農(nóng)村金融扶貧體系構(gòu)建研究
——以貴州省為例

(一)、緒 論

貧困是世界性的問(wèn)題，各國(guó)一直致力于解決這一難題。中國(guó)扶貧成就令世界矚目，從1978～2017年，中國(guó)農(nóng)村貧困人口由77 039萬(wàn)人減少到3 046萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從30.7%直降到3.1%。我國(guó)對(duì)貧困地區(qū)的扶貧力度仍在逐年增大，在2017年我國(guó)對(duì)貧困地區(qū)共投入1 400億元的財(cái)政扶貧資金，是2015年461億元的3倍多。雖然貧困人數(shù)減少幅度大，但剩下未脫貧人口的貧困程度較深、脫貧難度較大，脫貧農(nóng)戶返貧現(xiàn)象頻發(fā)，財(cái)政扶貧資金的減貧效應(yīng)遞減，必須探索可持續(xù)發(fā)展的扶貧方式。

貴州省農(nóng)村金融扶貧體系初步建立，截至2017年底，全省仍有65個(gè)貧困縣，280.32萬(wàn)農(nóng)村貧困人口，其中，深度貧困縣有14個(gè)，極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個(gè)，深度貧困村高達(dá)2 760個(gè)，脫貧任務(wù)極其艱巨。2017年底，貴州省農(nóng)村貧困發(fā)生率降低至7.75%，比2016年下降3.17個(gè)百分點(diǎn)。 可見(jiàn)，貴州省扶貧工作成效顯著，但由于農(nóng)村貧困面積非常大、農(nóng)村金融體系不完善以及農(nóng)村貧困地區(qū)的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)村金融發(fā)展非常困難，無(wú)法支撐起脫貧所需要的大量資金，促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展是貴州省扶貧工作的必然之選。 因此，對(duì)貴州省農(nóng)村金融扶貧體系現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，通過(guò)理論與實(shí)踐相結(jié)合的方法來(lái)尋找扶貧工作中所存在問(wèn)題的突破口，為農(nóng)村金融扶貧提出可行性建議是極為必要且有意義的事情。

(二)、國(guó)內(nèi)外研究綜述

國(guó)內(nèi)外就農(nóng)村金融扶貧的研究主要圍繞著農(nóng)村金融扶貧的減貧功效、組織體系及其發(fā)展路徑等領(lǐng)域展開(kāi)。

(一)農(nóng)村金融扶貧的減貧效果研究

國(guó)內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村金融的減貧功能主要從兩方面實(shí)現(xiàn)：一是農(nóng)村金融有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以降低貧困。Greenwood J，Sanchez J，Wang C(2013)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大程度倚重于金融機(jī)構(gòu)，美國(guó)金融機(jī)構(gòu)技術(shù)等方面的創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)達(dá)30%。冉光和等(2008)利用實(shí)證模型研究了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)約束效應(yīng)，認(rèn)為原有政府主導(dǎo)型金融發(fā)展模式導(dǎo)致資金效率低下，金融發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)相關(guān)。李學(xué)春、王家傳(2009)則認(rèn)為農(nóng)村金融僅對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有短期增進(jìn)效應(yīng)，長(zhǎng)期則不存在增長(zhǎng)效應(yīng)。二是直接研究農(nóng)村金融與農(nóng)民收入的關(guān)系以驗(yàn)證扶貧效果。 雖然證明了農(nóng)村金融對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用，但認(rèn)為金融深化導(dǎo)致的收入分配不均會(huì)使貧困發(fā)生率有所增加。Brau J C，Woller G M (2004)發(fā)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的金融發(fā)展通過(guò)提供多樣化的金融服務(wù)以滿足貧困者需求，會(huì)帶來(lái)貧困者福利的改善。 Naceur S和Zhang(2016)運(yùn)用多國(guó)的金融時(shí)間序列數(shù)據(jù)建模，結(jié)果表明金融深化有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善收入分配，因此能夠降低貧困的發(fā)生率；但是金融自由化卻惡化了收入分配，因此會(huì)提高貧困率。國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為在增進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民提高收入過(guò)程中，農(nóng)村居民儲(chǔ)蓄比農(nóng)村金融發(fā)展的作用更大。伍艷(2012)利用中國(guó)農(nóng)村2001～2010年的金融數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村金融發(fā)展會(huì)降低貧困發(fā)生率，前者每升高1%，后者下降1.58%，但農(nóng)民收入增加的同時(shí)地區(qū)差距在拉大。

(二)農(nóng)村金融組織體系研究

國(guó)外對(duì)農(nóng)村金融扶貧組織進(jìn)行系統(tǒng)化研究的文獻(xiàn)較少。 世界銀行(1994)對(duì)印度尼西亞、泰國(guó)和孟加拉國(guó)這三個(gè)較為成功的發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了微觀分析，發(fā)現(xiàn)只有結(jié)合經(jīng)濟(jì)與社會(huì)目標(biāo)、提高管理效能，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)類金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村金融體系大致是由正式的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)(供銷社、銀行、信用合作社、 合作基金等)和非正式的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)構(gòu)成(錢莊、互助社、私人借款)，Kailan D S(2007)認(rèn)為兩類機(jī)構(gòu)都有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。合作性金融因?yàn)槠湓跉W美農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的顯著作用，受到很多學(xué)者關(guān)注。 Kailan D S(2007)認(rèn)為，以泰國(guó)農(nóng)業(yè)合作銀行為典型代表，農(nóng)業(yè)信用合作社和聯(lián)合債務(wù)機(jī)制能有力推動(dòng)農(nóng)業(yè)信用系統(tǒng)的發(fā)展。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)金融體系的研究主要是圍繞組織機(jī)構(gòu)構(gòu)成與功能完善來(lái)進(jìn)行的。王信(2011)、孫健(2012)、徐沈(2012)等學(xué)者經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的農(nóng)村金融扶貧組織體系由五大類金融機(jī)構(gòu)組成：政策性金融機(jī)構(gòu)(如農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行)、大型商業(yè)金融機(jī)構(gòu)(農(nóng)業(yè)銀行和郵政儲(chǔ)蓄)、小微商業(yè)金融機(jī)構(gòu)(農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、扶貧小貸機(jī)構(gòu))、合作性金融機(jī)構(gòu)(村級(jí)資金互助組織和產(chǎn)業(yè)發(fā)展互助社)以及民間金融機(jī)構(gòu)組成。我國(guó)改革開(kāi)放前的扶貧資金主要倚靠政府財(cái)政，屬于“輸血式”扶貧，21世紀(jì)以來(lái)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健狈鲐?，農(nóng)村金融扶貧方式逐步被重視，但謝平和徐忠(2006)發(fā)現(xiàn)貧困地區(qū)公共財(cái)政缺位，農(nóng)村金融體系主要是由被作為支農(nóng)工具的金融機(jī)構(gòu)構(gòu)成。張曉山(2003)指出農(nóng)村資金外流和農(nóng)村信貸資金不足嚴(yán)重阻礙了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。張雙梅和鄒炳權(quán)(2008)認(rèn)為我國(guó)貧困地區(qū)存在經(jīng)濟(jì)和金融“低水平均衡”，這源于農(nóng)村地區(qū)金融網(wǎng)點(diǎn)減少而造成金融部門對(duì)農(nóng)戶貸款供給不足以及貧困人群對(duì)金融部門資金需求有限。 從農(nóng)村金融扶貧機(jī)構(gòu)功能角度，曾康霖(2007)認(rèn)為需要保證各類金融組織機(jī)構(gòu)之間的獨(dú)立性和多樣性，且依區(qū)域進(jìn)行設(shè)置機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮農(nóng)村金融扶貧機(jī)構(gòu)調(diào)劑資金、轉(zhuǎn)化儲(chǔ)蓄為投資、增加農(nóng)民收入與消費(fèi)等作用，以實(shí)現(xiàn)各類金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)展。顧海峰(2010)認(rèn)為我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家，建成多元化的農(nóng)村金融組織體系，多層次地為農(nóng)戶提供信貸服務(wù)，通過(guò)供給側(cè)改革提高資金運(yùn)行效率。黃惠春(2012)認(rèn)為深化農(nóng)村信用社改革是農(nóng)村金融體系改革的重點(diǎn)，應(yīng)大力發(fā)展體現(xiàn)農(nóng)戶需求的新型農(nóng)村金融扶貧機(jī)構(gòu)。 楊亦民和葉明歡(2016)認(rèn)為農(nóng)村金融扶貧組織機(jī)構(gòu)必須兼顧社會(huì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

(三)農(nóng)村金融扶貧體系發(fā)展趨勢(shì)研究

有許多學(xué)者就農(nóng)村金融扶貧體系的未來(lái)發(fā)展展開(kāi)研究，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)著重創(chuàng)新產(chǎn)品服務(wù)、健全組織體系。Helms(2006)認(rèn)為，實(shí)施扶貧工作的新型金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取市場(chǎng)化形式，這類非政府形式的金融機(jī)構(gòu)有利于將創(chuàng)新和商業(yè)資源緊密結(jié)合，且自身的靈活性有利于不斷擴(kuò)大對(duì)貧困人口的覆蓋面。Sachdeva和Gupta(2014)認(rèn)為商業(yè)金融機(jī)構(gòu)受制于高交易成本、落后的基礎(chǔ)設(shè)施、滯后單一的產(chǎn)品服務(wù)而極少關(guān)注農(nóng)村貧困者，普惠金融應(yīng)運(yùn)而生，它會(huì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展且降低貧困。伴隨著中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)程，中國(guó)農(nóng)村金融體系改革也在穩(wěn)步推進(jìn)，從2003年開(kāi)始的信用社產(chǎn)權(quán)制度和管理體制改革，2006年放寬農(nóng)村金融組織準(zhǔn)入以及其后成立的中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行，2008年開(kāi)始農(nóng)業(yè)銀行股份制改革至今，包含政策性銀行、商業(yè)性銀行、信用社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行和農(nóng)商銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的多層次銀行體系已然成立，但陳錫文(2010)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)信貸獲得總量卻呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，而且整個(gè)農(nóng)村金融體系出現(xiàn)萎縮。我國(guó)學(xué)者對(duì)金融扶貧的理論分析以案例剖析與成效評(píng)價(jià)為主，對(duì)國(guó)家扶貧改革試點(diǎn)地區(qū)成功案例的分析使得學(xué)者們認(rèn)同金融創(chuàng)新應(yīng)成為金融扶貧的核心和關(guān)鍵點(diǎn)，對(duì)金融扶貧創(chuàng)新模式研究逐步成為趨勢(shì)。呂書奇(2008)認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村金融扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目必須與農(nóng)村金融體系創(chuàng)新有聯(lián)系，要通過(guò)建立農(nóng)村貧困信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制來(lái)解決貧困地區(qū)信息不對(duì)稱、資源分配不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，從而構(gòu)建一個(gè)完善的農(nóng)村金融體系。郭威(2013)認(rèn)為，加大農(nóng)村金融扶貧創(chuàng)新發(fā)展力度，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)較快適應(yīng)農(nóng)村貧困地區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，將成為中國(guó)農(nóng)村金融扶貧可持續(xù)發(fā)展的有效驅(qū)動(dòng)力。

可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)外金融扶貧發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及理論研究基本都認(rèn)同了金融發(fā)展是農(nóng)村扶貧的重要力量之一，只是國(guó)內(nèi)外金融組織機(jī)構(gòu)設(shè)置存在差異，農(nóng)村金融體系發(fā)展程度也不一樣，為了有效發(fā)揮農(nóng)村金融在我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作中的作用，必須從金融扶貧體系構(gòu)建、金融產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新、金融模式創(chuàng)新等領(lǐng)域展開(kāi)努力。

(三)、金融扶貧主體之爭(zhēng)

我國(guó)正處于金融扶貧模式的探索階段，迄今為止還沒(méi)有對(duì)金融扶貧的含義進(jìn)行更為準(zhǔn)確的界定。本文在之前研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)農(nóng)村扶貧發(fā)展的現(xiàn)狀，將金融扶貧定義為：扶貧開(kāi)發(fā)的有機(jī)組成部分，通過(guò)對(duì)貧困農(nóng)民和扶貧項(xiàng)目的廣泛資助，刺激貧困農(nóng)民的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧和可持續(xù)發(fā)展。那么，金融扶貧主體應(yīng)當(dāng)是政府還是市場(chǎng)？對(duì)此，研究者持有不同的觀點(diǎn)，有的人主張政府應(yīng)該占據(jù)主導(dǎo)地位，而有的主張政府應(yīng)該減少干預(yù)，任市場(chǎng)自由分配。

認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)占據(jù)主導(dǎo)地位的觀點(diǎn)主要源于不完全市場(chǎng)理論。20世紀(jì)90年代，人們認(rèn)為金融市場(chǎng)的發(fā)展需要許多非市場(chǎng)性的因素去維持。發(fā)展中國(guó)家金融市場(chǎng)的發(fā)展是不完全的，屬于不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)貸款人基本信息的了解是不對(duì)稱的，以這樣不完整信息的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)所形成的金融市場(chǎng)無(wú)法達(dá)到人們所期望的標(biāo)準(zhǔn)。為了補(bǔ)救市場(chǎng)失靈，應(yīng)該采取政府直接干預(yù)和貸款人規(guī)范化等措施。但這類觀點(diǎn)的支持者同樣也關(guān)注到，雖然市場(chǎng)發(fā)展的不完全需要政府予以干預(yù)，但不論用什么方法進(jìn)行干預(yù)，都要以成熟的方法結(jié)構(gòu)為前提，否則無(wú)法克制金融市場(chǎng)不足所導(dǎo)致的一系列問(wèn)題。農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的非市場(chǎng)性影響因素的存在要求我們必須著眼于發(fā)展農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，這包括打破政府優(yōu)惠貸款壟斷的局面，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)戶小額優(yōu)惠貸款政策，逐漸取消補(bǔ)貼以及開(kāi)放利率以使正規(guī)金融和非正規(guī)金融的貸款成本得以收回。

20世紀(jì)80年代，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展對(duì)放開(kāi)金融管制的呼聲不斷增高，農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論逐步為農(nóng)村金融系統(tǒng)論所替代。該理論認(rèn)為，過(guò)多地向貧困地區(qū)投入扶貧資金會(huì)引起農(nóng)民儲(chǔ)蓄能力的下降、農(nóng)村金融發(fā)展滯后、農(nóng)戶向金融機(jī)構(gòu)借款主觀意識(shí)的減弱，而這在很大程度上是由于政府過(guò)度干預(yù)、貸款回收率低等原因造成的。農(nóng)戶通過(guò)正規(guī)渠道獲取資金的機(jī)會(huì)成本加大，使非正規(guī)金融的高利率成為一種現(xiàn)實(shí)。眾所周知，利率對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本影響極大，農(nóng)村金融系統(tǒng)論提出應(yīng)降低政府對(duì)金融市場(chǎng)的干預(yù)程度，放開(kāi)利率市場(chǎng)。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)外理論及實(shí)務(wù)界都認(rèn)可貧困地區(qū)農(nóng)村金融扶貧體系應(yīng)當(dāng)是包含政策性金融、大型商業(yè)金融、微型及合作性金融和政府協(xié)調(diào)發(fā)揮作用的新型多層次農(nóng)村金融扶貧體系(周孟亮、彭雅婷，2015)，即拋開(kāi)扶貧金融主體之爭(zhēng)，既有政府的參與，又有各類金融機(jī)構(gòu)的合作發(fā)力。新的金融扶貧體系中，強(qiáng)調(diào)了政府應(yīng)加強(qiáng)金融扶貧政策支持，實(shí)施引導(dǎo)和激勵(lì)措施，促使各金融機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展金融扶貧工作；突出各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化導(dǎo)向?qū)W習(xí)，加強(qiáng)資金合作和管理，充分發(fā)揮大型商業(yè)金融和政策金融機(jī)構(gòu)資金充裕的優(yōu)勢(shì)，采取“批發(fā)+零售”模式，在基礎(chǔ)性及發(fā)展性扶貧中發(fā)揮作用，對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶貧和龍頭企業(yè)扶貧所需要的資金給予扶持。而微型金融機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮其在信貸機(jī)制方面得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)完善和擴(kuò)大微型金融制度，創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品，以實(shí)現(xiàn)更“精準(zhǔn)”扶貧，改變以往“漫灌式”扶貧方式。以往的政策性金融往往只關(guān)注扶貧導(dǎo)向忽視信貸風(fēng)險(xiǎn)和收益，因?yàn)檫@種忽視金融借貸成本和風(fēng)險(xiǎn)的金融手段會(huì)造成巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，貧困戶會(huì)誤將貸款視為“救濟(jì)款”而不還貸或惡意拖欠，會(huì)損壞農(nóng)村信用體系，金融機(jī)構(gòu)考慮到信貸風(fēng)險(xiǎn)不愿實(shí)施借貸，農(nóng)戶資金借貸需求無(wú)法得到滿足，農(nóng)村金融體系發(fā)展受到阻礙。應(yīng)當(dāng)實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)作，打造我國(guó)特色的開(kāi)發(fā)性金融，著力于貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建良好的農(nóng)村金融環(huán)境以吸納商業(yè)性金融。此外，合作性金融針對(duì)政策性金融和商業(yè)金融供給中的漏洞與不足，發(fā)揮農(nóng)村“互助”優(yōu)勢(shì)(可看成是非正式金融的一種創(chuàng)新與規(guī)范)。就當(dāng)前國(guó)內(nèi)外金融扶貧理論與實(shí)踐來(lái)看，普惠金融概念不斷受到重視。普惠金融概念是聯(lián)合國(guó)在2005年提出的，是來(lái)源于具體實(shí)踐的一種理論發(fā)展。我國(guó)2011年國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》將金融扶貧作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要手段。金融扶貧是一種“造血”替代以往財(cái)政扶貧“輸血”形式，這與國(guó)內(nèi)外當(dāng)前發(fā)展普惠金融的主流理念不謀而合。2013年黨的十八屆三中全會(huì)正式提出普惠金融，主張不同群體尤其是低收入人群應(yīng)享有平等金融服務(wù)，人人能夠獲得平等的信貸融資權(quán)利。普惠金融體系強(qiáng)調(diào)各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)兼顧扶貧和自身可持續(xù)發(fā)展，也是各國(guó)金融扶貧工作實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)成果。我國(guó)新型的農(nóng)村金融扶貧體系的建設(shè)定位恰好體現(xiàn)了普惠金融體系建設(shè)與發(fā)展的要求。

(四)、貴州省農(nóng)村金融扶貧體系分析

貴州省作為我國(guó)的貧困大省之一，2011～2015年共減少農(nóng)村貧困人口656萬(wàn)人，2015年貧困發(fā)生率為14%；2017年脫貧人數(shù)達(dá)到123.69萬(wàn)人，貧困發(fā)生率降低至7.75%。在貴州省88個(gè)貧困縣中，被納入全國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)貧困縣的有65個(gè)(赤水縣已摘帽脫貧)。2013～2015年末，貴州省累計(jì)有23.2 億元針對(duì)十大產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)的扶貧資金投入到貴州省貧困地區(qū)。

(一)貴州省農(nóng)村扶貧發(fā)展概況

貴州省貧困主要是農(nóng)村貧困，因此對(duì)于貴州省扶貧概況的分析主要是從農(nóng)村著手，以時(shí)間脈絡(luò)展開(kāi)不同時(shí)期不同扶貧政策下的措施與成效對(duì)比。

1.貴州省扶貧發(fā)展歷程。我國(guó)從新中國(guó)成立開(kāi)始實(shí)施非制度化的救濟(jì)式扶貧，歷經(jīng)1978年開(kāi)始的扶貧開(kāi)發(fā)、21世紀(jì)以來(lái)的扶貧攻堅(jiān)以及2011年開(kāi)始進(jìn)入精準(zhǔn)脫貧階段(見(jiàn)表1)，基本都是以中央政府為主導(dǎo)，因此，貴州省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)歷程亦是中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)歷程的一個(gè)縮影。

表1農(nóng)村扶貧發(fā)展歷程

資料來(lái)源：我國(guó)政府各年頒布的扶貧政策；歷年《貴州省統(tǒng)計(jì)年鑒》與《貴州省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

貴州省是中國(guó)農(nóng)村扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)，其農(nóng)村扶貧工作是嚴(yán)格按照中央的改革路徑和指示推進(jìn)的，因此，其改革路徑及特征也正好就是中國(guó)農(nóng)村減貧的縮影。其中，大規(guī)模區(qū)域式扶貧開(kāi)始于第三階段(1986～1993)，也是從此時(shí)起，我國(guó)設(shè)立了專門的反貧困機(jī)構(gòu)，而之前的第一和第二階段則大多歸功于強(qiáng)制性制度變遷所帶來(lái)的成果，尤其在第一階段，因?yàn)橹贫葘?shí)施帶來(lái)了反貧困事業(yè)的波折起伏。

而且從表1可以看出，在貴州省農(nóng)村扶貧發(fā)展歷程中，政府扶貧占據(jù)主導(dǎo)地位，財(cái)政扶貧資金的投入在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)幫助貧困農(nóng)戶脫貧有很大的作用，但財(cái)政資金壓力逐漸加大。隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村扶貧所需資金來(lái)源不應(yīng)該僅僅依賴于政府，而應(yīng)該在政府的主導(dǎo)下充分發(fā)揮金融體系的融資功能，從而帶動(dòng)貧困地區(qū)金融市場(chǎng)的發(fā)展?！鞍似叻鲐氁?guī)劃”實(shí)施以來(lái)，小額信貸扶貧開(kāi)始作為補(bǔ)充戰(zhàn)略登上歷史舞臺(tái)，金融扶貧的重要性逐步凸顯，尤其進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧階段之后，有針對(duì)性地對(duì)有勞動(dòng)能力和脫貧意愿的群眾提供扶貧信貸資金成為提升其“造血”功能的重要手段。

2. 貴州省農(nóng)村金融扶貧政策發(fā)展階段。與國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略調(diào)整相適應(yīng)，立足國(guó)定貧困縣，農(nóng)村金融扶貧政策也大致歷經(jīng)三個(gè)階段：

(1)萌芽起步階段(1979～2000年)。這一時(shí)期金融扶貧政策帶有極強(qiáng)的政治性和政策性，實(shí)施對(duì)象是農(nóng)村地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，形式以貸款貼息為主，從上而下予以執(zhí)行。1997年始借鑒孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行模式開(kāi)始發(fā)展小額信貸，以解決貼息貸款發(fā)放的局限性以及政府干預(yù)痕跡過(guò)重等問(wèn)題。

(2)蓬勃發(fā)展階段(2001～2012年)。金融扶貧政策在中國(guó)農(nóng)村扶貧工作中的重要性得以確定，農(nóng)村金融體系完善是這一階段的工作重點(diǎn)?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》(2001～2012)指出繼續(xù)增加扶貧貸款和小額信貸，中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)了涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的扶貧作用，下放扶貧貼息貸款管理權(quán)限以改善農(nóng)村金融體系，于2003年啟動(dòng)農(nóng)村信用社改革，原銀監(jiān)會(huì)于2006年對(duì)農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步放開(kāi)準(zhǔn)入條件，并對(duì)多類型非銀行金融機(jī)構(gòu)出臺(tái)了管理規(guī)定和試點(diǎn)意見(jiàn)，郵政儲(chǔ)蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)。

(3)多元普惠階段(2013年至今)。這一時(shí)期進(jìn)入“精準(zhǔn)扶貧”階段，中央不僅提出了2020年貧困縣全部摘帽的目標(biāo)，并于2018年提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)脫貧攻堅(jiān)最后三年給出行動(dòng)指導(dǎo)，與之相適應(yīng)，金融扶貧政策轉(zhuǎn)向精細(xì)化、精準(zhǔn)化、多元化和實(shí)效化。比如，金融創(chuàng)新是金融體系完善的一個(gè)有效途徑，金融扶貧工具和產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新為金融扶貧政策實(shí)施提供保障，涵蓋了支農(nóng)與扶貧再貸款、各類專項(xiàng)貸款和貼息貸款、扶貧保、擔(dān)?；鸬?。

可見(jiàn)，隨著貴州省農(nóng)村扶貧進(jìn)入“精準(zhǔn)”階段，已不能單單依靠政府力量進(jìn)行整體性推進(jìn)，要精準(zhǔn)到貧困戶，精準(zhǔn)貧困原因，精準(zhǔn)制定扶貧措施。資金上也應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)化和社會(huì)化渠道籌集，而不是將扶貧資金壓力全部推給財(cái)政，農(nóng)村金融也就成為不可忽視的扶貧手段和籌資渠道，而且要求我們必須進(jìn)行金融產(chǎn)品服務(wù)的創(chuàng)新，構(gòu)建新型農(nóng)村金融體系來(lái)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作。

(二)貴州省金融扶貧體系現(xiàn)狀解析

1.金融機(jī)構(gòu)日益增多，扶貧力度逐漸增大。近些年，貴州省的農(nóng)村金融體系在逐步擴(kuò)建完善中，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在推動(dòng)農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展中并存，金融機(jī)構(gòu)數(shù)量和經(jīng)營(yíng)規(guī)模都在逐年增長(zhǎng)。貴州省涉及農(nóng)村金融扶貧的機(jī)構(gòu)主要有小額信用貸款公司、貴陽(yáng)銀行、農(nóng)村信用社等。2014年底，貴州省有郵政銀行機(jī)構(gòu)1 308個(gè)，貴陽(yáng)銀行機(jī)構(gòu)100個(gè)，農(nóng)村信用社機(jī)構(gòu) 2 042 個(gè)，貴州銀行機(jī)構(gòu)154個(gè)。根據(jù)中央銀行貴陽(yáng)中心支行的統(tǒng)計(jì)，貴州省2017年全省金融業(yè)增加值787.88億元，比上年增長(zhǎng)13.4%。其中，金融機(jī)構(gòu)人民幣存款余額為26 088.89億元，比2013年增長(zhǎng)9.8%；各項(xiàng)貸款余額達(dá)20 860.34億元，增長(zhǎng)16.8%；全省保險(xiǎn)保費(fèi)收入387.73億元，比上年增長(zhǎng)20.7%。

而從扶貧貸款來(lái)看，根據(jù)中國(guó)人民銀行貴陽(yáng)中心支行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2017年末，貴州省共發(fā)放精準(zhǔn)扶貧貸款余額3 931億元，居全國(guó)第一；全省扶貧再貸款限額與余額分別為244.2億元和240.6億元，居全國(guó)前列。以本省銀行貴州銀行為例，2016年貴州銀行累計(jì)對(duì)全省66個(gè)扶貧重點(diǎn)縣和三大集中連片貧困地區(qū)共提供融資702億元。就扶貧資金投入而言，首批扶貧票據(jù)(注冊(cè)金額114億元)在貴州省率先發(fā)行。2017年貴州農(nóng)村信用社和農(nóng)村商業(yè)銀行(統(tǒng)稱農(nóng)信)共發(fā)放144億元“特惠貸”，該項(xiàng)貸款自開(kāi)辦以來(lái)共發(fā)放350億元，余額271億元。貴州農(nóng)村“組組通”項(xiàng)目獲得貴州銀行和貴陽(yáng)銀行的貸款共計(jì)98.4億元?？傮w而言，貴州省采取了“政府主導(dǎo)、央行牽頭、各方參與”的金融扶貧工作機(jī)制，在農(nóng)村扶貧工作中金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。

2.金融扶貧產(chǎn)品多樣化。隨著全國(guó)扶貧方式的轉(zhuǎn)變，貴州省金融機(jī)構(gòu)對(duì)貧困區(qū)域針對(duì)性地研發(fā)出了各式各樣的普惠金融產(chǎn)品。普惠金融產(chǎn)品的增加，為貴州省農(nóng)村貧困人口和企業(yè)提供多渠道的資金來(lái)源，從而加快貴州省農(nóng)村貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。貴州省的信貸金融產(chǎn)品多樣化，通過(guò)各銀行網(wǎng)站及機(jī)構(gòu)實(shí)地調(diào)研，對(duì)一部分信貸金融產(chǎn)品進(jìn)行了匯總，見(jiàn)表2。

表2普惠金融產(chǎn)品

資料來(lái)源：各大銀行網(wǎng)站的產(chǎn)品介紹。

3.金融扶貧模式創(chuàng)新，金融精準(zhǔn)扶貧成效顯著。金融扶貧模式不斷創(chuàng)新，充分發(fā)揮財(cái)政扶貧資金的杠桿撬動(dòng)作用，建立以 “四平臺(tái)一協(xié)會(huì)”(管理平臺(tái)、統(tǒng)貸平臺(tái)、擔(dān)保平臺(tái)、公示平臺(tái)和信用協(xié)會(huì))，推行小額信用貸款；創(chuàng)設(shè)特惠貸財(cái)政金融產(chǎn)品。2016年貴州省設(shè)立金融扶貧基金3 000億元(1)貴州脫貧攻堅(jiān)投資基金主要投向交通、產(chǎn)業(yè)、水利、環(huán)境整治、小城鎮(zhèn)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村、公共服務(wù)、極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)等八個(gè)方面，有效破解貧困地區(qū)發(fā)展資金不足的問(wèn)題。，投入中央財(cái)政扶貧發(fā)展資金19.6億元，各類貸款貼息資金共計(jì)3.3億元，共向22個(gè)扶貧金融合作試點(diǎn)縣扶貧產(chǎn)業(yè)提供融資授信43.49億元，發(fā)放小額農(nóng)貸21億元，發(fā)放精準(zhǔn)扶貧“特惠貸”(2)“特惠貸”是指由財(cái)政資金建立貼息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，由農(nóng)村信用社對(duì)建檔立卡貧困戶提供“5萬(wàn)元以下、3年期以內(nèi)、免除擔(dān)保抵押、扶貧貼息的小額信用(特惠)貸款”，幫助建檔立卡貧困農(nóng)戶“換窮業(yè)”。累計(jì)228億元。金融精準(zhǔn)扶貧成效顯著，以貴州農(nóng)村信用社為例，堅(jiān)持貴州省“大扶貧、大數(shù)據(jù)、大生態(tài)”三大戰(zhàn)略，緊抓精準(zhǔn)扶貧，成效卓然。截至2017年末，貴州省農(nóng)信系統(tǒng)共向66個(gè)貧困縣發(fā)放貸款余額達(dá)2 531億元，達(dá)貸款總余額的近60%，其中，20個(gè)極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)貸款余額達(dá)到了26億元，共有73萬(wàn)個(gè)建檔立卡貧困戶受益。

(三)貴州省農(nóng)村金融扶貧體系存在的問(wèn)題

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，雖然貴州省農(nóng)村金融扶貧體系的發(fā)展在一定程度上有顯著成效，但是貫徹落實(shí)農(nóng)村金融扶貧政策過(guò)程中仍然存在許多問(wèn)題。

1.貧困人口多，扶貧力度大。貴州省是我國(guó)的貧困大省，貧困人口占全國(guó)總貧困人口的8.77%。我國(guó)當(dāng)前的貧困標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民年人均純收入2 300元(2010年不變價(jià))，截至2017年，貴州省貧困地區(qū)仍然有280多萬(wàn)的貧困人口，貧困發(fā)生率為7.75%，距離3%的脫貧標(biāo)準(zhǔn)還有較大距離(見(jiàn)表3)。

表3貴州省貧困面基本情況

注：2011年貧困縣數(shù)目較2010年增加，是由于國(guó)家對(duì)原有國(guó)家重點(diǎn)貧困縣標(biāo)準(zhǔn)做了調(diào)整，將劃定的14個(gè)連片特困地區(qū)共680個(gè)貧困縣納入，扣除交叉的440個(gè)，全國(guó)共有832個(gè)貧困縣，其中貴州為66個(gè)。脫貧縣數(shù)目采用的是《貴州省統(tǒng)計(jì)年鑒》里公布的貧困縣、鄉(xiāng)、村數(shù)目及脫貧數(shù)，原因在于國(guó)務(wù)院扶貧辦審核通過(guò)并予以公布的脫貧名單，程序上要經(jīng)過(guò)縣市一級(jí)申報(bào)，省政府審核并上報(bào)中央扶貧辦，并且還要經(jīng)第三方機(jī)構(gòu)實(shí)地調(diào)研檢查，往往歷時(shí)較久。截至2018年11月，832個(gè)貧困縣確定摘帽脫貧數(shù)目為153個(gè)，而在2017年貴州省脫貧縣只有赤水市，2018年申報(bào)并通過(guò)的有15個(gè)。

資料來(lái)源：歷年《貴州省統(tǒng)計(jì)年鑒》，歷年《貴州省國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

根據(jù)我國(guó)對(duì)扶貧指標(biāo)的界定，要求貧困縣的貧困發(fā)生率應(yīng)控制在2%以下，其中西部地區(qū)的貧困發(fā)生率控制在3%以下。如表3所示，到2017年底，貴州省的貧困發(fā)生率還處在一個(gè)較高的階段，扶貧工作任務(wù)還比較艱巨。而扶貧工作的開(kāi)展需要強(qiáng)大的扶貧資金作為后盾，雖然中央財(cái)政扶貧資金規(guī)模仍在增加，但仍需擴(kuò)充扶貧資金來(lái)源，利用金融市場(chǎng)提供低成本/管理高效的扶貧資金也是解決扶貧資金利用效率不高的有效途徑。

2.金融扶貧模式創(chuàng)新不足。自進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧階段以來(lái)，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融與精準(zhǔn)扶貧的有效結(jié)合，已然成為當(dāng)前理論界和政府關(guān)注的問(wèn)題。但就當(dāng)前貧困地區(qū)金融精準(zhǔn)扶貧來(lái)看，最常用且占主流的仍然是傳統(tǒng)信貸模式，這一模式最大缺陷就在于針對(duì)性不足而帶來(lái)金融扶貧“精準(zhǔn)性”欠缺，信貸資金難以與產(chǎn)業(yè)模式相掛鉤，呈現(xiàn)“撒胡椒面”的現(xiàn)象(顏明杰，彭迪云，2018)。貧困地區(qū)農(nóng)村金融起步較晚且發(fā)展滯后，金融服務(wù)基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致其信貸資金扶貧效果甚微。從當(dāng)前貴州省金融扶貧現(xiàn)狀來(lái)看，金融扶貧模式難以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，且未針對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、異地扶貧搬遷、生態(tài)扶貧、教育扶貧、健康扶貧等開(kāi)發(fā)專門的金融扶貧產(chǎn)品，現(xiàn)有的金融產(chǎn)品無(wú)法滿足多元化貧困所對(duì)應(yīng)的金融服務(wù)需求。從貸款用途上來(lái)看，仍以生產(chǎn)效率較低的種養(yǎng)殖業(yè)為主，最終導(dǎo)致金融扶貧供需錯(cuò)位、扶貧精準(zhǔn)性不足、金融服務(wù)體系不發(fā)達(dá)等問(wèn)題，這又進(jìn)一步使得扶貧信貸資金時(shí)滯且缺乏效率。

3.金融扶貧信貸程序繁雜導(dǎo)致供需錯(cuò)位。產(chǎn)業(yè)扶貧在我國(guó)扶貧攻堅(jiān)工作中的地位不可動(dòng)搖，而金融支持是產(chǎn)業(yè)扶貧不可或缺的資金后盾，陳成文等(2018)認(rèn)為通過(guò)產(chǎn)融結(jié)合制度和金融保障體系實(shí)現(xiàn)資本與產(chǎn)業(yè)的有效鏈接是產(chǎn)業(yè)扶貧成功的關(guān)鍵。但貴州當(dāng)前金融扶貧工作中，金融機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相互脫節(jié)，雖然在信貸資金申請(qǐng)時(shí)需要提交產(chǎn)業(yè)計(jì)劃書，但往往流于形式，造成信貸資金投放額度和時(shí)機(jī)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求不相適應(yīng)，即金融支持與產(chǎn)業(yè)資金需求無(wú)法對(duì)接，進(jìn)而無(wú)法促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)形成，也就使得金融扶貧效果大打折扣。針對(duì)貸款的貧困戶個(gè)人而言，精準(zhǔn)金融扶貧貸款獲取手續(xù)繁雜且周期漫長(zhǎng)。有研究者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以“特惠貸”為例，建檔立卡貧困戶在申請(qǐng)時(shí)，需要填報(bào)申請(qǐng)報(bào)告以及一系列的審批表、告知書、借據(jù)等，不僅這些表格填報(bào)之后需要層層審批，而且個(gè)人還需要提交身份證明、財(cái)產(chǎn)證明等，一般初次辦理周期都得超過(guò)一個(gè)月。煩瑣的手續(xù)和漫長(zhǎng)的周期往往會(huì)延誤投資時(shí)機(jī)，從而使得金融精準(zhǔn)服務(wù)效果不佳。

4.農(nóng)村金融體系不完善。隨著多層次銀行金融體系的建立，貴州省許多金融機(jī)構(gòu)都紛紛推出了涉農(nóng)扶貧貸款產(chǎn)品，為農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方面提供了許多資金，對(duì)刺激農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有很大的幫助，但也有很多需要完善的地方。

農(nóng)村金融產(chǎn)品單一，金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)作用力度小。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是專門為基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)發(fā)展而存在的特殊性銀行，但其作用非常局限，所涉及的業(yè)務(wù)非常保守，能幫助農(nóng)民的范圍極其狹窄。貴州省農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在貧困區(qū)域的規(guī)模非常小，這源于金融機(jī)構(gòu)扶貧貸款回收風(fēng)險(xiǎn)大、貸款成本過(guò)高。當(dāng)農(nóng)戶向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)借款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)因?yàn)槭艿嚼首儎?dòng)的制約，導(dǎo)致其收取的利息都無(wú)法彌補(bǔ)交易成本，而只能依靠外部其他業(yè)務(wù)來(lái)填補(bǔ)，可持續(xù)性很差。因此，部分地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)因?yàn)樾☆~信用貸款損失較嚴(yán)重而選擇放棄，它們對(duì)扶貧資金的暫停投入，使農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展局面變得更加僵化。

金融扶貧政策體系待完善，缺乏健全的約束機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)的金融扶貧采取政府主導(dǎo)、金融機(jī)構(gòu)助力、全社會(huì)參與的形式，屬于民生工程。雖然我國(guó)乃至各省出臺(tái)的扶貧政策眾多，但金融扶貧的實(shí)施政策卻不多，部分文件可操作性不強(qiáng)，各類金融在扶貧中的責(zé)權(quán)利邊界模糊，缺乏有效且合理的激勵(lì)約束機(jī)制。此外，沒(méi)有建立差異化金融監(jiān)管政策，缺乏對(duì)貧困地區(qū)的專項(xiàng)財(cái)稅政策配套，比如支持貧困地區(qū)金融扶貧的專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠等。政策保障的不足使得金融機(jī)構(gòu)缺乏參與扶貧的內(nèi)生動(dòng)力。

當(dāng)前的金融扶貧政策仍以小額信貸為代表的特惠金融為主，是一種始于20世紀(jì)90年代中后期的金融服務(wù)。農(nóng)村小額信貸雖然由農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放貼息貸款，但往往通過(guò)行政渠道，其實(shí)質(zhì)是一種政府行為，獲貸貧困農(nóng)戶獲得所需資金，但貸款回收率極低，貴州省整體還款率不足20%，最后只能由政府財(cái)政來(lái)補(bǔ)虧空?？梢?jiàn)，這種特惠式扶貧貸款會(huì)讓銀行壞賬增加，政府補(bǔ)漏無(wú)疑加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。更嚴(yán)重的是，政府補(bǔ)貼利息之余往往還要填補(bǔ)壞賬，這造成了農(nóng)戶不需償還借款的錯(cuò)覺(jué)，嚴(yán)重?cái)_亂農(nóng)村信用體系，帶來(lái)不可彌補(bǔ)的損失。

5.農(nóng)村金融扶貧擔(dān)保體系不健全。貴州省作為我國(guó)貧困大省，銀行信貸資金成本較高。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)使得貸款主體的償貸能力不足；另一方面，承貸主體為了降低風(fēng)險(xiǎn)會(huì)要求貧困農(nóng)戶擔(dān)保，但貧困農(nóng)民可以拿出的擔(dān)保物是非常有限的，金融機(jī)構(gòu)發(fā)放借款的風(fēng)險(xiǎn)可轉(zhuǎn)移性非常低，即一旦貸款發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，損失往往由金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)，而貧困地區(qū)財(cái)政能力的欠缺使得風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金往往難以到位，金融扶貧隱形風(fēng)險(xiǎn)加大。除農(nóng)戶與政府之外，擔(dān)保機(jī)構(gòu)非常少，貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)還不健全，資金實(shí)力非常有限，擔(dān)保能力得不到金融機(jī)構(gòu)的信任，這極大阻滯了貧困農(nóng)戶對(duì)扶貧貸款的獲得。

6.教育水平低下導(dǎo)致金融發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)。貴州省處于西部山區(qū)，經(jīng)濟(jì)起步晚，發(fā)展意識(shí)滯后。貧困農(nóng)戶大多具有較低的文化水平，這種低層次的文化水平導(dǎo)致其創(chuàng)新意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、法制意識(shí)等的欠缺，存在“等靠要”思想，而缺乏借助金融發(fā)展實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的意識(shí)。貧困戶脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足，甚至“爭(zhēng)戴帽”，在地方的陳規(guī)陋習(xí)和不良習(xí)氣下，一部分貧困戶把扶貧貸款視為“救濟(jì)款”，只借不還，且多用于消費(fèi)而非生產(chǎn)；一部分貧困戶缺乏融資意識(shí)，往往喪失了借助金融借貸來(lái)保障和擴(kuò)大生產(chǎn)能力的機(jī)會(huì)，使得本來(lái)有前景的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“胎死”于資金短缺。

7.農(nóng)戶信用意識(shí)薄弱。貴州省針對(duì)農(nóng)村金融的法律規(guī)章制度還不完善。農(nóng)村貧困人口往往文化水平較低、法律意識(shí)較薄弱，當(dāng)借款到期無(wú)法償還時(shí)，很多人都會(huì)選擇逃避，給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也導(dǎo)致農(nóng)戶貸款遭遇拒絕。同時(shí)貴州省的征信系統(tǒng)也不健全，貸款方無(wú)法及時(shí)了解借款人的信息，信息不對(duì)稱容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)出于對(duì)自身利益的考慮，會(huì)適當(dāng)減少對(duì)農(nóng)戶資金的投入。

(五)、完善農(nóng)村金融扶貧體系的建議

貴州省已經(jīng)基本形成由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等開(kāi)發(fā)性金融和政策性金融，農(nóng)業(yè)銀行和郵政儲(chǔ)蓄銀行等大型商業(yè)金融，農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等小微商業(yè)金融，各類資金互助組織和產(chǎn)業(yè)發(fā)展互助社等合作性金融，以及民間金融組織所構(gòu)成的金融扶貧組織體系。各種金融類型挖掘自身優(yōu)勢(shì)，與當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ飨嗳诤?，初步形成具有地域特色的扶貧金融體系。但要想充分實(shí)現(xiàn)金融扶貧的功效，推動(dòng)貴州省精準(zhǔn)扶貧工作的順利開(kāi)展，必須進(jìn)一步完善貴州省農(nóng)村金融扶貧體系。這要求我們必須保持金融扶貧體系的可持續(xù)性和生態(tài)性發(fā)展方向，大力培育普惠金融發(fā)展模式，借鑒國(guó)內(nèi)外扶貧模式進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展。

1.為充分發(fā)揮政府在金融扶貧體系中的組織和監(jiān)督激勵(lì)作用，可以從以下方面進(jìn)行努力：

(1)政府應(yīng)該制定和完善有關(guān)貧困地區(qū)農(nóng)村金融的法律規(guī)章，做好頂層設(shè)計(jì)，依法保障貧困地區(qū)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的根本權(quán)益。需要明確中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、扶貧辦、稅務(wù)總局等相關(guān)部門的職責(zé)，在對(duì)現(xiàn)行的金融扶貧政策文件進(jìn)行梳理評(píng)估基礎(chǔ)上，依據(jù)評(píng)定結(jié)果相應(yīng)予以廢止、修訂、補(bǔ)充等，盡快形成新時(shí)代背景下能夠反映且助推精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程的一系列金融扶貧政策文件，為全面脫貧和農(nóng)村金融體系建設(shè)提供制度保障。

(2)政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)貧困區(qū)域的扶貧建設(shè)，出臺(tái)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，從而降低提供貸款機(jī)構(gòu)的交易成本，吸引更多的社會(huì)閑置資本以及金融機(jī)構(gòu)的扶貧資金投入到貴州省的貧困地區(qū)。

(3)政府這只“看得見(jiàn)的手”在金融扶貧工作開(kāi)展中要占主導(dǎo)地位，由政府來(lái)推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的發(fā)展，比如金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)，政府應(yīng)提供優(yōu)惠政策給予補(bǔ)貼，在一定程度上能降低金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)成本。

(4)建立健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，為扶貧信貸資金風(fēng)險(xiǎn)提供保障。一是設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，并由地方政府結(jié)合本地實(shí)際，籌集各級(jí)財(cái)政資金作為扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。具體比例可依據(jù)小額信貸余額與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的比例以及財(cái)政預(yù)算收入增量的情形來(lái)予以確定。二是推進(jìn)財(cái)政扶貧擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立，即由財(cái)政資金做主導(dǎo)，引入社會(huì)資本參與建立扶貧擔(dān)保公司，將金融機(jī)構(gòu)貸款的擔(dān)保責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償只能由各級(jí)財(cái)政履行，以降低金融機(jī)構(gòu)房貸風(fēng)險(xiǎn)。三是鼓勵(lì)各類經(jīng)營(yíng)主體或貧困戶參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，分散金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)。比如，為鼓勵(lì)貧困戶購(gòu)買財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種、特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，對(duì)于貧困戶自繳部分由地方財(cái)政扶貧資金予以補(bǔ)貼。四是加強(qiáng)貸款貼息機(jī)制的運(yùn)用與管理，著重對(duì)小額貸款的期限管理，強(qiáng)化各金融機(jī)構(gòu)在貸款發(fā)放回收中的責(zé)任，防止不良貸款產(chǎn)生。

(5)建立完善的貧困戶信息系統(tǒng)，并與銀行等金融機(jī)構(gòu)配合建立完善征信系統(tǒng)，專業(yè)人員系統(tǒng)地收集各貧困地區(qū)貧困戶的基本身份信息，及時(shí)更新貧困建卡戶的變動(dòng)信息，當(dāng)貧困戶在與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生借貸時(shí)，避免因信息不對(duì)稱而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

(6)加快貧困地區(qū)信用體系建設(shè)，打造良好的金融生態(tài)環(huán)境。在政府主導(dǎo)下，由信用社主抓，其他各級(jí)各部門予以配合，加快農(nóng)村信用工程建設(shè)。為精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧資金用到實(shí)處，應(yīng)突出農(nóng)村信用體系的作用。從政府角度看，政府應(yīng)將農(nóng)村信用體系建設(shè)納入地方發(fā)展規(guī)劃并加強(qiáng)考核監(jiān)督，協(xié)調(diào)各部門關(guān)系以發(fā)揮部門合力，如對(duì)征信好的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體給予行政性的政策照顧和優(yōu)惠補(bǔ)貼、將個(gè)人信用納入評(píng)優(yōu)評(píng)先條件、優(yōu)先安排財(cái)政扶貧資金到信用村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等政策。此外，通過(guò)對(duì)扶貧政策、金融知識(shí)等宣傳，培育農(nóng)民的誠(chéng)信守法意識(shí)，提高其金融理財(cái)素養(yǎng)，以推進(jìn)良好的金融生態(tài)環(huán)境的形成。最后是由司法機(jī)關(guān)對(duì)信用環(huán)境打造提供司法保障，對(duì)惡意拖欠金融扶貧貸款的“老賴”“老釘”嚴(yán)加懲戒。

2.為保證金融扶貧體系的可持續(xù)發(fā)展，必須合理規(guī)避金融借貸風(fēng)險(xiǎn)，多渠道降低信貸風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建全民參與的社會(huì)信用體系，建立完善的農(nóng)村保險(xiǎn)體系，提高信貸審批效率，降低信貸成本，設(shè)立貧困地區(qū)扶貧引導(dǎo)基金等方式來(lái)展開(kāi)工作：

(1)針對(duì)農(nóng)村貧困人口文化水平低的事實(shí)，針對(duì)貧困農(nóng)戶開(kāi)辦金融法律和財(cái)務(wù)金融、勞動(dòng)技術(shù)等方面的教育培訓(xùn)班，提高農(nóng)民的信用意識(shí)和金融發(fā)展意識(shí)，善于利用資金杠桿進(jìn)行生產(chǎn)以創(chuàng)收，并督促其遵守財(cái)經(jīng)法規(guī)和金融法規(guī)。

(2)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，現(xiàn)有的涉農(nóng)金融產(chǎn)品比較單一，應(yīng)設(shè)計(jì)并推出創(chuàng)新性金融產(chǎn)品。未來(lái)金融扶貧體系發(fā)展的方向是從特惠金融轉(zhuǎn)向普惠金融。普惠金融旨在為社會(huì)上尚未充分享受金融服務(wù)的人群(主要是貧困和低收入人群)提供有效的且可持續(xù)的金融服務(wù)?？沙掷m(xù)的金融服務(wù)必須要保障金融機(jī)構(gòu)的回款和一定收益，這就要努力克服特惠金融的純政策性所帶來(lái)的壞賬風(fēng)險(xiǎn)，從市場(chǎng)化角度創(chuàng)新金融產(chǎn)品。例如，涉農(nóng)資產(chǎn)證券化，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)物放到期貨市場(chǎng)，能有效防止因?yàn)槭袌?chǎng)價(jià)格發(fā)生較大的變化而導(dǎo)致農(nóng)民的基本收益存在風(fēng)險(xiǎn)；推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，補(bǔ)償農(nóng)村貧困人口因?yàn)橥饨缭S多不可抵抗的因素而造成的經(jīng)濟(jì)損失。

(3)加強(qiáng)各金融機(jī)構(gòu)之間資源的有效鏈接。一般商業(yè)銀行的資金規(guī)模較為雄厚但對(duì)貧困農(nóng)戶的信息掌握不全面，小額信用貸款機(jī)構(gòu)則具有對(duì)貧困農(nóng)戶信息全面掌握的優(yōu)勢(shì)但資金規(guī)模較小風(fēng)險(xiǎn)承受能力較弱，應(yīng)加強(qiáng)二者的資源鏈接，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)以推動(dòng)農(nóng)村扶貧工作。

(4)各類金融機(jī)構(gòu)應(yīng)扮演好自己的角色，在扶貧工作中發(fā)揮有效的作用。農(nóng)村信用社要堅(jiān)守好自己的崗位，加強(qiáng)內(nèi)部控制，建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管部門，在保障自己利益最大化的同時(shí)也為“三農(nóng)”提供更好的服務(wù)；拓寬中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能范圍，使其不僅僅局限在對(duì)糧棉油的收購(gòu)上，更應(yīng)該在其能力范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等方面進(jìn)行業(yè)務(wù)拓展，來(lái)促進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)體系的構(gòu)建，以促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(5)簡(jiǎn)化信貸手續(xù)和審批程序提高金融扶貧資金運(yùn)用效率。建議在對(duì)貧困戶申辦金融扶貧貸款和金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審批進(jìn)行調(diào)研基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與扶貧辦項(xiàng)目審批的對(duì)接，全面優(yōu)化信貸審批流程，簡(jiǎn)化信貸手續(xù)，在保證項(xiàng)目可行性前提下提高審批效率。這需要整合扶貧部門與金融機(jī)構(gòu)的審核流程，簡(jiǎn)化申請(qǐng)表格；精簡(jiǎn)信貸申請(qǐng)相關(guān)資料，減少貧困戶申請(qǐng)材料提交量；精簡(jiǎn)優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)信貸的內(nèi)部審批過(guò)程，適當(dāng)增加貧困地區(qū)金融營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)并對(duì)其進(jìn)行信貸授權(quán)，便于當(dāng)?shù)刎毨糇稍儭⑥k理相關(guān)信貸業(yè)務(wù)；利用“互聯(lián)網(wǎng)+金融”，利用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行線上信貸平臺(tái)建設(shè)，以便于線上線下兩個(gè)平臺(tái)的共同發(fā)展，以幫助貧困戶方便且快捷地辦理金融扶貧貸款，滿足其資金需求，推動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展和個(gè)人收入及消費(fèi)水平的提升。

(6)貧困地區(qū)發(fā)展應(yīng)更多倚仗內(nèi)生造血能力，而自身發(fā)展能力很大程度取決于產(chǎn)業(yè)發(fā)展?？梢栽噲D以產(chǎn)業(yè)資本為主、財(cái)政扶貧性資金為輔，設(shè)立扶貧引導(dǎo)基金。該類基金著眼于引入資本，同時(shí)吸納產(chǎn)業(yè)資源，在融通資金的同時(shí)還可“引”來(lái)生產(chǎn)技術(shù)和管理技術(shù)，以真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合，更大程度地提升財(cái)政性扶貧資金的減貧效果。