府院聯(lián)動：保障企業(yè)家的權(quán)益如何彰顯？
——從山東大乾公司重整案中探討破產(chǎn)法的市場化、法治化實(shí)施

本刊記者/郭 濤

債權(quán)2.8940億元，我認(rèn)可1.0750億元，山東正誠土地房地產(chǎn)評估有限公司給企業(yè)樓盤的評估價值是7.2501億元。但當(dāng)時樓盤被查封，有預(yù)售證也不能銷售，如銷售了樓盤，清償債務(wù)綽綽有余。我原想利用重整程序，還清債務(wù)，實(shí)現(xiàn)自救，使企業(yè)走向正規(guī)。然而，法院并沒從管理人名冊中選取管理人，我事后才得知是縣里主要領(lǐng)導(dǎo)安排的。山東華信還一下子擔(dān)任了慶云縣三家企業(yè)的管理人。其他兩家企業(yè)，也沒經(jīng)過搖號、輪候等程序，法院就指定山東華信為管理人。大乾公司的經(jīng)費(fèi)，管理人跟我要1000萬元，后來優(yōu)惠了40萬元，那兩家企業(yè)想來也不會少，這是顯而易見的利益輸送。我的企業(yè)資產(chǎn)大于負(fù)債，成了管理人眼中的一塊肥肉。我想利用破產(chǎn)法實(shí)現(xiàn)重整自救，沒想到把狼招來了?！?/p>

中國人民大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師、全國人大財(cái)經(jīng)委《企業(yè)破產(chǎn)法》起草工作組成員、最高人民法院企業(yè)破產(chǎn)法司法解釋起草組顧問、聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會第五工作組（破產(chǎn)法）中國代表

府院聯(lián)動機(jī)制是目前在破產(chǎn)審判工作中解決企業(yè)破產(chǎn)衍生社會問題的一種新生機(jī)制。當(dāng)前，法學(xué)界形成兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為這是破產(chǎn)法完善中的必然產(chǎn)物，是在法律不完備情況下統(tǒng)籌解決社會問題的必選機(jī)制；一種觀點(diǎn)認(rèn)為既然實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)就應(yīng)善于運(yùn)用“看不見的手”去解決問題，有法律按法律，府院聯(lián)動機(jī)制極易導(dǎo)致政府濫用權(quán)力、干預(yù)司法，將政府重新推回“政策性破產(chǎn)”的老路。

山東省慶云縣大乾房地產(chǎn)開發(fā)有限公司董事長徐天中對府院聯(lián)動機(jī)制“不感冒”：“山東華信產(chǎn)權(quán)流動破產(chǎn)清算事務(wù)所有限公司（下稱‘山東華信’）作為我企業(yè)的管理人，是縣里主要領(lǐng)導(dǎo)確定的，縣法院沒從管理人名冊中指定，也沒搖號、也沒輪候，直接指定管理人，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》第一條和第三十三條，縣法院顯然是違法的。因主體不適格，管理人的行為還有法律效力嗎？盡管管理人初步確認(rèn)企業(yè)資產(chǎn)大于負(fù)債，可他們無任何理由翻建工程、認(rèn)定虛假債務(wù)、低價處理資產(chǎn)的行為，不是想讓企業(yè)重生，而是把企業(yè)逼向破產(chǎn)的深淵，達(dá)到他們漁利的目的。我覺得府院聯(lián)動的初衷是好的，到基層被念歪了，成了某些地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法的最好借口。”

破產(chǎn)法的市場化、法治化實(shí)施才能真正實(shí)現(xiàn)立法目的

我國的破產(chǎn)法是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制成功轉(zhuǎn)軌的過程中誕生的，尤其是2006年企業(yè)破產(chǎn)法是一個以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、為維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序而制定的法律。市場經(jīng)濟(jì)是法治化的經(jīng)濟(jì)，市場化的破產(chǎn)必然是法治化的破產(chǎn)。破產(chǎn)法的市場化、法治化實(shí)施，才能真正實(shí)現(xiàn)立法目的。

“破產(chǎn)法是良法，它注重保護(hù)債權(quán)人的權(quán)益，同時也沒忽略債務(wù)人權(quán)益。破產(chǎn)法規(guī)定的重整程序，就是企業(yè)自救的機(jī)會?！毙焯熘姓f，“大乾公司是有一部分債務(wù)，但資產(chǎn)是負(fù)債的好幾倍。截至目前，管理人核對出團(tuán)成員王欣新教授指出，要清醒看到府院聯(lián)動存在的體制性缺陷，從某種意義上講，目前實(shí)踐中的府院聯(lián)動在許多方面還是更接近于人治而非法治的非制度化的個案解決方式，屬于過渡性措施，依賴于人與人之間以及以人為代表的機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，能否協(xié)調(diào)解決問題則取決于人的態(tài)度而非制度，有時府院聯(lián)動的建立與運(yùn)行主要依靠“一把手”的重視程度，可能出現(xiàn)人一走茶就涼、換人就換政策的現(xiàn)象，具有較大的不確定性風(fēng)險。府院聯(lián)動機(jī)制的產(chǎn)生，就是因?yàn)槟壳皼]有制度化、法律化的社會問題解決渠道，所以當(dāng)相關(guān)法律與制度真正健全之時，也就是府院聯(lián)動機(jī)制完成其歷史使命之日。為此，在府院聯(lián)動機(jī)制的實(shí)施中，要逐步用制度和法律去約束人，要推動目前以聯(lián)席會議、人際協(xié)商的方式向以制度和法律解決問題發(fā)展轉(zhuǎn)化。

“大乾公司建設(shè)的樓盤于2017年10月16日封頂，五證齊全，具備售樓條件，并且資產(chǎn)遠(yuǎn)大于債務(wù)，我們有能力與債權(quán)人達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議，法院應(yīng)依法更換不按法定程序指定的管理人，根據(jù)實(shí)際情況終止破產(chǎn)重整程序，將大乾公司的管理權(quán)交還給企業(yè)，如果由不合法的管理人繼續(xù)重整，我可以斷定不會有合法的結(jié)局?！毙焯熘斜砺读俗约旱膿?dān)心。

把握好司法權(quán)與行政權(quán)在破產(chǎn)法實(shí)施中的邊界

徐天中認(rèn)為，府院聯(lián)動是解決企業(yè)破產(chǎn)后續(xù)社會問題的，而不是地方領(lǐng)導(dǎo)以“維穩(wěn)”為借口，提前介入，干預(yù)司法權(quán)，逼迫本可實(shí)現(xiàn)重整自救的企業(yè)破產(chǎn)的。再好的機(jī)制也小于法律效力，必須在法律框架下處理問題。

王欣新教授指出，破產(chǎn)法是一個社會外部性極強(qiáng)的實(shí)踐性法律，在企業(yè)破產(chǎn)程序中除了要解決債務(wù)清償、財(cái)產(chǎn)分配、企業(yè)挽救等破產(chǎn)法問題外，還會產(chǎn)生一系列需要政府履行職責(zé)解決的與破產(chǎn)相關(guān)的社會衍生問題，如職工的救濟(jì)安置、重整企業(yè)信用修復(fù)、涉破產(chǎn)的稅費(fèi)繳納與工商注銷登記問題等，需要進(jìn)行大量的社會協(xié)調(diào)工作。這就決定了破產(chǎn)審判工作尤其是重大破產(chǎn)案件的審判工作往往離不開外部支持，尤其是地方黨委與政府的支持。破產(chǎn)法的市場化、法治化實(shí)施，必然要受到社會環(huán)境尤其是相關(guān)社會配套法律制度等外部因素的影響與制約，同時其實(shí)施也會對市場經(jīng)濟(jì)與社會制度產(chǎn)生多方面深遠(yuǎn)的重要影響。所以破產(chǎn)法除具有重要的直接法律調(diào)整作用，如規(guī)范企業(yè)的市場退出機(jī)制、公平清償債務(wù)、挽救債務(wù)人企業(yè)與事業(yè)之外，往往還承擔(dān)著或被賦予了更多的社會意義與功能。

在許多市場經(jīng)濟(jì)國家中，經(jīng)過長期的發(fā)展，諸多破產(chǎn)衍生社會問題都已由通過制定相應(yīng)的法律和制度予以制度化、社會化、常態(tài)化地解決，不需要再借道破產(chǎn)程序。而目前我國有關(guān)破產(chǎn)法市場化實(shí)施的各種社會配套法律與制度遠(yuǎn)未建立完善，一些與破產(chǎn)相關(guān)的法律和制度往往僅著眼于對正常經(jīng)營的常態(tài)企業(yè)的調(diào)整，而缺乏對處于債務(wù)困境與破產(chǎn)程序中的非常態(tài)企業(yè)進(jìn)行常態(tài)化調(diào)整的理念和措施，其與破產(chǎn)法之間的生態(tài)關(guān)系處于隔離、缺失乃至沖突的狀態(tài)，如稅收法律、信用制度等，不僅不能對破產(chǎn)法的實(shí)施起到有機(jī)配套、銜接與融合的保障效應(yīng)，其制度缺陷反而成為破產(chǎn)法市場化實(shí)施的障礙。所以，目前要想使破產(chǎn)法能夠逐步做到市場化、法治化實(shí)施，就離不開各級政府在解決破產(chǎn)衍生社會問題方面直接或間接的支持與服務(wù)。由于立法與制度的供給不足，目前這種支持主要是以“府院聯(lián)動”的方式進(jìn)行。這就是府院聯(lián)動機(jī)制產(chǎn)生的社會原因，而破產(chǎn)法調(diào)整功能泛化產(chǎn)生的社會化、復(fù)雜化，也促使我們要更加重視府院聯(lián)動機(jī)制在現(xiàn)階段的作用與意義。

王教授著重強(qiáng)調(diào)，要把握好司法權(quán)與行政權(quán)各自在破產(chǎn)法實(shí)施中的邊界。破產(chǎn)案件的審理是法院的職權(quán)領(lǐng)域，而企業(yè)破產(chǎn)案件處理中涉及或衍生的社會問題的解決，則是政府的職責(zé)領(lǐng)域。政府既不能夠缺位，也不能夠越位，法院更不能夠讓位。由于地位與職責(zé)的不同，法院實(shí)施破產(chǎn)法要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與地方政府在企業(yè)破產(chǎn)案件中要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之間，有時可能會存在落差，所以還要注意防范地方政府可能時時出現(xiàn)的不當(dāng)利益沖動。

擁抱一部更包容、更有維度、更面向市場的破產(chǎn)法

徐天中對大乾公司走出困境充滿信心?！拔业男判膩碜匀齻€支撐。一是黨中央、國務(wù)院關(guān)心、支持民營企業(yè)發(fā)展，地方政府用放大鏡看待企業(yè)違規(guī)問題，通過逮捕判刑威嚇企業(yè)家承認(rèn)虛無債務(wù)、認(rèn)可企業(yè)破產(chǎn)的現(xiàn)象，相信慶云縣不會再發(fā)生。二是企業(yè)破產(chǎn)法修訂納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，學(xué)界和實(shí)務(wù)界也呼聲不斷，認(rèn)為破產(chǎn)法下一步應(yīng)該從破產(chǎn)案件的受理、管理人制度、和解制度、重整制度等諸多方面進(jìn)行修改和完善。早期的破產(chǎn)法多為了懲罰債務(wù)人、保護(hù)債權(quán)人。今后，破產(chǎn)法會既保護(hù)債權(quán)人也保護(hù)債務(wù)人，這才是好的破產(chǎn)法。我期待一部更包容、更有維度、更面向市場的破產(chǎn)法盡快出臺。三是我堅(jiān)信正義可能遲到，但不會缺席。盡管個別手中握有權(quán)力的人干預(yù)了司法，用歪了機(jī)制，但他們必將付出違法代價?！?/p>