“十百萬(wàn)”工程[注]“十百萬(wàn)”指十所駐區(qū)高校、一百個(gè)大學(xué)生團(tuán)體、一萬(wàn)名大學(xué)生。，引導(dǎo)萬(wàn)達(dá)集團(tuán)、中國(guó)石化等知名企業(yè)力量參與社會(huì)治理。充分發(fā)揮“新區(qū)共治”微信平臺(tái)作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)與社區(qū)需求的有效鏈接，達(dá)成社會(huì)資源與居民需求的良性互動(dòng)。

3.強(qiáng)化聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)。一是矛盾糾紛聯(lián)調(diào)。實(shí)施人民調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解、行政調(diào)解、社團(tuán)調(diào)解“五調(diào)聯(lián)動(dòng)”，有效化解各類矛盾糾紛。二是社會(huì)治安聯(lián)防。推動(dòng)社區(qū)網(wǎng)格警務(wù)一體化，形成民警與網(wǎng)格員相結(jié)合、群防力量參與的治安聯(lián)防機(jī)制。三是重點(diǎn)工作聯(lián)勤。針對(duì)階段性重點(diǎn)工作，由指揮中心調(diào)配各成員部門，形成職能配合、力量整合、網(wǎng)絡(luò)組合、信息匯合的高效工作模式。四是突出問題聯(lián)治。定期組織開展安全生產(chǎn)、環(huán)保、治安等各類社會(huì)治理問題專項(xiàng)整治，切實(shí)解決實(shí)際問題。五是治理品牌聯(lián)創(chuàng)。各鎮(zhèn)街結(jié)合實(shí)際制定轄區(qū)社會(huì)治理品牌創(chuàng)建目標(biāo)，整合各方力量，豐富創(chuàng)建內(nèi)涵，提高創(chuàng)建實(shí)效，在社區(qū)、單位、市場(chǎng)、企業(yè)、景區(qū)、校園等廣泛組織開展各種形式的基層社會(huì)治理品牌創(chuàng)建活動(dòng)。

4.加強(qiáng)社區(qū)治理。新區(qū)率先出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)基層社會(huì)治理規(guī)范化建設(shè)的實(shí)施意見》，加強(qiáng)鎮(zhèn)街社會(huì)治理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)施了“千名干部”進(jìn)鄉(xiāng)村活動(dòng)；強(qiáng)化社區(qū)黨支部在治理工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮社區(qū)黨組織在治理工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，落實(shí)社區(qū)書記的社會(huì)治理第一責(zé)任人責(zé)任，統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)駐社區(qū)企事業(yè)單位等各類黨建資源，開展“黨建引領(lǐng)、治理創(chuàng)新，組織共建、連心服務(wù)”黨建聯(lián)建，組織社區(qū)內(nèi)黨員協(xié)同參與社區(qū)治理、團(tuán)結(jié)發(fā)動(dòng)群眾、志愿參加服務(wù)。積極推進(jìn)以強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)居民參與、社區(qū)服務(wù)供給、社區(qū)文化引領(lǐng)、社區(qū)依法辦事、社區(qū)矛盾預(yù)防化解、社區(qū)信息化應(yīng)用等能力為重點(diǎn)的“星級(jí)社區(qū)”創(chuàng)建工作。堅(jiān)持分類指導(dǎo)原則，根據(jù)社區(qū)特點(diǎn)，在農(nóng)村社區(qū)主要通過制定村規(guī)民約，建立居民議事堂、鄉(xiāng)賢調(diào)解室等，大力推動(dòng)自治；在城市社區(qū)通過建設(shè)睦鄰中心、和諧家園，組織引導(dǎo)開展豐富多彩的社區(qū)活動(dòng)和服務(wù)凝聚民心，讓居民回歸社區(qū)，主動(dòng)參與社區(qū)自治。

(三)整合暢通一線法受理

1.一門受理。新區(qū)將政府公開電話和分散于市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、行政效能等部門的28條投訴熱線整合為“一號(hào)通”67712345投訴服務(wù)熱線，實(shí)行“一號(hào)對(duì)外”，24小時(shí)全天候受理處置群眾反映的問題、建議。并將“一號(hào)通”、網(wǎng)格巡查、市級(jí)政務(wù)熱線、社會(huì)治理網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)輿情、手機(jī)客戶端、微信公眾號(hào)等各渠道受理的民生訴求信息進(jìn)行整合，由區(qū)社會(huì)治理中心統(tǒng)一受理，極大提升市民訴求收集、處置效率。

2.一站處置。對(duì)受理的所有問題，按照事項(xiàng)的性質(zhì)和緊急程度進(jìn)行分類處置，建立直接答辦、分類轉(zhuǎn)辦、急事特辦等工作機(jī)制。對(duì)容易引發(fā)社會(huì)關(guān)注和炒作的敏感性事件，第一時(shí)間指定牽頭和協(xié)辦部門趕赴現(xiàn)場(chǎng)妥善處置；對(duì)突發(fā)事件，與事件主責(zé)部門、區(qū)總值班室、應(yīng)急辦、119、110、120聯(lián)動(dòng)，按照相關(guān)應(yīng)急處置預(yù)案進(jìn)行處置。深入實(shí)施《西海岸新區(qū)公眾事件前期處置工作辦法》，有效應(yīng)對(duì)輿情投訴事件和市民關(guān)注事件。

3.一辦到底。不斷創(chuàng)新協(xié)調(diào)督辦方式，建立了三級(jí)督辦、現(xiàn)場(chǎng)督辦、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)每周調(diào)度、一把手通報(bào)、媒體曝光臺(tái)等督辦機(jī)制，和公眾投訴事項(xiàng)處置不力單位通報(bào)制度，進(jìn)一步壓實(shí)部門責(zé)任，確保件件問題有落實(shí)。目前，新區(qū)的“一號(hào)通”年均受理群眾訴求40余萬(wàn)件，辦結(jié)率達(dá)到97%以上，回訪滿意率達(dá)88%以上。

(四)全面實(shí)施推進(jìn)一網(wǎng)式覆蓋

1.織好全區(qū)一張網(wǎng)。全區(qū)完成鎮(zhèn)街基礎(chǔ)網(wǎng)格、部門專業(yè)網(wǎng)格的統(tǒng)一優(yōu)化調(diào)整，重新科學(xué)設(shè)置1309個(gè)網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)、城市管理、社會(huì)治安、信訪穩(wěn)定、糾紛調(diào)解、民生服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、民政事務(wù)、計(jì)生服務(wù)等十大重點(diǎn)領(lǐng)域的巡查、服務(wù)和問題解決無(wú)縫隙、全覆蓋，形成“網(wǎng)中有格、格中有人、人在格上、事在網(wǎng)中”的城鄉(xiāng)網(wǎng)格化管理模式。

2.建好一支隊(duì)伍。推進(jìn)專業(yè)化、職業(yè)化網(wǎng)格員隊(duì)伍建設(shè)，采取面向社會(huì)公開招聘方式，重新調(diào)整配備網(wǎng)格員隊(duì)伍，2018年全區(qū)招聘專職網(wǎng)格員1106名，年齡全部在40歲以下，均具備大專以上學(xué)歷。綜合執(zhí)法、安監(jiān)、民警等專業(yè)力量實(shí)名下沉網(wǎng)格，作為專業(yè)網(wǎng)格員，達(dá)3000名。

3.壓實(shí)一份責(zé)任。按照網(wǎng)格有人、有責(zé)、有位、有為的要求，創(chuàng)新網(wǎng)格“組團(tuán)化”治理服務(wù)方式，做實(shí)“1名網(wǎng)格長(zhǎng)+1名專職網(wǎng)格員+N名專業(yè)網(wǎng)格員”的網(wǎng)格聯(lián)動(dòng)運(yùn)行體系。要求專職網(wǎng)格員做到“四提四知”，即提房知人、提人知事、提事知情、提情知策，加強(qiáng)了績(jī)效考核管理。按照“一專多能”的要求，實(shí)行區(qū)級(jí)和鎮(zhèn)街雙重管理考核制度，明確優(yōu)勝劣汰考核導(dǎo)向，確保隊(duì)伍整體戰(zhàn)斗活力。

(五)強(qiáng)力推進(jìn)一站式治理

1.服務(wù)在一線。全區(qū)部署了100個(gè)社會(huì)治理工作站(54個(gè)固定站、46個(gè)流動(dòng)站)，分布在新區(qū)外來人員流動(dòng)較為頻繁區(qū)域和城區(qū)人員活動(dòng)密集區(qū)域，更加直接、更加有效地服務(wù)各類群體，受理相關(guān)公眾投訴，協(xié)助維護(hù)新區(qū)重大節(jié)日、大型活動(dòng)等敏感時(shí)期的秩序和安全。

2.治理在一線。社會(huì)治理流動(dòng)工作站作為各鎮(zhèn)街轄區(qū)社會(huì)治理流動(dòng)辦公室，開展流動(dòng)指揮、流動(dòng)督查、流動(dòng)聯(lián)合執(zhí)法，通過及時(shí)排查不穩(wěn)定事項(xiàng)，進(jìn)行各類綜合整治，切實(shí)開展了行之有效的一線治理，有效彌補(bǔ)了基層社會(huì)治理盲區(qū)。

3.宣傳在一線。流動(dòng)工作站配備了外放音響、多媒體真彩屏、LED滾動(dòng)宣傳欄，設(shè)置了社會(huì)治理標(biāo)識(shí)、公眾投訴電話等，開設(shè)了對(duì)外服務(wù)窗口，循環(huán)播放新區(qū)宣傳片、普法宣傳片、新區(qū)旅游宣傳片、禮讓斑馬線等公益宣傳片，發(fā)放便民宣傳頁(yè)2萬(wàn)余份，有效提升宣傳效果。

三、整體性治理視野下“五個(gè)一”基層治理模式的理論總結(jié)與實(shí)踐不足

整體性治理理論發(fā)端于英國(guó)。隨即，以澳大利亞、新西蘭為代表，開展了整體政府建設(shè)成功實(shí)踐。這對(duì)于我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有積極借鑒意義。1997年，英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂乖谄洹墩w政府》一書中第一次提出整體性治理理念。整體性治理就是以公眾需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，跨越組織功能邊界，在政策、規(guī)章、服務(wù)、監(jiān)督四個(gè)方面，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公眾提供無(wú)縫隙、非分離的整體性服務(wù)，充分體現(xiàn)國(guó)家治理的包容性、整合性。[2]考量基層治理的“五個(gè)一”模式，基本契合了整體性治理理論，為國(guó)內(nèi)基層治理提供了可借鑒、可推廣的治理范式。

(一)“五個(gè)一”基層治理模式的理論總結(jié)

“五個(gè)一”基層治理模式注重各類治理主體的整合、各類治理資源的整合、各類治理方式的整合，系統(tǒng)優(yōu)化了社會(huì)治理的體制機(jī)制；深入推進(jìn)了社會(huì)治理由被動(dòng)應(yīng)對(duì)向主動(dòng)預(yù)防轉(zhuǎn)變,治理主體由單一主體向多元參與轉(zhuǎn)變,治理手段由政府管控向協(xié)商共治轉(zhuǎn)變；傳遞了一種注重合作、培育關(guān)系聯(lián)盟、同舟共濟(jì)、榮辱與共的協(xié)同文化理念，這種新整體主義文化承認(rèn)并不斷超越人性的限制，努力塑造一種全新的整體與和諧式共識(shí)文化，促進(jìn)共建共治共享的社會(huì)治理格局的全面實(shí)現(xiàn)。

1.從問題導(dǎo)向轉(zhuǎn)向需求導(dǎo)向。整體性治理或政府協(xié)同本身并不是改革目的，而是一種實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。?？怂拐J(rèn)為顧客層面目標(biāo)意在滿足顧客的需求或者幫助重塑顧客的偏好，政府協(xié)同的最終目標(biāo)就是要有效地處理公眾最為關(guān)心的問題，不斷滿足公民服務(wù)需求。整體性治理效度的評(píng)估側(cè)重以公共服務(wù)目標(biāo)與服務(wù)效果的實(shí)現(xiàn)為參照標(biāo)準(zhǔn)。新區(qū)最初的社會(huì)治理，是以解決改革發(fā)展中出現(xiàn)的安全生產(chǎn)、城市管理、社會(huì)治安等系列化問題為導(dǎo)向的，主要目的是維護(hù)區(qū)域的和諧穩(wěn)定。隨著社會(huì)治理理論和實(shí)踐的深入發(fā)展，基層治理領(lǐng)域從最初的安全生產(chǎn)、城市管理、社會(huì)治安，擴(kuò)充到民生服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、民政事務(wù)、計(jì)生服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，并逐步實(shí)現(xiàn)涉及生產(chǎn)生活領(lǐng)域的“全覆蓋”，社會(huì)治理從部分走向整體。推動(dòng)治理重心下移，推行網(wǎng)格組團(tuán)化治理服務(wù)，設(shè)置社會(huì)治理工作站，促使社會(huì)治理服務(wù)在基層落地生根，自然而然從問題導(dǎo)向轉(zhuǎn)入需求導(dǎo)向，基層社會(huì)治理逐步從以治理為主向以服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，更多的是提升人民群眾獲得感、幸福感，更多關(guān)注的是人民群眾的滿意度。

2. 創(chuàng)新治理領(lǐng)導(dǎo)體制及運(yùn)行機(jī)制。理想的整體性治理需要不同的組織形式，而非現(xiàn)有的公共部門組織形式。創(chuàng)建具備責(zé)任與回應(yīng)性的組織形式，注重部門的權(quán)責(zé)明晰和靈活協(xié)同，提升跨部門協(xié)同合作能力成為整體性治理發(fā)展的限制性因素。創(chuàng)新社會(huì)治理領(lǐng)導(dǎo)體制，確保頂層設(shè)計(jì)與有序?qū)嵤┑挠袡C(jī)融合與貫通。打造區(qū)、鎮(zhèn)街、社區(qū)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)體制架構(gòu)。區(qū)級(jí)負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)中樞流轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)運(yùn)作；社區(qū)負(fù)責(zé)整合資源、具體實(shí)施。部門與部門之間、部門與鎮(zhèn)街之間，事權(quán)責(zé)明晰，各司其職、各負(fù)其責(zé)、聯(lián)動(dòng)共治。特別是區(qū)級(jí)“1+4”體制架構(gòu)的形成，有利于部門、鎮(zhèn)街重要主體間的整合，彼此之間組成治理共同體，緊密協(xié)調(diào)、通力合作。新區(qū)社會(huì)治理改革強(qiáng)調(diào)治理體制、治理機(jī)制、治理方式的不斷創(chuàng)新和完善，不斷提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

3. 宏觀整體改革與微觀賦權(quán)調(diào)適為基層治理創(chuàng)新注入活力。整體性治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須注重改革的全面系統(tǒng)化。社會(huì)治理作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)要素和重要保障，必須與全面深化改革的歷程保持步調(diào)一致。社會(huì)治理體制機(jī)制的創(chuàng)新，須與改革創(chuàng)新發(fā)展大局相適應(yīng)，既要體現(xiàn)區(qū)域?qū)嶋H，又要統(tǒng)籌兼顧、切實(shí)可行，著力打破利益的各自為政與單目的性，平衡利益主體間的成本與收益，盡力實(shí)現(xiàn)整體大局目標(biāo)指引下的利益融合或者至少是利益交換。公共管理者沒有裁量權(quán)是不可能承擔(dān)個(gè)人責(zé)任的。充分信任與民主監(jiān)督基礎(chǔ)上政治領(lǐng)導(dǎo)與行政管理系統(tǒng)的充分授權(quán)，并注重事權(quán)責(zé)的對(duì)稱，對(duì)于自主治理的責(zé)任承擔(dān)有著重要的促進(jìn)作用。新區(qū)強(qiáng)調(diào)打破僵化的基層體制機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)基層組織部門與人員的積極性。派出機(jī)關(guān)干部進(jìn)入鎮(zhèn)街、社區(qū)，公安、安監(jiān)、綜合執(zhí)法等部門安排專人下沉基層網(wǎng)格，充實(shí)基層力量，促進(jìn)資源、治理和服務(wù)沉到基層，落在一線。大刀闊斧地推進(jìn)鎮(zhèn)街體制改革，努力去除鎮(zhèn)街不應(yīng)該承擔(dān)的招商引資等職能，使基層回歸社會(huì)治理的本職，專門承擔(dān)社會(huì)治理、公共服務(wù)、發(fā)展保障等職能，處理好“賦權(quán)”與“減負(fù)”的關(guān)系，大大激發(fā)基層活力，發(fā)揮好基層在社會(huì)治理一線的主體作用，增強(qiáng)基層社會(huì)治理能力。

4.注重資源服務(wù)的有機(jī)整合和社會(huì)多元參與。新區(qū)社會(huì)治理注重多元主體的參與、功能權(quán)責(zé)邊界的再界定、資源的有機(jī)整合以及無(wú)縫隙服務(wù)的優(yōu)質(zhì)高效等。新區(qū)“一號(hào)通”67712345將政府公開電話和分散于市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、行政效能等部門的28條投訴熱線整合為一體，實(shí)行“一號(hào)對(duì)外”，主要目的在于立足于更廣闊的視角使政府與其他組織機(jī)構(gòu)能夠?yàn)槊癖娞峁└晟聘咝Ц匈|(zhì)量的跨領(lǐng)域綜合服務(wù)。黨委、政府、群團(tuán)組織、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、公眾個(gè)人等都成為參與治理服務(wù)的多元主體，形成了齊抓共管、協(xié)同共治的網(wǎng)絡(luò)治理模式。鎮(zhèn)街與部門的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，具備“政府負(fù)責(zé)”層面上資源整合的意蘊(yùn)。社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)、志愿者公益服務(wù)聯(lián)盟等民間治理服務(wù)機(jī)構(gòu)的成立，促使治理服務(wù)力量實(shí)現(xiàn)多元化。量的聚合重組實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升，新區(qū)共建共治共享的基層治理格局漸入佳境。

(二)“五個(gè)一”基層治理模式在實(shí)踐中的不足與改進(jìn)之處

改革沒有完成時(shí)，創(chuàng)新永遠(yuǎn)在路上。新區(qū)在“五個(gè)一”基層治理模式構(gòu)建方面獲得了重要突破，取得了顯著成效，但基層社會(huì)治理的創(chuàng)新實(shí)踐沒有終點(diǎn)。基層社會(huì)治理要實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，抵達(dá)“善治”境界，仍然任重道遠(yuǎn)，需要勇于面對(duì)創(chuàng)新實(shí)踐中的一些不足。一是尚需進(jìn)一步關(guān)注新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，緊盯人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，強(qiáng)化民本和服務(wù)意識(shí)，厘清、細(xì)化鎮(zhèn)街、部門社會(huì)治理責(zé)任邊界，提升整體服務(wù)成效；二是基層社會(huì)治理的“社會(huì)化”需要進(jìn)一步突顯，廣大公眾主動(dòng)參與治理服務(wù)的意識(shí)有待強(qiáng)化，以期努力達(dá)成“全員參與”的治理，強(qiáng)化公眾自我治理、自我服務(wù)；三是實(shí)施基層社會(huì)治理規(guī)范化建設(shè)，還要特別強(qiáng)調(diào)精細(xì)化，做精做細(xì)基層治理的每一個(gè)環(huán)節(jié)；四是法治保障有待進(jìn)一步強(qiáng)化，公眾法治意識(shí)有待提升，遇到一些難以調(diào)解的糾紛，習(xí)慣過于依賴“行政”的力量，而對(duì)法治的信賴明顯不夠。

四、進(jìn)一步完善“五個(gè)一”基層治理模式的建議

要提升基層社會(huì)治理成效，就要突顯整體性治理的借鑒意義和內(nèi)在價(jià)值，科學(xué)確立社會(huì)治理導(dǎo)向，理性選擇社會(huì)治理深入實(shí)施的路徑，努力開拓基層社會(huì)治理的新境界。

(一)強(qiáng)化人本導(dǎo)向，提升基層社會(huì)治理服務(wù)水平

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“社會(huì)治理，說到底就是對(duì)人的服務(wù)和治理?！鄙鐣?huì)治理要以人為本，把人民放在心中最高位置，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)，要隨時(shí)隨刻傾聽人民呼聲、回應(yīng)人民期待，其核心是一切為了人民、一切依靠人民、為了人民的一切、一切接受人民檢驗(yàn)。[3]社會(huì)治理應(yīng)堅(jiān)持以人為本的發(fā)展理念，把服務(wù)人民群眾、造福人民群眾為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，引導(dǎo)人民群眾有序參與社會(huì)治理，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)人人參與、人人盡力、人人共享。寓服務(wù)于治理之首、工作之要，通過縮減服務(wù)半徑、推進(jìn)綜合執(zhí)法、推廣信息運(yùn)用、提高處置效率等措施，積極回應(yīng)群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益訴求。對(duì)群眾的各種合理訴求，不能有半點(diǎn)漠視、絲毫懈怠，而要第一時(shí)間積極作出回應(yīng)，為群眾排憂解難。緊密結(jié)合基層實(shí)際，堅(jiān)持從政府負(fù)責(zé)、推進(jìn)服務(wù)這個(gè)角度出發(fā)，把完善服務(wù)工作機(jī)制和實(shí)現(xiàn)便民服務(wù)“零距離”作為抓手，研究辦法措施，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，提升服務(wù)社會(huì)民生水平，促進(jìn)基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定，根本實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治目標(biāo)。

(二)強(qiáng)化共治導(dǎo)向，彰顯基層社會(huì)治理最大效益

多元主體協(xié)同共治是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)政府部門、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、公眾個(gè)人等共同參與社會(huì)治理的有機(jī)統(tǒng)一過程。各參與主體之間重塑互動(dòng)、協(xié)商、對(duì)話、合作關(guān)系，都充當(dāng)著治理服務(wù)的重要角色。在推進(jìn)社會(huì)治理的創(chuàng)新實(shí)踐中，需完善部門聯(lián)動(dòng)體系、引導(dǎo)動(dòng)員社會(huì)力量參與、建立政府與社會(huì)互動(dòng)機(jī)制，切實(shí)實(shí)現(xiàn)由“單向管理”向“雙向互動(dòng)”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動(dòng)。如此，凝聚合力、強(qiáng)化協(xié)同、促進(jìn)共治，務(wù)求社會(huì)治理效益最大化。針對(duì)利益主體多元化和訴求多樣化，明確參與的主體與重點(diǎn)、創(chuàng)新參與的平臺(tái)載體，為社會(huì)力量參與社會(huì)治理創(chuàng)設(shè)良好環(huán)境，強(qiáng)化公眾參與、社會(huì)協(xié)同和民主協(xié)商。制定完善孵化培育、人才引進(jìn)、資金支持等扶持政策，在城鄉(xiāng)社區(qū)大力培育、發(fā)展糾紛調(diào)解、健康養(yǎng)老、教育培訓(xùn)、公益慈善、鄰里互助、居民融入等社會(huì)組織。準(zhǔn)確把握居民需求、統(tǒng)籌相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目、支持社會(huì)組織承接、引導(dǎo)社會(huì)工作團(tuán)隊(duì)參與的工作體系。

(三)強(qiáng)化精治導(dǎo)向，務(wù)求基層社會(huì)治理實(shí)際效果

推動(dòng)社會(huì)治理必須要為更好滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要服務(wù)。人民群眾的需要呈現(xiàn)出多向度、多元化的特征，這要求大力實(shí)行“有溫度”的治理服務(wù)，社會(huì)治理手段必須真正由“粗放機(jī)械”向“精細(xì)靈活”轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新社會(huì)治理，需構(gòu)建一個(gè)精細(xì)有序的運(yùn)作流程，促進(jìn)社會(huì)治理更接地氣、事項(xiàng)處置更加及時(shí)、社會(huì)服務(wù)更加到位，務(wù)求扎實(shí)有效。有機(jī)整合各類社會(huì)治理資源，暢通公眾熱線、網(wǎng)絡(luò)輿情、手機(jī)客戶端、微信公眾號(hào)等各類群眾需求表達(dá)渠道，確保其訴求與呼聲能夠自下而上及時(shí)傳遞，大幅提高公共服務(wù)效率。主動(dòng)發(fā)揮信息技術(shù)作用，實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)功能的拓展和延伸，以信息聯(lián)通促進(jìn)工作聯(lián)動(dòng)，深度實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理信息數(shù)據(jù)匯聚、綜合指揮調(diào)度、社會(huì)協(xié)同服務(wù)、決策分析預(yù)警、成果展示應(yīng)用智能化。解決好網(wǎng)格的科學(xué)設(shè)置問題，促進(jìn)基礎(chǔ)網(wǎng)格與各類專業(yè)網(wǎng)格高度融合，不斷完善基層網(wǎng)格體系，為治理服務(wù)職能的下沉和整合夯實(shí)基礎(chǔ)，不斷促進(jìn)社會(huì)治理環(huán)環(huán)緊扣、精細(xì)有序、富有成效。

(四)強(qiáng)化法治導(dǎo)向，夯實(shí)基層社會(huì)治理法治保障

依法治國(guó)需要實(shí)踐推動(dòng)，依法治理則正是依法治國(guó)的生動(dòng)實(shí)踐?！胺ㄖ巫鳛樯鐣?huì)治理的最優(yōu)模式，具有權(quán)責(zé)明晰、程序公開、穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期的優(yōu)勢(shì)。”[4]切實(shí)把社會(huì)治理納入法治化軌道，推動(dòng)運(yùn)用法治思維和方式，解決矛盾和問題，引導(dǎo)群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，才能夯實(shí)好依法治理的根基。發(fā)揮法治的引導(dǎo)、規(guī)范、保障、懲戒作用，建立揚(yáng)善懲惡長(zhǎng)效機(jī)制，從根本上尋找破解社會(huì)治理難題的方法、途徑。深度凈化新區(qū)社會(huì)治安環(huán)境，引領(lǐng)平安建設(shè)。依法加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，促進(jìn)建成良好營(yíng)商環(huán)境。緊密結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)、涉外商事、港務(wù)商事、環(huán)境資源等專業(yè)法庭作用，提高依法治理的水平。把依法維權(quán)和依法辦事有機(jī)結(jié)合起來，推進(jìn)涉法涉訴信訪領(lǐng)域改革,健全司法救助、法律援助機(jī)制。促進(jìn)司法資源與行政執(zhí)法資源有機(jī)融合，執(zhí)法中監(jiān)督，監(jiān)督中執(zhí)法。通過系列探索實(shí)踐，促進(jìn)社會(huì)治理步入法治化軌道。

社會(huì)治理作為一項(xiàng)功在當(dāng)下、利在千秋的事業(yè)。要準(zhǔn)確把握、主動(dòng)汲取整體性治理理論的精髓所在，實(shí)行有效的本土化、區(qū)域化嫁接，推動(dòng)社會(huì)治理漸進(jìn)漸改、管用有效、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。