貴州少數(shù)民族水庫移民的特點及社會治理的思考

吳正彪， 楊昌恒

(1.三峽大學 水庫移民研究中心 民族學院， 湖北 宜昌 443002； 2.黔西南州水利電力勘測設(shè)計院， 貴州 興義 562400)

移民是人類社會發(fā)展進程中充分地開發(fā)利用大自然資源必不可少的一項重要舉措。貴州是一個地處云貴高原的內(nèi)陸省份，喀斯特地形地貌復雜，地勢陡峭，地表水和地下水及其豐富，具有開發(fā)水利電力資源和建庫蓄水的良好地理環(huán)境。為此，新中國建立后，特別是20世紀末以來，國家對貴州的水庫水利電力資源開發(fā)十分重視，先后在全省范圍內(nèi)建設(shè)了用于電力發(fā)電和水利灌溉的大大小小水庫98座，其中大型水電站13座、中型水電站18座，大型水庫9座、中型水庫58座。由于貴州是一個多民族的省份，現(xiàn)有苗族、布依族、侗族、彝族、水族、瑤族、毛南族、土家族、仡佬族、回族等民族30多個，其中世居民族17個，水庫建設(shè)主要集中在少數(shù)民族聚居區(qū)，因而水庫移民的對象自然是眾多的少數(shù)民族群體，也就是本文所指的少數(shù)民族移民。

一、貴州少數(shù)民族水庫移民的主要特點

1.多民族性

貴州每一個水庫移民點，都是兩個或兩個以上不同的少數(shù)民族居住區(qū),水庫淹沒區(qū)大部分通常都是少數(shù)民族居住區(qū)。位于黔東南苗族侗族自治州境內(nèi)的三板溪水電庫區(qū)移民涉及到當?shù)氐拿缱搴投弊宓染用瘢晃挥谇喜家雷迕缱遄灾沃?、黔西南布依族苗族自治州和廣西壯族自治區(qū)的龍灘水電站庫區(qū)移民涉及到當?shù)氐牟家雷濉⒚缱?、壯族等多個少數(shù)民族；貴州省冊亨縣三岔河水庫工程移民區(qū)涉及到布依族和苗族等少數(shù)民族；貴州省三都水族自治縣恒豐鄉(xiāng)雷公灘水庫工程移民區(qū)涉及到布依族、水族和苗族等民族；貴州松桃苗族自治縣孟溪鎮(zhèn)道塘水庫移民區(qū)則涉及到當?shù)氐拿缱搴屯良易迦罕姷鹊?，幾乎大部分的水庫工程移民中都涉及有多個不同的少數(shù)民族。

2.移民世居生境原生態(tài)文化形態(tài)的多元化變化

生活在貴州高原上的17個世居少數(shù)民族，其居住環(huán)境地處云貴高原東部，長江和珠江以苗嶺為界形成了兩個不同走向的分水嶺。歷史上的“六山六水”成了貴州各個民族世居生存環(huán)境的原生態(tài)文化聚匯地。所謂“六山六水”指的是貴州少數(shù)民族聚居境內(nèi)的六座山、六條水的地域，亦即“貴州境內(nèi)的雷公山、大小麻山、武陵山、烏蒙山、云霧山、月亮山”等“六山”和“貴州境內(nèi)的都柳江、清水江、烏江、舞陽河、北盤江、南盤江”等“六水”[1]。這一區(qū)域不僅面積大，約占全省總面積的80%以上，同時也是“富水”區(qū)?！伴L江流域省內(nèi)各河流從西向東劃分為：牛欄江和橫江、赤水河和綦江、烏江、沅江等四個水系，流域面積115747平方公里，占全省土地總面積的65.7%；珠江流域省內(nèi)河流由西向東劃分為：南盤江、北盤江、紅水河、(都)柳江等四個水系，流域面積60381平方公里，占全省土地總面積的34.3%?！盵2]20世紀末以來，已經(jīng)修建或正在建設(shè)的一系列大中型水利工程樞紐就在這些范圍內(nèi)，而祖祖輩輩生活在此區(qū)域的人群們也就成為水庫移民中的重點搬遷對象。新修建的各個大中小型水庫通常都是借助于大山峽谷深溝的自然地理優(yōu)勢，利用石山及貴州的喀斯特巖溶地貌作為天然護體蓄水開發(fā)使用。由于這些深溝峽谷土層富積、土質(zhì)肥沃，很早以前就有各個民族的群眾于此定居生活，并形成了一定規(guī)模的聚居村寨，各種姻親關(guān)系、宗族關(guān)系建構(gòu)起來的民族文化傳統(tǒng)現(xiàn)因為搬遷而解體，新的移民安置點使原有的民族文化生態(tài)重新調(diào)適并發(fā)生了相應(yīng)的變化。比如望謨縣的水庫移民中90%都是布依族群眾，搬遷前布依族家庭在喪葬活動中大多數(shù)有砍牛祭奠亡靈的習俗，但搬遷后，很多家庭已經(jīng)沒有條件舉辦砍牛儀式等活動，其相關(guān)的文化習俗程序也在慢慢地簡化；同樣，當?shù)氐牟家雷逅畮煲泼袢后w原來是以一個家族或幾個具有姻親關(guān)系的宗族聚寨而居，每當舉辦婚嫁活動辦酒席都是要辦幾天幾夜才散伙，四面八方來的客人則分配到各家各戶去分別安排，大家一起來承擔接待各方來客的義務(wù)，搬遷后的移民群眾被分散到各地，有著親戚關(guān)系的群體性文化被分割，因此大部分家庭的酒席舉辦則簡化為來客赴宴吃完一餐飯后就走人，來去匆匆，人與人之間的情感聯(lián)系也在逐漸地淡化，少數(shù)民族水庫移民的原生態(tài)文化也由此發(fā)生了變化。

3.移民人口規(guī)模大、涉及面廣

在貴州的各種大中型水庫移民安置中，移民人口規(guī)模大、搬遷范圍廣。如位于龍灘水電工程庫區(qū)的移民范圍就涉及到廣西壯族自治區(qū)的天峨和樂業(yè)兩個縣、貴州黔南布依族苗族自治州的羅甸縣和黔西南布依族苗族自治州望謨縣。在這些縣中，望謨縣有移民安置點34個，其中后靠安置點23個(含3個集鎮(zhèn))，安置移民9189人，外遷安置點11個，安置移民4340人，還有1458人采取分散搬遷和自謀職業(yè)無土安置。34個移民安置點，100人以上規(guī)模有25個點，100人以下規(guī)模有9個點[3]。同樣，在貴州省黔東南苗族侗族自治州以劍河縣為主要庫區(qū)的三板溪水電站，“被淹土地面積44.25平方公里，占整個庫區(qū)被淹面積的52%。淹沒涉及全縣的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，80個村，320個村民組，6561戶37074人。位于柳川鎮(zhèn)的縣城被淹沒面積達80%，涉及縣城搬遷人口17192人……機關(guān)企事業(yè)單位126個?！盵4]上述這些水庫移民的搬遷，主要是以布依族、壯族、苗族、侗族等民族為主的少數(shù)民族。

4.涉及革命老區(qū)少數(shù)民族群眾的移民點較多

1930年至1936年間，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的中國工農(nóng)紅軍有六個軍團先后在貴州開展了革命斗爭運動，中國工農(nóng)紅軍的足跡遍布全省67個縣(市、區(qū))，在貴州省內(nèi)各地創(chuàng)建了滇黔桂邊區(qū)革命根據(jù)地、黔東革命根據(jù)地、黔北革命根據(jù)地、黔西北革命根據(jù)地。根據(jù)中共貴州省委辦公廳、貴州省人民政府辦公廳的“省辦發(fā)[1998]16號”文件中“關(guān)于批轉(zhuǎn)省劃定革命老區(qū)領(lǐng)導小組《關(guān)于劃定遵義等縣市為革命老區(qū)的請示》的通知，全省屬于革命老區(qū)的縣(市、區(qū))31個，下轄革命老區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦事處)551個。這些革命老區(qū)所在地，大部分都是少數(shù)民族水庫移民的重要地段，如位于廣西和貴州的龍灘水電工程庫區(qū)，其革命老區(qū)不僅包括有廣西的樂業(yè)和天峨兩個縣，貴州的羅甸縣還曾經(jīng)是鄧小平等革命先輩領(lǐng)導左右江革命的一個重要活動區(qū)域，1932年中共黔桂邊區(qū)的第一個黨支部——中共黔桂邊委蠻瓦特別支部就是在羅甸縣鳳亭鄉(xiāng)蠻瓦一帶建立起來的[5]。此外，新中國成立以來，許多新修建的水庫如今大多是在貴州省劃定的551個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦事處)革命老區(qū)內(nèi)。如松桃苗族自治縣的鹽井水庫就位于該縣的蓼皋鎮(zhèn)鎮(zhèn)江河上游、德江縣的長豐水庫就位于該縣的長豐鄉(xiāng)境內(nèi)、威寧彝族回族苗族自治縣的小米水庫就位于該縣哈喇河鄉(xiāng)(現(xiàn)已經(jīng)升級為“鎮(zhèn)”)境內(nèi)、黔西縣的附廓水庫就在該縣的洪水鄉(xiāng)和金坡鄉(xiāng)交界處、望謨縣的桑郎水庫就在該縣的桑郎鎮(zhèn)境內(nèi)、盤縣河洞壩水庫位于該縣淤泥鄉(xiāng)的彝族聚居區(qū)等等，水庫建設(shè)區(qū)域大部分都普遍涉及到革命老區(qū)的少數(shù)民族群眾。

二、貴州少數(shù)民族移民社會治理措施

鑒于貴州少數(shù)民族水庫移民的上述特點，如何通過社會治理使庫區(qū)移民搬遷后在和諧、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展中通過精準脫貧途徑全面建成小康社會，實現(xiàn)十九大報告提出的“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！?，進而增進民生福祉，為世界各國非自愿移民政策的制定與實施提供良好的范例。

第一，對少數(shù)民族水庫移民的搬遷與實施管理，黨政部門應(yīng)避免治理“缺位”、權(quán)利“越位”與方法“錯位”的問題。

社會治理是一門科學,用習近平總書記的話來講，“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。因此，無論是組織開展少數(shù)民族水庫移民搬遷，還是搬遷后移民的安置與就業(yè)疏導，都要有長遠的規(guī)劃，都要以人為本地幫助移民發(fā)展，都要核實到位依法補償，讓群眾心服口服，爭取將各種矛盾化解在源頭、把各種社會沖突在實施搬遷和移民安置中逐一得到消解。

在貴州省羅甸縣木引鎮(zhèn)，這是一個有水庫移民和生態(tài)移民并行的少數(shù)民族聚居區(qū)，水庫移民的對象主要以布依族為主，也有少量的苗族；生態(tài)移民則以苗族為主，也有少量的布依族和漢族。據(jù)我們對搬遷到木引鎮(zhèn)的少數(shù)民族水庫移民情況調(diào)查，2015年由木引鎮(zhèn)速進村布乃組搬遷到木引鎮(zhèn)街上水庫移民安置街區(qū)的有28戶，截至2017年8月，只有五戶留下來在木引街上居住，其余的23戶又返回水庫淹沒區(qū)周邊臨時搭建簡易棚屋居住，偶爾才回到街上的移民安置點暫住。在布依族水庫移民搬遷戶黃××(女，50歲)家我們看到，該農(nóng)戶因冗各電站庫區(qū)建設(shè)需要，于2015年由布乃組搬遷到木引鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府所在地的街上居住已經(jīng)有兩年時間。目前黃××家一共六口人，經(jīng)濟來源主要依靠黃××開粉攤店賣粉維持生計。據(jù)黃××介紹，她家原住的是一棟兩層樓的磚房，有5個人的責任田土耕種，搬遷時按照移民局的安排執(zhí)行。但在征收淹沒區(qū)的原住房時，按照800元一個平方米進行賠償，到了街上的移民安置點，讓他們水庫移民搬遷戶購買房開商定價出售的高樓層房屋并按3000元一個平方米購買。土地實行長期補償：每畝田每年補償1200多元，因為黃××家的田土不多，每年得到的田土補償費亦僅是3000元左右。黃××有兩個兒子，均已經(jīng)大專畢業(yè)，大兒子已婚并在縣城找到了一份工作，小兒子沒有工作。因丈夫已經(jīng)辭世，黃××除了給兒子的生活開支外，還贍養(yǎng)兩個年邁的公公和婆婆。黃××的粉店攤點是自家購買的一樓門面，遇到趕場天連本帶利收入在600元至1000元/天左右，平時的收入則在200元/天。在對另外一個布依族水庫移民家庭的調(diào)查中我們看到，這是一個5口人的家庭，即：采訪對象黃××(女，67歲)、兒子、兒媳和兩個孫子。因為搬遷后已經(jīng)沒有土地耕種，除了將征收到的房屋及土地補償款用于購買房開商提供的移民安置房外，兒子和兒媳外出沿海打工，黃××帶著兩個孫子在家生活，屬于留守兒童家庭。從與這些水庫移民戶進行座談時得知，當?shù)厮畮煲泼癜徇w到木引鎮(zhèn)街道來居住后，沒有土地。這個小鎮(zhèn)是位于羅甸、紫云、長順三縣的交界地，比較偏僻，商貿(mào)發(fā)展無從談起，為維持生計，很多人都是以外出打工為主，只有個別農(nóng)戶被安排打掃街道環(huán)境衛(wèi)生獲得少量的收入維持生活，而且這些收入也是一年比一年要少。如家住木引鎮(zhèn)速進村平地組的水庫移民搬遷戶柏××(苗族，1959年生)一家三口，柏××的妻子殘疾，女兒才18歲就已經(jīng)出嫁，他家原住的是一棟120平方米的木房，已經(jīng)全部被淹。盡管他家的土地并沒有被淹沒，但在建水庫時修路就被占去2畝土地，沒有得到任何補償，只能享受低保待遇，一個季度有300至1000元不等的生活補助金。木引鎮(zhèn)安排柏××打掃街道的衛(wèi)生已經(jīng)有四年時間，開始是給1800元/月的工資，2016年為1600元/月，2017年8月以后降到了1300元/月，這筆開支是由鎮(zhèn)政府的財務(wù)統(tǒng)一安排支出。低收入使水庫移民的生活也越來越艱難。鑒于這些水庫移民的經(jīng)濟來源渠道比較窄，更多的人就只有選擇返回到原住的水庫周邊臨時搭棚暫住，靠著耕種零散的土地維持生活。與水庫移民不同的是，木引鎮(zhèn)的生態(tài)移民有免費的安置住房，只是要求這些少數(shù)民族群眾搬出來到新移民安置房居住后，要他們放棄掉原居住地的房屋，個別鎮(zhèn)黨委主要領(lǐng)導甚至還主張銷毀掉村民的原住房，這使當?shù)氐纳鷳B(tài)移民村民極為反感，因為這些房屋多數(shù)是村民外出打工掙錢修建起來的，每棟房屋的修建費用都超過20萬元，一方面鎮(zhèn)政府安排的生態(tài)移民安置房是一棟棟簡易的高層樓房，房屋周圍既沒有可耕種的土地，就連飼養(yǎng)家禽家畜都很不方便，同樣也沒有任何讓移民戶能夠維持生計的產(chǎn)業(yè)。另一方面，很多村民認為保留住舊房屋，在他們返回山里種地、養(yǎng)殖時可以臨時棲息，還可以“靠山吃山”，在維護生態(tài)植被的恢復不遭受破壞的前提下發(fā)展土特產(chǎn)品，以此補充家庭生活的經(jīng)濟來源不足。

社會是以人為最小單元構(gòu)成的相互依賴的生活共同體，“善治”作為社會治理的一個重要手段，對于安置后的水庫移民在生產(chǎn)生活上存在的困難，要求黨政部門主要領(lǐng)導必須擯棄官僚作風，經(jīng)常深入調(diào)查民眾疾苦、實事求是客觀應(yīng)對各種社會矛盾，避免在治理上的“缺位”、權(quán)利上的“越位”與方法上的“錯位”。比如移民的生計能力、生活水平、經(jīng)濟來源的產(chǎn)業(yè)保障等是否得到統(tǒng)籌性的合理安排，問題的解決是否到位？習近平總書記多次強調(diào)“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，但對于木引鎮(zhèn)這個移民聚居區(qū)而言，只要村民不破壞自然植被中的生態(tài)環(huán)境，個別地方行政領(lǐng)導提出強行拆除生態(tài)移民區(qū)村民們經(jīng)過多年打工后修建起來的民用住房是否在權(quán)力上有“越位”之嫌？從社會學的角度講，“社會管理的主體是政府和行使政府權(quán)力的有關(guān)社會主體”，政府在社會管理中的職能是“政府為社會成員提供公共服務(wù)的重要責任”[6]。這些權(quán)利和責任要求政府部門在社會治理中要協(xié)調(diào)好水庫移民、生態(tài)移民及移居安置點住戶的各種社會關(guān)系，平衡來自不同人群的心理落差，擺正自身位置，從“價值中立”中實行科學引導，方法得當，措施到位，在相互磨合中使各種矛盾得到有效的化解。

第二，少數(shù)民族水庫移民的多元文化主體的合理利益表達、協(xié)調(diào)機制及對訴求群體的科學疏導。

水庫移民是一種非自愿的工程移民，而移民的有效安置則是實施移民搬遷工作的的重要環(huán)節(jié)。每一個大中型的水利水電工程建設(shè)，不僅淹沒了原居住民的自然資源，同時也拆散了原有由不同宗族、家族、家庭組成的社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，一些原有的宗教信仰體系也被打散，這些人群的地域性、民族性身份被分解成新的移民身份，而少數(shù)民族的文化身份則逐漸削弱。比如原來居住在紫云苗族布依族自治縣宗地鄉(xiāng)鼠場村有9戶信仰基督教的苗族因修建黃花水電站時實行移民搬遷，搬遷移民一部分遷到黔南布依族苗族自治州長順縣和惠水縣進行安置，另一部分則安置到該縣宗地鄉(xiāng)政府所在地的街上，但由于大部分信教的苗族移民到了新的移民居住點后沒有教堂、也沒有相關(guān)的牧師提供幫助，部分信教群眾只有到惠水縣城的教堂去做禮拜，一些年長者則因身體原因去不了，這些宗教活動也就慢慢地淡化。同樣，信仰原始宗教的布依族和苗族移民也是如此，由于遠離本民族的文化群體，一些原始的宗教祭祀活動要么簡化，要么參照新居住點漢族文化的做法，對傳統(tǒng)的文化習俗以適應(yīng)新居住地文化群體的特點進行調(diào)整和改變。

移民搬遷涉及到被淹沒房屋及土地的賠償以及安置后移民的生計資源得到可持續(xù)保障等問題。因此，從社會治理的角度講，這需要我們從以下幾個方面來進行思考。

一是參與式評估與科學實施移民的搬遷安置問題。這里講的參與式評估，指的是實施移民搬遷之前及安置之后，都自始至終要有作為搬遷主體的移民參與進來，共同商議，相互協(xié)商安置措施，在每一個發(fā)展步驟中結(jié)合相關(guān)出臺的移民政策，科學引導，充分表達每個移民在利益上的合理訴求。

二是移民搬遷工作前后的頂層設(shè)計問題。與中東部發(fā)達地區(qū)移民不同的是，貴州、廣西、云南、四川、西藏等西部省區(qū)的大部分移民還有一個重要的身份，就是少數(shù)民族身份。因此在制定和執(zhí)行相關(guān)移民政策時，不可一刀切，而應(yīng)從文化多元化社會適應(yīng)、自然環(huán)境的生計水平技能持續(xù)性、文化認同在社會治理中的滲透性以及移民協(xié)調(diào)機制在“我者”與“他者”之間的互惠性等等，整體把握，實現(xiàn)和諧共融。

三是信息跟蹤與反饋問題。移民安置不是搬得出、能落地就“萬事大吉”，隨著現(xiàn)代交通道路的高速發(fā)展，每個地方都有很多有助于經(jīng)濟發(fā)展的好機遇，如一些移民安置點由于地處縣城的新開發(fā)區(qū)或重要商業(yè)地帶，經(jīng)常被房地產(chǎn)開發(fā)商“相中”后又出現(xiàn)新一輪的搬遷問題等。這些都需要有信息的跟蹤和反饋，讓移民群眾有訴求的渠道和疏導的途徑，使之在得到科學合理的解決中維持社會穩(wěn)定和推動社會的和諧發(fā)展。

第三，少數(shù)民族水庫移民自我保護法律意識的有效性社會治理。

中國社會科學院李培林研究員在《社會改革與社會治理》一書中認為，“社會治理通常是指以政府為主導的包括其它社會力量在內(nèi)的行為主體，在法律、法規(guī)、政策的框架內(nèi)，通過各種方式對社會領(lǐng)域的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程”[7]。由此可見，對于少數(shù)民族水庫移民的社會治理，增強移民的法律意識，自我保護、自我管理，在國家政策的法律法規(guī)框架下，搭建一些有利于移民生存發(fā)展和生活水平得到提高的良好平臺，這是我們依法強化社會治理所不可忽視的一個重要內(nèi)容。那么，對于少數(shù)民族地區(qū)的水庫移民，我們不僅要在短期內(nèi)順利地解決好移民的搬遷安置問題，而且還應(yīng)對其長期的生存發(fā)展借助于黨的民族政策提供更多的利益發(fā)展幫助。具體而言，一是在賠償?shù)拈L期性與持續(xù)性在產(chǎn)業(yè)化幫扶中要通過法規(guī)的形式固定下來，以防失業(yè)致貧的現(xiàn)象出現(xiàn)；二是少數(shù)民族水庫移民子女在每年高考錄取中可通過民族預(yù)科招生進行相應(yīng)的降分錄取，并出臺一些有利于幫助移民子女提高學歷教育層次、拓展就業(yè)渠道，通過政府的協(xié)調(diào)，形成最為廣泛的社會活力實現(xiàn)有效的社會治理。

總之，由于少數(shù)民族水庫移民的多元化特點，而人們所固有的客觀性利益沖突和主觀性價值沖突所導致的水庫移民社會治理依然存在著很多影響社會穩(wěn)定的風險問題，因此，只有確保移民能夠分享到水庫水電工程建設(shè)開發(fā)項目的利益，他們的生活水平比移民搬遷前要有所提高，通過社會整合防止政策真空，“消除非自愿移民安置中的貧困風險，防止移民的貧困化，保證他們的收入和生計能通過健全的遷移動作而得以恢復”[8]。在對水庫移民的社會治理過程中，政策執(zhí)行要到位，并按照黨的十九大報告所指出的：“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾?！弊屔贁?shù)民族水庫移民與全國各族人民一樣，共享習近平新時代國家重大改革措施深化所帶來的全民族一起擁有的社會福利，為和諧社會的共建，也為各民族共同繁榮發(fā)展齊奔小康、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，通過移民的和諧融入后形成中國特色社會主義建設(shè)的一支有生力量。