我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的制度建設(shè)回溯與展望*

郎嬛琳， 方 程

(天津醫(yī)科大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 天津 300070)

生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系國計(jì)民生、民族未來的根本大計(jì)。黨的十九大報(bào)告指出：“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?！鄙鷳B(tài)文明建設(shè)同人民美好生活密不可分。一方面，優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境是滿足人民日益增長的美好生活需要中不可或缺的重要一環(huán)；另一方面，人民也是優(yōu)美生態(tài)環(huán)境建設(shè)過程中必不可少的中堅(jiān)力量。回望歷史，自1979年我國第一部《環(huán)境保護(hù)法(試行)》出臺(tái)至今四十年，公眾在環(huán)境保護(hù)中的角色愈發(fā)重要，作用不斷提升。系統(tǒng)梳理在此四十年中環(huán)境保護(hù)公眾參與的制度建設(shè)脈絡(luò)，認(rèn)真總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對于在新時(shí)代背景下積極推動(dòng)環(huán)境保護(hù)公眾參與的法治建設(shè)與完善，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度建設(shè)的基本歷程

環(huán)境保護(hù)公眾參與的含義有廣義和狹義之分。從廣義層面來說，公眾一切參與生態(tài)文明建設(shè)的行為都應(yīng)當(dāng)屬于公眾參與環(huán)境保護(hù)的范疇。從狹義層面來說，汪勁將環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與的法理解釋定義為，“受到開發(fā)環(huán)境行為影響的群體包括項(xiàng)目的可能受益者、可能遭受風(fēng)險(xiǎn)者以及利害關(guān)系者有權(quán)通過一定的程序或途徑，參與一切與其環(huán)境權(quán)益相關(guān)的開發(fā)決策等活動(dòng)，并有權(quán)得到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以防止決策的盲目性、使得該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益和需要?！盵1]狹義層面的環(huán)境保護(hù)公眾參與一般由信息獲取權(quán)、決策參與權(quán)和監(jiān)督救濟(jì)權(quán)三方面具體組成。

以對環(huán)境保護(hù)公眾參與的發(fā)展具有標(biāo)志性作用的1979年首部《環(huán)境保護(hù)法(試行)》的出臺(tái)、2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的出臺(tái)和2014《環(huán)境保護(hù)法》的修訂為節(jié)點(diǎn)，我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的發(fā)展大致可以分為三個(gè)階段。

1. 1979—2002年：起步萌芽階段

政治支持和政策推動(dòng)是影響我國環(huán)境法治發(fā)展和變遷的重要因素，也是我國環(huán)境保護(hù)公眾參與法治建設(shè)的重要基礎(chǔ)和推動(dòng)力[2]。在1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議中，周恩來總理首次提出環(huán)境保護(hù)工作三十二字方針，其中的“依靠群眾，大家動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”的要求充分確認(rèn)和肯定了公眾在環(huán)境保護(hù)中的重要作用[3]。1994年，國務(wù)院第十六次常務(wù)會(huì)議審議通過了《中國21世紀(jì)議程：人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，第二十章題為“團(tuán)體及公眾參與可持續(xù)發(fā)展”。本章導(dǎo)言開篇就強(qiáng)調(diào)了公眾及社會(huì)團(tuán)體在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的重要作用，并從婦女、青少年、少數(shù)民族和地區(qū)、工人和工會(huì)及科技界五個(gè)領(lǐng)域進(jìn)一步闡釋了團(tuán)體及公眾參與的依據(jù)、目標(biāo)和具體行動(dòng)等。這份白皮書為我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的發(fā)展拉開了序幕，奠定了政策基礎(chǔ)。1997年，黨的十五大報(bào)告明確了“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境的基本國策，應(yīng)當(dāng)“正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系”。同時(shí)，黨的十五大報(bào)告還提出要“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，提高決策水平和工作效率”“讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)”，這些都為環(huán)境保護(hù)公眾參與的制度建設(shè)提供了政治基礎(chǔ)和發(fā)展可能。

在法律制度建設(shè)方面，在這一階段，我國環(huán)境保護(hù)公眾參與主要是以廣義層面的形式存在。1979年，首部《環(huán)境保護(hù)法(試行)》正式出臺(tái)，“依靠群眾、大家動(dòng)手”成為了國家環(huán)境保護(hù)工作方針的重要內(nèi)容，確認(rèn)了公眾在環(huán)境保護(hù)工作中的必要作用。同時(shí)，本法規(guī)定“公民對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人，有權(quán)監(jiān)督、檢舉和控告”(第8條)，以法律形式明確了公民對污染和破壞環(huán)境行為的監(jiān)督檢舉權(quán)利，可以視為后來公眾參與中監(jiān)督救濟(jì)權(quán)的發(fā)展雛形。1989年，《環(huán)境保護(hù)法》修訂，規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”(第6條)，以義務(wù)形式規(guī)定了廣義層面的環(huán)境保護(hù)公眾參與，但沒有進(jìn)一步明確公眾可以以何種形式和途徑參與到環(huán)境保護(hù)中去。1996年修改的《水污染防治法》規(guī)定“環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書中，應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地居民的意見”(第13條)，雖然該款規(guī)定相對籠統(tǒng)，沒有對征求公眾意見的具體方式進(jìn)行更多的規(guī)定，但仍可視為是狹義層面環(huán)境保護(hù)公眾參與的法律制度雛形。

這一階段我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的發(fā)展主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，環(huán)境保護(hù)的重要性不斷被認(rèn)識(shí)、認(rèn)可，環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律在這一階段相繼出臺(tái)，包括環(huán)境保護(hù)基本法，也包括涉及各環(huán)境要素的法律，這些為環(huán)境保護(hù)公眾參與的法制建設(shè)建立了必要大前提。第二，公眾參與環(huán)境保護(hù)的正當(dāng)性和必要性得到了政策性認(rèn)可和鼓勵(lì)，已經(jīng)擁有了法律機(jī)制建立的可能和基礎(chǔ)。第三，環(huán)境保護(hù)公眾參與的法律建設(shè)處于萌芽階段，法律雖認(rèn)可了公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要性，也明確了公眾有參與環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，但尚未規(guī)范具體的參與方式和內(nèi)容，也尚未從權(quán)利層面賦予公眾參與環(huán)境保護(hù)相應(yīng)的法律支持。

2. 2002—2014年：探索發(fā)展階段

2002年，黨的十六大報(bào)告將“持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進(jìn)人與自然的和諧”列入全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，并要求改革和完善決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化，提出“建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度”。2004年，國務(wù)院印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求健全行政決策機(jī)制，“建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制”。在2005年《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中，人民群眾參與環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高被認(rèn)可為環(huán)境保護(hù)取得的積極進(jìn)展之一，同時(shí)承認(rèn)當(dāng)前公眾參與水平仍有待加強(qiáng)，并提出應(yīng)當(dāng)健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，為公眾參與創(chuàng)造積極條件。2007年，黨的十七大報(bào)告提出“必須堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”，提出知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)四項(xiàng)基本參與權(quán)利的保障要求，并要求“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”。2010年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，要求通過完善公眾參與政府立法的制度和民意充分表達(dá)的保證來提高制度建設(shè)質(zhì)量，要求規(guī)范行政決策程序，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”。2012年，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總體布局，同時(shí)要求“以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利”。2013年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對社會(huì)主義民主政治建設(shè)、社會(huì)治理體制創(chuàng)新、生態(tài)文明制度建設(shè)等方面都作了工作要求和部署。該決定鼓勵(lì)和支持公眾參與到立法、社會(huì)治理等過程中，積極發(fā)表對同自己切身利益相關(guān)的問題的觀點(diǎn)和看法，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，進(jìn)一步推進(jìn)民主政治建設(shè)，推進(jìn)治理體制創(chuàng)新。

在積極的政治支持和政策推動(dòng)下，我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的法律制度建設(shè)也得以快速發(fā)展。2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的出臺(tái)是我國狹義層面環(huán)境保護(hù)公眾參與的起步之舉，標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的正式確定[4]。該法規(guī)定“國家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”(第5條)。同時(shí)，分別針對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃和可能造成重大環(huán)境影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目作出規(guī)定，要求在報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書前“舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見”，并同時(shí)要求“報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)附具對有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明”(第11條、第21條)?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對相關(guān)公眾參與的參與對象、參與主體、參與方式和審慎考慮作出了概括性規(guī)定，為后續(xù)相關(guān)法律法規(guī)的制定和出臺(tái)奠定了良好基礎(chǔ)，對于推動(dòng)我國環(huán)境保護(hù)公眾參與發(fā)展有著重大意義。

2003年《行政許可法》、2004年《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》相繼出臺(tái)，對環(huán)境保護(hù)行政許可的實(shí)施作出了相應(yīng)規(guī)定，其中后者詳細(xì)規(guī)范了聽證的適用范圍、聽證主持人和參與人、聽證程序和救濟(jì)措施等，對推動(dòng)環(huán)境保護(hù)公眾參與實(shí)踐具有重要指導(dǎo)作用。2006年出臺(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》是我國環(huán)境保護(hù)公眾參與法治進(jìn)程中又一部具有里程碑意義的法律文件。該規(guī)章對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的公眾參與作出了詳細(xì)的要求，包括環(huán)境信息的公開、公眾意見的征求、公眾參與的組織形式(包括調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會(huì)、論證會(huì)等)。在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，該規(guī)章是環(huán)境決策中公眾參與權(quán)實(shí)踐的重要法律依據(jù)。此后，2008年《環(huán)境信息公開辦法》、2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》等陸續(xù)出臺(tái)，也為環(huán)境保護(hù)公眾參與的實(shí)現(xiàn)提供了進(jìn)一步的法律制度基礎(chǔ)和保障。

這一階段的發(fā)展整體特點(diǎn)：第一，生態(tài)文明建設(shè)的重要地位不斷上升，民主政治建設(shè)的要求不斷提高，公眾參與環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中不可或缺的重要一環(huán)。第二，法律制度在探索中不斷充實(shí)，從信息獲得權(quán)到?jīng)Q策參與權(quán)，環(huán)境保護(hù)公眾參與制度逐步建立，規(guī)則不斷細(xì)化，尤其是規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的公眾參與，已逐漸成為常態(tài)。但由于法律制度的建設(shè)仍處于探索階段，在實(shí)踐中逐漸暴露出不足和問題。第三，環(huán)境保護(hù)公眾參與的實(shí)踐不斷豐富，如2005年圓明園聽證會(huì)、2007年廈門PX事件、2009年番禺區(qū)垃圾焚燒廠選址事件等[5]，都使得環(huán)境保護(hù)公眾參與一時(shí)成為社會(huì)熱點(diǎn)，引發(fā)廣泛社會(huì)討論，間接地推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)公眾參與的法制完善和實(shí)踐進(jìn)步。

3. 2014年至今：逐漸成熟階段

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，要求各部門樹立起“綠水青山就是金山銀山”的意識(shí)，把生態(tài)文明建設(shè)納入法治化軌道，推動(dòng)美麗中國的建設(shè)和實(shí)現(xiàn)[6]393。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，文件在“加快形成推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的良好社會(huì)風(fēng)尚”的部分中提出了“提高全民生態(tài)文明意識(shí)”“培育綠色生活方式”和“鼓勵(lì)公眾積極參與”三項(xiàng)工作要求，并在“鼓勵(lì)公眾積極參與”的條款中具體要求要充分保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督救濟(jì)權(quán)。同年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中也強(qiáng)調(diào)了要充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體和公眾的參與和監(jiān)督作用，并在關(guān)于規(guī)劃和信息公開的有關(guān)內(nèi)容中強(qiáng)調(diào)了完善公眾參與制度的必要性。2017年，黨的十九大報(bào)告指出，“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”，優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境是人民美好生活需要的重要部分，人民群眾應(yīng)當(dāng)自覺踐行低碳生活方式，履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，同時(shí)也要構(gòu)建“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。2017年5月，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)中指出：“生態(tài)文明建設(shè)同每個(gè)人息息相關(guān)，每個(gè)人都應(yīng)該做踐行者、推動(dòng)者”，要“在全社會(huì)牢固樹立生態(tài)文明理念，形成全社會(huì)共同參與的良好風(fēng)向”[7]122。生態(tài)文明建設(shè)不僅是重大政治問題，同時(shí)也是重大民生問題，同每一個(gè)公民的生活休戚相關(guān)，通過生態(tài)文明建設(shè)可以進(jìn)一步提高人民幸福感、獲得感和滿足感，所以公眾參與到生態(tài)文明建設(shè)中，既是對自己環(huán)境權(quán)利的維護(hù)，也是環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行，是我國生態(tài)文明建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

在積極的政治支持和政策推動(dòng)下，這一階段環(huán)境保護(hù)公眾參與法律發(fā)展主要是在總結(jié)原有法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和不足的基礎(chǔ)上，結(jié)合新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)和要求，作出相應(yīng)修訂。2014年4月24日第十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過《環(huán)境保護(hù)法》修訂案。新《環(huán)保法》確定了公眾參與是環(huán)境保護(hù)的基本原則之一(第5條)，規(guī)定了單位和個(gè)人保護(hù)環(huán)境的義務(wù)(第5條)，增加了有關(guān)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作的規(guī)定(第9條)，同時(shí)設(shè)立了有關(guān)“信息公開和公眾參與”的專門章節(jié)(第五章)。這一專門章節(jié)首先確定了獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)是公民的權(quán)利(第53條)，以法律形式確定了公民的環(huán)境保護(hù)參與權(quán)。此外，第五章還針對信息公開(第54、55條)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與(第56條)、監(jiān)督舉報(bào)(第57條)和環(huán)境公益訴訟(第58條)進(jìn)行相應(yīng)規(guī)制。其中有關(guān)環(huán)境公益訴訟法律制度的確立也是本次修訂案中的亮點(diǎn)之一，是我國環(huán)境保護(hù)公眾參與法律制度發(fā)展的重要一步[8]。

新《環(huán)保法》出臺(tái)后，為推動(dòng)環(huán)境保護(hù)公眾參與的有序發(fā)展，2015年7月環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》。該辦法確定了“依法、有序、自愿、便利”的環(huán)境保護(hù)公眾參與原則(第3條)，列舉了“征求意見、問卷調(diào)查、組織召開座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽證會(huì)等”公眾參與的具體方式(第4條)，對有關(guān)公眾參與活動(dòng)的信息公開及每種參與方式的具體要求等進(jìn)行了規(guī)范，同時(shí)還針對公眾意見的處理及公眾監(jiān)督舉報(bào)等作出了相應(yīng)規(guī)定?？傮w來說，該辦法的出臺(tái)能夠進(jìn)一步推動(dòng)和規(guī)范環(huán)境保護(hù)公眾參與的開展，但其中的規(guī)定仍比較概括，在可操作性和公眾參與方式的創(chuàng)新性上仍有待補(bǔ)足。2018年，以規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與為目標(biāo)，結(jié)合新《環(huán)保法》相關(guān)內(nèi)容，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》的基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部審議通過了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》。本辦法的調(diào)整對象主要是“可能造成不良環(huán)境影響并涉及公眾環(huán)境權(quán)益”的專項(xiàng)規(guī)劃和“依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書”的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與(第2條)。其中，對專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)評(píng)公眾參與本辦法未作更為詳盡之規(guī)定，要求對未作規(guī)定的內(nèi)容，依照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行(第7條)。而對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)，本辦法則分兩個(gè)階段對其環(huán)評(píng)作出了詳細(xì)規(guī)定。第一階段是建設(shè)單位環(huán)評(píng)報(bào)告書編制階段，要求“在確定環(huán)境影響報(bào)告書編制單位后7個(gè)工作日內(nèi)”和“環(huán)境影響報(bào)告書征求意見稿形成后”兩個(gè)階段進(jìn)行信息公開和公眾意見征求(第9、10條)，規(guī)定“對環(huán)境影響方面公眾質(zhì)疑性意見多的建設(shè)項(xiàng)目”影響組織開展“深度”公眾參與，并結(jié)合不同類型的公眾意見進(jìn)行了不同的參與形式要求(第14條)，同時(shí)還詳細(xì)規(guī)定了對公眾意見的處理、反饋等具體要求。第二階段是生態(tài)環(huán)境主管部門受理審批階段，要求生態(tài)環(huán)境主管部門在“受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書后”和“做出審批決定前”進(jìn)行相應(yīng)的信息公開和公眾意見征求(第22、23條)，同時(shí)也規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門對公眾意見的審慎思考和及時(shí)反饋等要求。

總體而言，自2014年新《環(huán)保法》出臺(tái)以來，公眾參與作為生態(tài)文明建設(shè)的基本原則之一，有了進(jìn)一步的發(fā)展成熟。首先，這一階段《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》等相關(guān)法律文件的出臺(tái)，都是在總結(jié)過去法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上而形成的，其內(nèi)容更加詳細(xì)具體，并努力嘗試彌補(bǔ)了過去公眾參與原則化、形式化等問題。其次，隨著環(huán)境公益訴訟法律制度的確立，我國環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制的建立更為完整，從信息公開、決策參與到監(jiān)督救濟(jì)，公眾可以在全過程有效行使參與權(quán)利。第三，這一階段的環(huán)境保護(hù)公眾參與，除了強(qiáng)調(diào)狹義層面的公眾參與之外，也重視廣義層面的公眾參與，即公民環(huán)境保護(hù)義務(wù)得到了政策、法律和社會(huì)的廣泛強(qiáng)調(diào)和認(rèn)可。公民不僅作為生態(tài)文明建設(shè)成果的享有者，同時(shí)也是生態(tài)文明建設(shè)的積極參加者，倡導(dǎo)公眾積極踐行綠色生活方式，積極為生態(tài)文明建設(shè)建言獻(xiàn)策，貢獻(xiàn)個(gè)人力量。

二、環(huán)境保護(hù)公眾參與制度建設(shè)40年的基本經(jīng)驗(yàn)

1979年至今，從單純的環(huán)境保護(hù)依靠群眾的理念，到公眾參與成為生態(tài)文明建設(shè)的基本原則之一；從公民承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，到公民享有獲得環(huán)境信息、參與環(huán)境決策、進(jìn)行監(jiān)督救濟(jì)的權(quán)利；從簡單規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)征求當(dāng)?shù)毓娨庖?，到詳盡規(guī)范公眾如何參與到規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中；從單一授權(quán)公眾監(jiān)督、檢舉、舉報(bào)污染和破壞環(huán)境的行為，到環(huán)境公益訴訟機(jī)制的整體建立，環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的發(fā)展經(jīng)歷了從無到有、不斷豐富完善的發(fā)展過程。通過梳理和考察環(huán)境保護(hù)公眾參與制度建設(shè)40年的發(fā)展脈絡(luò)和具體變化，大致可以總結(jié)出以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：

1. 公眾參與是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容

改革開放40年以來，我國生態(tài)環(huán)境治理手段從單純的行政手段不斷豐富擴(kuò)充，逐漸形成了今天行政、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)等相協(xié)調(diào)的綜合治理手段，而公眾參與則是其中構(gòu)建生態(tài)文明制度的重要內(nèi)容之一[9]。習(xí)近平總書記曾說：“人因自然而生，人與自然是一種共生關(guān)系，對自然的傷害最終會(huì)傷及人類自身?！盵7]10這就是告訴我們，每一個(gè)人都和生態(tài)文明建設(shè)有著密不可分的關(guān)系，每一個(gè)人在生態(tài)文明建設(shè)中都扮演著自己的角色、發(fā)揮著自己的作用，每一個(gè)人都可能對大自然的未來產(chǎn)生不可逆的影響和作用。因此，在生態(tài)文明制度建設(shè)中必須重視公眾參與，讓公眾參與成為提高環(huán)境決策科學(xué)化和民主化，提高環(huán)境政策執(zhí)行效率，提高生態(tài)文明建設(shè)成果質(zhì)量的有力法寶。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，其一，要賦予公眾參與生態(tài)文明建設(shè)之權(quán)利，推動(dòng)公眾成為生態(tài)文明建設(shè)的參與者和生力軍，激發(fā)公眾為生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)智慧和力量的能動(dòng)性，通過吸納公眾信息、融合公眾訴求、解決公眾問題，提升生態(tài)文明建設(shè)的整體質(zhì)量。其二，要落實(shí)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)之義務(wù)，通過科普宣傳、參與活動(dòng)等多樣化的方式對公眾進(jìn)行教育，讓公眾深刻認(rèn)識(shí)和理解生態(tài)文明建設(shè)同民生發(fā)展、民族未來、國家富強(qiáng)息息相關(guān)，培養(yǎng)公眾綠色生活方式，培育公眾維護(hù)生態(tài)文明的自覺，真正讓公民形成從小事著手積極參與生態(tài)文明建設(shè)的觀念。

2. 公眾參與是實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)利的題中之義

作為第三代人權(quán)的核心內(nèi)容，環(huán)境權(quán)是指公民享有的在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利[10]。作為一種概括性權(quán)利，環(huán)境權(quán)可以進(jìn)一步劃分化為實(shí)體性權(quán)利(包括清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、風(fēng)景權(quán)等)和程序性權(quán)利(包括環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和環(huán)境訴訟權(quán))[11]。因此，一方面，公眾參與本身即是環(huán)境權(quán)的重要組成部分之一，換言之，公眾參與到環(huán)境決策中即是其環(huán)境權(quán)利的踐行和實(shí)現(xiàn)過程。我國相關(guān)政策、法律也都認(rèn)可了我國公民有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，并以各種方式保障環(huán)境程序性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。另一方面，環(huán)境權(quán)是一種自得權(quán)，即是不通過與權(quán)利主體相對的義務(wù)主體履行義務(wù)來實(shí)現(xiàn)，而是通過權(quán)利主體本身的努力來實(shí)現(xiàn)的權(quán)利[12]。也就是說，如果公民想維護(hù)自己的在優(yōu)美生態(tài)環(huán)境中生存和利用相關(guān)資源的權(quán)利，則應(yīng)當(dāng)主動(dòng)參與到生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，通過有效的參與行為傳遞信息、表達(dá)訴求、維護(hù)權(quán)利，為美麗中國的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)自己的力量，繼而成為美好生態(tài)環(huán)境建設(shè)成果的受益者，實(shí)現(xiàn)自我環(huán)境權(quán)利的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。簡而言之，也就是公眾可以積極通過程序性環(huán)境權(quán)保障實(shí)體性環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)[13]。雖然我國相關(guān)法律還未認(rèn)可環(huán)境權(quán)這一概念，但并不妨礙我國公民享有具體的環(huán)境實(shí)體和程序權(quán)利內(nèi)容，公眾完全可以且應(yīng)當(dāng)合理通過環(huán)境保護(hù)公眾參與的有效渠道維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)環(huán)境權(quán)利具體內(nèi)容的落實(shí)。

3. 公眾參與是提升環(huán)境決策質(zhì)量的重要保障

一個(gè)高質(zhì)量的決策，一方面要保證有充足、精準(zhǔn)的信息、知識(shí)和價(jià)值需求作為基礎(chǔ)[14]，另一方面則要保證其制定過程是公開、公平和有效的，并且公眾在這個(gè)過程有可以有機(jī)會(huì)聽取、學(xué)習(xí)和發(fā)表見解[15]。公眾參與則可以在兩方面同時(shí)給予保障，有益促進(jìn)環(huán)境決策質(zhì)量的提高。首先，公眾可以提供其所掌握的信息和知識(shí)，包括作為當(dāng)?shù)厝碎L久以來的生活經(jīng)驗(yàn)和公眾在民生諸方面的訴求等，使得作為決策基礎(chǔ)的信息內(nèi)容更加充實(shí)，從深度和廣度上都得到擴(kuò)充，提高環(huán)境決策的科學(xué)性。其次，環(huán)境決策因其特殊性，不可避免地會(huì)存在知識(shí)上的不確定性和價(jià)值上的選擇困難，公眾的加入則可以增加審視問題的視角和方法，從而擴(kuò)展決策者的思考方式，幫助決策者作出相對更符合公共利益的決策，提升環(huán)境決策的民主化。第三，在缺乏公眾參與的決策過程中，決策者可能會(huì)因?yàn)槠孀非蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展或?qū)ζ渌嫘枨蟮膬A向性而作出不符合環(huán)境公共利益的決策。因此，公眾的加入是一種監(jiān)督和糾正方式，可以督促?zèng)Q策者以一個(gè)更加負(fù)責(zé)的、公正的態(tài)度充分考慮生態(tài)文明建設(shè)的需要和公眾民生的訴求，進(jìn)行公正的利益分析和判斷，切實(shí)保障生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和公眾訴求的合理滿足。因此，公眾參與到環(huán)境決策過程中，可以從實(shí)體和程序兩個(gè)層面來輔助提升環(huán)境決策的質(zhì)量，以使得環(huán)境公共利益得到最大程度的保護(hù)。

4. 公眾參與是公眾環(huán)保力量調(diào)動(dòng)的必然路徑

公眾是生態(tài)文明建設(shè)的重要力量，公眾參與則是充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)這一重要力量的有效途徑。首先，公眾參與有利于提高環(huán)境決策的公眾接受度和配合度。公眾對于一個(gè)決策的接受程度，源自于其決策過程的公開度和透明度與決策是否真正考慮和體現(xiàn)了公眾的訴求。如在環(huán)境決策這類對專業(yè)知識(shí)要求較高的決策領(lǐng)域，公眾因?yàn)槿狈π畔⒓皼Q策結(jié)果的理解，很容易對決策產(chǎn)生質(zhì)疑并不愿意接受決策結(jié)果或配合其實(shí)行[16]。只有當(dāng)公眾充分參與到?jīng)Q策的制定過程當(dāng)中，理解決策所運(yùn)用到的各類信息，并在最終決策結(jié)果中看到不同價(jià)值訴求的體現(xiàn)，他們才會(huì)承認(rèn)相信決策的合法性，愿意接受決策結(jié)果并積極配合其實(shí)施。其次，公眾參與是發(fā)揮環(huán)境非政府組織積極作用的有效渠道。環(huán)境非政府組織成立的宗旨往往就是以保護(hù)環(huán)境為己任，同其他利益相關(guān)者相比，他們的立場比較單一，即是主張和爭取環(huán)境利益，實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)發(fā)展和利用。而公眾參與也為這些“大自然的代言人”提供了一個(gè)良好的平臺(tái)，使得他們可以加入到?jīng)Q策過程當(dāng)中，同其他利益相關(guān)者一同探討決策內(nèi)容，并在環(huán)境利益可能受損時(shí)能夠及時(shí)站出來，維護(hù)自然的利益。新《環(huán)保法》中環(huán)境保護(hù)公益訴訟相關(guān)制度的確立，也正是為環(huán)境非政府組織積極參與到生態(tài)文明建設(shè)全過程提供了更完善的機(jī)制保障。最后，良好的公眾參與案例有助于提升公眾參與環(huán)境保護(hù)的信心和決心。我國傳統(tǒng)環(huán)境治理手段是“自上而下”的行政手段，這也造成了我國生態(tài)文明建設(shè)以政府為主導(dǎo)的歷史和習(xí)慣。在此傳統(tǒng)觀念的影響下，社會(huì)不同方面對公眾參與都可能存在一些偏頗的認(rèn)識(shí)，而良好的公眾參與案例，如圓明園聽證會(huì)、廈門PX事件、河北秦皇島西部生活垃圾焚燒廠項(xiàng)目事件、上海社區(qū)垃圾分類減量項(xiàng)目、奉化生態(tài)環(huán)境議事廳等[17]，都向公眾展示了環(huán)境保護(hù)公眾參與是維護(hù)環(huán)境權(quán)益、踐行環(huán)保義務(wù)的有效途徑這一事實(shí)，增強(qiáng)了公眾信心，有助于提高公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性。

三、環(huán)境保護(hù)公眾參與制度建設(shè)的未來展望

在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的建設(shè)進(jìn)程中，生態(tài)文明建設(shè)占據(jù)著舉足輕重的地位。習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力?！盵7]9為此，生態(tài)文明建設(shè)必須建立起政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾參與相結(jié)合的環(huán)境治理體系，其中公眾參與必須發(fā)揮其應(yīng)有題中之義。新時(shí)代環(huán)境保護(hù)公眾參與的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以充分發(fā)揮公眾的主觀能動(dòng)性為起點(diǎn)，廣泛拓寬公眾參與環(huán)境治理的內(nèi)容和事項(xiàng)，提升公眾參與的水平和質(zhì)量，進(jìn)而提高生態(tài)文明建設(shè)成果質(zhì)量和公眾滿意度。

于廣義層面的環(huán)境保護(hù)公眾參與而言，其未來發(fā)展應(yīng)當(dāng)以提高公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的自覺性和主動(dòng)性為主要目標(biāo)。一方面，應(yīng)當(dāng)通過形式多樣化的宣傳教育、環(huán)保活動(dòng)等樹立公眾的環(huán)保理念和參與意識(shí)，尤其應(yīng)當(dāng)注重引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識(shí)什么是生態(tài)文明建設(shè)、為什么要重視生態(tài)文明建設(shè)、如何積極參與生態(tài)文明建設(shè)等重大問題。在為公眾剖析這些問題的過程中，不妨引入習(xí)近平總書記提出的“生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”的理念，幫助公眾從與切身相關(guān)的民生角度進(jìn)行解讀和理解。其一，生態(tài)環(huán)境與公眾健康密切相關(guān)。習(xí)近平總書記在2016年全國衛(wèi)生與健康大會(huì)上指出：“良好的生態(tài)環(huán)境是人類生存與健康的基礎(chǔ)”。無論是近年來備受關(guān)注的霧霾問題，還是水污染、土壤污染等問題，都在不同程度上威脅著公眾的身體健康。其二，生態(tài)環(huán)境與公眾生活形影相隨。生態(tài)環(huán)境事關(guān)老百姓舌尖上的安全，事關(guān)老百姓居住環(huán)境的質(zhì)量和美感，也事關(guān)老百姓四處游覽的自然風(fēng)光。其三，生態(tài)環(huán)境不僅關(guān)系到當(dāng)代人的民生，也關(guān)系到后代人的民生，甚至關(guān)系到我們國家、民族未來的發(fā)展方向。當(dāng)代人有義務(wù)為子孫后代留下綠水青山，留下足以保障其身體健康、食品安全的優(yōu)質(zhì)環(huán)境，足以保障其享受生活美景、自然風(fēng)光的自然資源，留下金山銀山。如果能夠從民生角度向公眾清晰、深刻地闡釋生態(tài)環(huán)境是關(guān)系社會(huì)民生的重大社會(huì)問題，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性和熱情必然會(huì)得到根本性的提升。

另一方面，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與從倡導(dǎo)型義務(wù)向規(guī)則型義務(wù)的轉(zhuǎn)化。雖然目前相關(guān)法律規(guī)定了公眾有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，但這種義務(wù)主要是以一種宣傳、倡導(dǎo)的形式存在，并沒有明確詳盡的義務(wù)內(nèi)容或相應(yīng)法律責(zé)任等。因此，這一義務(wù)的實(shí)際履行程度和效果更多的是要仰賴公眾個(gè)人的環(huán)保意識(shí)和自覺。在新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，公眾必須切實(shí)擔(dān)負(fù)起在生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用，通過積極履行公民的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，為生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)應(yīng)盡之力。而這一環(huán)保義務(wù)的積極履行在依賴公民個(gè)人素質(zhì)提高的同時(shí)，也需要法律的規(guī)制和推動(dòng)，需要具有較強(qiáng)可操作性規(guī)則的建立和實(shí)施。以2019年上半年引發(fā)全國熱議的上海垃圾分類為例。按要求進(jìn)行垃圾分類是維護(hù)人居環(huán)境、保障生態(tài)安全、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，其本身就是公眾應(yīng)當(dāng)履行的環(huán)境保護(hù)具體義務(wù)之一。但是，倡導(dǎo)垃圾分類近十年，其實(shí)際執(zhí)行效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期，幾乎是“只聞其聲”，究其根本原因是法律制度要求不嚴(yán)格，公眾違反相關(guān)規(guī)定的成本近乎于零。2019年7月1日，被稱為“史上最嚴(yán)垃圾分類措施”的《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》正式實(shí)施，其通過垃圾分類的細(xì)化要求和獎(jiǎng)勵(lì)與處罰并重的方式，引起了公眾的高度關(guān)注和積極配合，取得了良好的執(zhí)行效果[18]?？梢姡姯h(huán)境保護(hù)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)除了需要公眾認(rèn)知的提高之外，也需要制度詳盡化、規(guī)則化，需要通過更加明確的義務(wù)內(nèi)容指示和要求，有導(dǎo)向性地指引公眾正確地投身生態(tài)文明建設(shè)之中。

于狹義層面的環(huán)境保護(hù)公眾參與而言，未來發(fā)展中最重大的、最亟需得到解決的問題是，如何讓公眾參與徹底擺脫“形式主義”的帽子，讓其真正在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有作用，真正成為環(huán)境治理體系中的關(guān)鍵一環(huán)。基于過去環(huán)境保護(hù)公眾參與的法律實(shí)踐，新時(shí)代環(huán)境保護(hù)公眾參與的制度建設(shè)可以從以下四個(gè)方面加以完善。

首先，完善主體界定，提高參與能力。在確定參與者范圍的過程中，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)分析不同地域的受影響程度，并據(jù)此劃分出核心受影響區(qū)、次受影響區(qū)、一般受影響區(qū)等，并根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用袢丝诨鶖?shù)和具體構(gòu)成，科學(xué)地界定每一區(qū)域代表性參與者的數(shù)量和選取方式。代表性參與者的選取可以采取自愿報(bào)名和指定參與相結(jié)合的方式，既合理滿足公眾表達(dá)個(gè)體訴求的積極性，也充分考慮參與者構(gòu)成的科學(xué)性和代表性。此外，為了避免“鄰避效應(yīng)”影響公眾參與結(jié)果，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)納入環(huán)境非政府組織、中立公眾人群等能夠持客觀態(tài)度并代表環(huán)境公益的主體。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)通過教育、宣傳工作提高公眾的參與能力，包括對環(huán)境保護(hù)公眾參與的了解，對具體參與事項(xiàng)的認(rèn)識(shí)、對公開信息的理解、對參與途徑和參與方法的掌握等，輔導(dǎo)公眾正確認(rèn)識(shí)環(huán)境保護(hù)公眾參與的公益性，讓公眾在參與過程中不僅反映自己的私益訴求，也能主動(dòng)維護(hù)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

其次，保證信息公開，推動(dòng)信息交互。信息公開本身是環(huán)境保護(hù)公眾參與的三項(xiàng)基本權(quán)利要求之一，同時(shí)也是有效實(shí)現(xiàn)公眾參與權(quán)和監(jiān)督救濟(jì)權(quán)的前提。對于信息公開，一則應(yīng)當(dāng)要求信息的可理解性。環(huán)境保護(hù)公眾參與推進(jìn)中的一個(gè)難題即是其專業(yè)性可能阻礙公眾正確認(rèn)識(shí)和理解相關(guān)環(huán)境信息內(nèi)容。因此，被公開的環(huán)境信息應(yīng)當(dāng)盡量使用通俗易懂的語言和公眾可理解、可接受的敘述方式，不能使公開的信息本身成為公眾參與的阻礙。二則應(yīng)當(dāng)要求信息的交互性。公眾不僅應(yīng)當(dāng)針對公開的信息發(fā)表意見，還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)貢獻(xiàn)自己掌握的信息和知識(shí)，為環(huán)境信息的充實(shí)和環(huán)境決策的科學(xué)化作出貢獻(xiàn)。政府及相關(guān)決策主體也必須重視公眾的智慧貢獻(xiàn)，主動(dòng)就公眾提供的信息進(jìn)行探討研究，發(fā)揮其應(yīng)有之效用，并及時(shí)將信息處理結(jié)果和反饋評(píng)價(jià)通知到信息提供者。

第三，豐富參與方式，加強(qiáng)深度協(xié)商。我國目前的公眾參與方式主要有問卷調(diào)查、聽證會(huì)、座談會(huì)、專家論證會(huì)等，表現(xiàn)出的最突出的問題是形式化嚴(yán)重，缺乏真正的、有影響力的公眾參與。比如在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與實(shí)踐中，環(huán)評(píng)單位選擇最多的參與方式是問卷調(diào)查，而問卷內(nèi)容的設(shè)計(jì)往往千篇一律，缺乏個(gè)性化，并且提供的背景信息十分有限，難以滿足公眾提出有效建議的實(shí)際需要，導(dǎo)致公眾參與意見的參考價(jià)值大打折扣[19]。如果想推動(dòng)公眾參與走出形式化困境，需要在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》現(xiàn)有要求的基礎(chǔ)上，增加深度公眾參與方式的適用頻率，為參與公眾創(chuàng)造更多發(fā)表觀點(diǎn)、交換意見、進(jìn)行深入討論的機(jī)會(huì)，并通過公眾與決策者的深度協(xié)商，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境決策的民主化。

最后，保障公眾監(jiān)督，推進(jìn)公益訴訟。公眾監(jiān)督是保障環(huán)境保護(hù)公眾參與質(zhì)量和效果的重要方式。同時(shí)，公眾也通過監(jiān)督行為考察自己的參與活動(dòng)是否得到了真正的重視、是否發(fā)揮了切實(shí)的作用，這一結(jié)果也將進(jìn)一步影響公眾未來對參與環(huán)境保護(hù)的熱情和對公眾參與的認(rèn)可和信賴?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》通過要求公布環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、公開公眾參與相關(guān)內(nèi)容等方法為公眾監(jiān)督提供了可能渠道，但具體落實(shí)是否可以滿足公眾的期待仍有待于考察。同時(shí)，環(huán)境公益訴訟也是進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的重要渠道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國法院2018年共受理65件由社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，同比2017年上升了12.07%[20]?？梢?，雖然社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中的作用有所上升，但事實(shí)上，我國愿意并且有能力從事環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織依舊較少，加之對主體資格的嚴(yán)格要求，仍有較大的進(jìn)步和發(fā)展空間[21]。推進(jìn)公益訴訟的發(fā)展，為大自然和公眾環(huán)境利益的發(fā)聲提供了有效途徑，在生態(tài)文明建設(shè)中是必須且必要的。未來發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)注重培養(yǎng)環(huán)境公益組織的環(huán)境公益訴訟參與意識(shí)和參與能力，充分發(fā)揮環(huán)境公益組織在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中的重要作用。