檢察機關(guān)的公益訴權(quán)及其行使

蔡 虹

(中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北 武漢 430073)

公益訴權(quán)之于公益訴訟具有特殊意義。訴權(quán)的基本功能在于啟動司法程序，將特定爭議置于法院審判之下。公益訴訟既為訴訟，就不能例外。從立法的角度講，我國的公益訴訟起步不久，存在公共利益保護的迫切性與法律及制度供給不足的矛盾，而這一矛盾的癥結(jié)在于公益訴訟的啟動缺乏適格主體。公益訴訟與傳統(tǒng)保護私益的民事訴訟、行政訴訟不同，公共利益的主體特征為“不特定的多數(shù)人”，且不特定的多數(shù)人的利益具有共同性，或稱“法益具有公共性”。正因為如此，公益訴訟沒有傳統(tǒng)意義上的利害關(guān)系人，解決私益訴訟的方式無法為其確定起訴的適格主體。各國在建立公益訴訟制度時，其首要問題就是將公益訴權(quán)賦予何種主體。我國2012年修訂的《民事訴訟法》第55條，賦予“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”提起公益訴訟的權(quán)利，但此規(guī)定原則且模糊，檢察機關(guān)未能據(jù)此獲得公益訴權(quán)。此后頒布的《環(huán)境保護法》《消費者權(quán)益保障法》以及相關(guān)司法解釋，在對“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”做細化規(guī)定時，也未將檢察機關(guān)作為適格原告。在已經(jīng)獲得公益訴訟原告資格的主體中，法律規(guī)定的機關(guān)目前僅有海洋環(huán)境保護監(jiān)管行政機關(guān)；而法律規(guī)定的組織看似明確，但實際上門檻比之前更高。至于公民個人，則無論是立法、司法解釋還是司法實踐，仍然將其排除在適格主體之外。[注]立法機關(guān)未授權(quán)公民提起公益訴訟的主要原因在于，賦予個人提起公益訴訟的權(quán)利，可能會造成訴訟數(shù)量過多的局面，增加法院負擔。且個人訴訟能力有限，舉證困難，在目前的社會條件下并不適合作為公益訴訟的起訴主體。參見江必新主編：《新民訴法解釋法義精要與實務指引》，法律出版社2015年版，第675頁。實踐證明，適格主體不足的問題嚴重制約了公益訴訟制度功能的發(fā)揮。

為此，黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”的構(gòu)想，2015年7月1日，全國人大常委會發(fā)布了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》(以下簡稱《授權(quán)試點決定》)。事實上，自20世紀90年代以來，檢察機關(guān)基于法律監(jiān)督職能直接提起或督促其他主體提起公益訴訟多起，積累了一定的經(jīng)驗。[注]徐全兵：《檢察機關(guān)提起公益訴訟有關(guān)問題》，《國家檢察官學院學報》2016年第3期。全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)開展公益訴訟工作，有憲法等法律依據(jù)，也有現(xiàn)實依據(jù)，是必要的，同時也是審慎的。

2017年6月，為期兩年的檢察機關(guān)提起公益訴訟試點結(jié)束，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全國人大常委會審議通過修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，將公益訴權(quán)明確賦予檢察機關(guān)，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度正式建立。

長期以來，基于檢察機關(guān)的憲法定位，法律監(jiān)督已然成為其最亮麗的標簽，即使在其提起公益訴訟時，檢察機關(guān)的公益訴權(quán)也很少被關(guān)注。其屬性如何？有何特征？與行政權(quán)、司法權(quán)、私益訴權(quán)以及審判權(quán)的關(guān)系應怎樣處理？這些問題應當引起重視。

一、檢察機關(guān)公益訴權(quán)的訴權(quán)屬性

根據(jù)我國《憲法》《檢察院組織法》的規(guī)定，各級檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，應當依法獨立行使法律監(jiān)督權(quán)。但是，法律監(jiān)督權(quán)并不必然產(chǎn)生公益訴權(quán)，沒有立法機關(guān)的授權(quán)，檢察機關(guān)不能提起公益訴訟。長期以來，對是否應當授權(quán)檢察機關(guān)提起公益訴訟是有爭議的。持反對觀點的學者認為，第一，我國檢察機關(guān)身兼法律監(jiān)督與公益代表兩種角色，其多重角色之間的矛盾、模糊和結(jié)構(gòu)失衡是其自身難以修復的缺陷，因此，由檢察機關(guān)提起公益訴訟的試驗應當緩行。[注]王福華：《對中國檢察機關(guān)提起民事訴訟的質(zhì)疑》，《上海交通大學學報( 哲學社會科學版) 》2003 年第3 期。第二，具有保護公共利益職責的行政機關(guān)和檢察機關(guān)各自有其法定的職責范圍，有著明確的分工，如果允許檢察機關(guān)提起公益訴訟，勢必引起二者在職能上的重疊和沖突，擾亂我國現(xiàn)行的法律體系[注]章禮明：《檢察機關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告》，《法學》2011年第6期。。第三，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，以公權(quán)力主體身份提起訴訟，改變了訴訟“等腰三角形”結(jié)構(gòu)的力量對比關(guān)系，形成“官告民”這一較為罕見的非刑事訴訟格局，極易導致雙方當事人訴訟地位及訴訟權(quán)利的不平等，扭曲程序結(jié)構(gòu)[注]呂忠梅：《環(huán)境司法理性不能止于天價賠償》，《中國法學》2016年第3期。。第四，檢察機關(guān)對民商事主體和行政機關(guān)提起公益訴訟，會對其產(chǎn)生很大影響，即使檢察機關(guān)敗訴，對該被告的影響也很難消除。且自己還有可能承擔巨額賠償，“所以說檢察院打的是一場輸不起的官司”[注]郭錦勇、蘇喆：《檢察機關(guān)在公益訴訟中的職能研究》，《河北法學》2015年第11期。。當然，從試點的情況看，檢察機關(guān)幾乎很少敗訴，但一方當事人永遠勝訴的情形背離了訴訟的本質(zhì)， 是對訴訟“等腰三角形”結(jié)構(gòu)的徹底摧毀。[注]呂忠梅：《環(huán)境司法理性不能止于天價賠償》，《中國法學》2016年第3期。

持肯定觀點的學者則認為，在我國當今形勢下，構(gòu)建檢察機關(guān)公益訴訟制度十分必要，也具備充分的可行性。賦予檢察機關(guān)以民事公訴權(quán)和建立民事公訴制度，既是社會發(fā)展的必然要求，也是完善我國檢察制度的客觀需要。[注]鄧思清：《論檢察機關(guān)的民事公訴權(quán)》，《法商研究》2004年第5期。從我國的現(xiàn)實國情看，賦予檢察機關(guān)民事公訴的權(quán)利是利大于弊的。在多元的公益訴訟機制中，應當突出檢察機關(guān)的主導作用，建立以檢察機關(guān)為主，社會組織、公民個人為輔的公益訴訟機制。[注]李浩：《關(guān)于民事公訴的若干思考》，《法學家》2006 年第4期。還有學者主張，構(gòu)建檢察機關(guān)民事公益訴訟制度是有效保護國家利益和社會公共利益、保障公民權(quán)利、增強檢察機關(guān)法律監(jiān)督效能、順應國際潮流的迫切需要。同時，構(gòu)建檢察機關(guān)民事公益訴訟制度具有堅實的憲法基礎(chǔ)、成熟的法理基礎(chǔ)、現(xiàn)實的法律基礎(chǔ)和可貴的實踐基礎(chǔ)，也契合我國司法改革的方向。[注]曾舯：《論構(gòu)建檢察機關(guān)民事公益訴訟制度的正當性》，《河北法學》2013年第3期。但這些觀點在肯定檢察公益訴訟的同時，回避了檢察機關(guān)以法律監(jiān)督者身份提起公益訴訟所引起的種種沖突。

國外將公益訴權(quán)賦予檢察機關(guān)由來已久，無論立法還是實踐，都積累了較為豐富的經(jīng)驗。可以說，檢察機關(guān)代表公益提起公益訴訟具有一定的普遍性。

目前，雖然修訂后的我國《民事訴訟法》《行政訴訟法》已將公益訴權(quán)賦予了檢察機關(guān)，但仍然存在許多認識誤區(qū)，不僅仍然堅持法律監(jiān)督導向，而且直接影響公益訴訟運行的順暢，妨礙制度的進一步完善。筆者以為，《民事訴訟法》《行政訴訟法》將公益訴權(quán)賦予檢察機關(guān)，解決了其適格主體的起訴問題，因而其訴權(quán)屬性不應被忽視。不僅如此，其起訴應作為一個重要的時間節(jié)點。此前，檢察機關(guān)以行使法律監(jiān)督權(quán)的方式維護社會公共利益；此后，則應以訴權(quán)的方式維護社會公共利益。如果檢察機關(guān)不是以訴權(quán)主體而是以法律監(jiān)督者身份提起和進行公益訴訟，勢必會打破訴訟的基本格局。

西方國家的檢察機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，早在1806年的法國《民事訴訟法》中就有規(guī)定。此后，德國《民事訴訟法》也明確規(guī)定，檢察官有權(quán)提起民事公益訴訟，并可獨立提出上訴和申訴。但西方國家的檢察機關(guān)一向作為公益的代表行使訴權(quán)，并不具有法律監(jiān)督屬性。這與其檢察制度起源的理論基石、三權(quán)分立國家權(quán)力設置的原理一脈相承?！肮怖妗笔瞧洚a(chǎn)生的理論依據(jù)之一，而三權(quán)分立的國家權(quán)力設置使檢察權(quán)一般歸屬于行政權(quán)，其發(fā)揮作用的領(lǐng)域基本上都是在訴訟活動中。[注]王莉：《檢察機關(guān)提起、參與民事公益訴訟的法理基礎(chǔ)》，《人民檢察》2011年第14期。檢察機關(guān)作為公益的代表提起公益訴訟，行使的是訴權(quán)，因此不存在法律監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)的沖突問題。這一特點不僅助其實現(xiàn)了維護社會公共利益的目標，而且與其政治結(jié)構(gòu)與國情沒有沖突，與其訴訟制度也能協(xié)調(diào)一致。但這個經(jīng)驗因其檢察機關(guān)的性質(zhì)與職能均與我國不同，故并不具有借鑒意義。

在我國，2012年《民事訴訟法》正式確立了公益訴訟制度，但由于享有公益訴權(quán)的主體嚴重不足，難以激活該項制度。在黨中央頂層設計與部署、全國人大授權(quán)試點之后，2017年在《民事訴訟法》《行政訴訟法》中增加規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)依法提起公益訴訟，這不僅使檢察機關(guān)依法行使公益訴權(quán)有了訴訟法依據(jù)，而且有針對性地解決了訴權(quán)主體不足的問題，這對于推動公益訴訟制度的有效運行，意義十分重大。

公益訴權(quán)具有訴權(quán)的基本功能。首先，體現(xiàn)在啟動訴訟程序。訴權(quán)的本質(zhì)是當事人請求法院對特定權(quán)利進行司法保護的權(quán)利，享有訴權(quán)即可提起訴訟，否則訴訟程序不能開啟。其次，訴權(quán)是當事人獲得訴訟地位，享有相應的訴訟權(quán)利，承擔相應的訴訟義務的基礎(chǔ)。當事人通過行使訴權(quán)向法院提出具體的請求，從而確定訴訟的內(nèi)容，引起訴訟法律關(guān)系的發(fā)生。檢察機關(guān)行使公益訴權(quán)，將受到損害的公共利益置于法院的司法審判之下，使公益訴訟制度得以運行。同時，公益訴訟畢竟是在現(xiàn)有的民事訴訟、行政訴訟的框架內(nèi)進行的，檢察機關(guān)只有獲得了公益訴權(quán)，才能夠成為一方當事人，行使訴訟權(quán)利、履行訴訟義務，以特定的訴訟方式維護公共利益。檢察機關(guān)以訴權(quán)主體的身份而不是法律監(jiān)督者的身份進入公益訴訟，有利于避免對訴訟基本構(gòu)造的破壞，避免多重角色之間的矛盾、模糊和結(jié)構(gòu)失衡，而這正是檢察機關(guān)提起公益訴訟的障礙。立法機關(guān)通過修訂《民事訴訟法》《行政訴訟法》賦予檢察機關(guān)公益訴權(quán)，其直接目的是解決訴權(quán)問題而非法律監(jiān)督權(quán)問題。

當然，公益訴權(quán)不同于傳統(tǒng)意義上的訴權(quán)。公益訴訟是法定主體為維護社會公共利益而提起的訴訟，又稱現(xiàn)代訴訟，與傳統(tǒng)民事訴訟最大的區(qū)別在于，訴權(quán)主體與訴訟標的沒有利害關(guān)系，訴訟的目的不是維護自身的私權(quán)，而是維護社會公共利益。正因為如此，公益訴權(quán)的行使需設置特殊的程序規(guī)制，法院審理公益訴訟案件，必須優(yōu)先適用特殊規(guī)則，沒有特殊規(guī)則的，適用《民事訴訟法》《行政訴訟法》的一般規(guī)則。

二、檢察機關(guān)的公益訴權(quán)在多重法律關(guān)系中的地位

公益訴訟是為特定的訴訟目標而提起和進行的訴訟，其保護的是“不特定的多數(shù)人利益”。這一點雖然不同于以保護私權(quán)為特征的民事訴訟和行政訴訟，但公益訴訟并非另起爐灶。公益訴訟依托的主要是民事訴訟、行政訴訟的原理和結(jié)構(gòu)。《授權(quán)試點決定》明確規(guī)定：試點工作要“嚴格依法有序推進。根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法等法律的有關(guān)規(guī)定和全國人大常委會的授權(quán)決定，確保改革試點在法律框架和授權(quán)范圍內(nèi)開展”。2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)也作出了類似規(guī)定。既然如此，就需要處理好檢察機關(guān)公益訴權(quán)的多重關(guān)系。

(一)公益訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系

依照《憲法》《檢察院組織法》的規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，依法享有法律監(jiān)督權(quán)；根據(jù)新修訂的《民事訴訟法》《行政訴訟法》，檢察機關(guān)享有提起公益訴訟的訴權(quán)。法律監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)雖然同為檢察機關(guān)所享有，彼此也存在一定的關(guān)聯(lián)，但卻不能混為一談。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)可以從兩個方面理解，從廣義上講，法律監(jiān)督權(quán)設置的目的是維護法律的統(tǒng)一實施?；谶@一目的，檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，應當首先行使法律監(jiān)督權(quán)。能夠通過行使法律監(jiān)督權(quán)糾正違法行為的，其目的達到，無需行使訴權(quán)。從狹義上講，檢察監(jiān)督體現(xiàn)為訴訟監(jiān)督，在民事訴訟、行政訴訟中，其行使的法定方式是對生效判決、裁定提出檢察建議或者抗訴。無論從廣義還是狹義上講，法律監(jiān)督權(quán)都不能等同或者替代訴權(quán)。從法律關(guān)系特征來看，在法律監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)中，所涉主體的關(guān)系是監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的兩面關(guān)系。

針對特定公共利益的保護，公益訴權(quán)則是在行使法律監(jiān)督權(quán)仍無法糾正違法行為，并且沒有其他公益訴權(quán)主體或者其未起訴的情況下才能行使。立法這樣規(guī)定，一方面是為了更好地發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，另一方面也是為了高效率、低成本地達到保護公共利益的目的。相比法律監(jiān)督，公益訴訟畢竟成本更高，所涉及的法律關(guān)系也更為復雜。不論是民事訴訟還是行政訴訟，均為雙方對立對抗、法官居中裁判的三方結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)中，檢察機關(guān)是訴權(quán)主體。盡管針對公益訴訟的特殊性，應當有特殊的程序規(guī)則，但這種基本結(jié)構(gòu)不能破壞，檢察機關(guān)不能一邊作為當事人啟動訴訟，一邊監(jiān)督對方當事人甚至審制組織。所以，強調(diào)檢察機關(guān)提起公益訴訟是行使法律監(jiān)督權(quán)的觀點，是違背訴訟的基本原理的。而持這種立場的人不在少數(shù)，拒絕做公益訴訟的原告而一定要做“公益訴訟起訴人”、堅持抗訴而不是上訴，皆是出自于這種立場。

(二)檢察機關(guān)公益訴權(quán)與其他公益訴權(quán)的關(guān)系

公益訴權(quán)并非專屬于檢察機關(guān)，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，公益訴權(quán)的主體還包括環(huán)保組織、消費者權(quán)益保護機構(gòu)等社會組織。在西方國家，公民個人也被賦予了公益訴權(quán)。

在試點期間，根據(jù)《授權(quán)試點決定》和最高人民檢察院《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》(以下簡稱《試點方案》)的規(guī)定，檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟，沒有這類主體或其沒有提起訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)才可提起民事公益訴訟，即適格主體起訴是有先后次序的。但在檢察機關(guān)開展公益訴訟工作試點期間，試點單位普遍發(fā)現(xiàn)，立法及司法解釋對“法律規(guī)定的機關(guān)和組織”設定的門檻過高，適格的社會組織太少，根據(jù)《消費者權(quán)益保護法》第47條的規(guī)定，適格主體中法律規(guī)定的組織目前僅包括中國消費者協(xié)會和省、自治區(qū)、直轄市的消費者協(xié)會；根據(jù)《環(huán)境保護法》第58條的規(guī)定，適格主體僅包括依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記并專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄的社會組織。以湖北省為例，9個試點地區(qū)中，除武漢市外，其他8個地區(qū)找不到這樣的適格主體。一方面，這與公益訴訟的本質(zhì)特征與功能不符，現(xiàn)代社會公共利益的主體應當是社會公民和由公民組成的社會團體，故這類主體理應成為公益訴訟原告的主要力量；另一方面，作為公權(quán)力主體的行政機關(guān)、檢察機關(guān)原則上應當在各自的職責范圍內(nèi)，以依法行政和實施法律監(jiān)督權(quán)的方式保護公共利益，只有在法律特別規(guī)定或無適格主體提起公益訴訟時，才能提起訴訟。如果適格主體的缺位成為一種常態(tài)，則要么影響公共利益的有效保護，要么檢察機關(guān)不得不頻頻充當原告，將“補位”變?yōu)槌B(tài)，背離制度設計的初衷。

經(jīng)對試點經(jīng)驗的總結(jié)，修訂后的《民事訴訟法》明確規(guī)定，檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)組織不提起訴訟的情況下，可以向法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，檢察機關(guān)可以支持起訴?！缎姓V訟法》也有類似規(guī)定。由此可見，提起公益訴訟，其他法定主體的公益訴權(quán)優(yōu)先，檢察機關(guān)的公益訴權(quán)應當保持必要的謙抑，“優(yōu)先與補位”是兩種公益訴權(quán)的正確關(guān)系。從長遠看，社會組織及其所代表的社會公眾應當是行使公益訴權(quán)的主力軍，因此，有必要適當降低這類主體起訴的門檻。

(三)公益訴權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系

檢察機關(guān)行使公益訴權(quán)旨在啟動訴訟程序，將受損害的公共利益置于司法審判之下。根據(jù)《解釋》的規(guī)定，檢察公益訴訟的基本法律依據(jù)是《民事訴訟法》和《行政訴訟法》。《解釋》僅針對檢察公益訴訟的特殊性對檢察機關(guān)的訴訟地位作出了特別規(guī)定。在審理公益訴訟案件時，有特別規(guī)定的優(yōu)先適用特別規(guī)定。對于《解釋》未規(guī)定的事項，則應當適用《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及民事訴訟法司法解釋、行政訴訟法司法解釋、民事公益訴訟司法解釋、消費公益訴訟司法解釋等相關(guān)規(guī)定。根據(jù)上述規(guī)定，公益訴權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系體現(xiàn)在：

第一，在由檢察機關(guān)提起的公益訴訟中，檢察機關(guān)應當是訴權(quán)的主體，而受訴法院是審判主體，從起訴到法院作出生效判決，體現(xiàn)的是訴權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系。檢察機關(guān)、被告為雙方當事人，法院居中裁判，是典型的訴訟法律關(guān)系，即三方關(guān)系，而非監(jiān)督法律關(guān)系，即監(jiān)督者與被監(jiān)督者的兩方關(guān)系。

根據(jù)這一原理，檢察機關(guān)實際上即公益訴訟的原告。在試點期間，《試點方案》將提起公益訴訟的檢察機關(guān)定位為“公益訴訟人”，2018年“兩高”的《解釋》將其規(guī)定為“公益訴訟起訴人”，始終不能正視檢察機關(guān)的訴權(quán)主體地位。眾所周知，公益訴訟起訴人并非訴訟法上的術(shù)語，提起民事訴訟、行政訴訟的主體為原告，提起公益訴訟的主體為公益訴訟的原告，無論該原告是檢察機關(guān)、行政機關(guān)還是社會組織，訴訟地位并無區(qū)別。根據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及《解釋》的規(guī)定，檢察機關(guān)除法律和司法解釋特別規(guī)定外，仍應遵循現(xiàn)有的訴訟制度，依托現(xiàn)有的訴訟框架，享有原告的訴訟權(quán)利、履行原告的訴訟義務。在公益訴訟尚未獨立為“第四種訴訟”的情況下，檢察機關(guān)仍應在民事訴訟、行政訴訟的程序結(jié)構(gòu)中開展公益訴訟活動?！霸V監(jiān)合一”或一味強調(diào)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位，必然導致角色沖突，有悖于雙方當事人對立對抗、法院居中裁判的訴訟結(jié)構(gòu)，也有悖于訴權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系。

第二，公益訴權(quán)有別于一般訴權(quán)，法院應當充分尊重公益訴權(quán)的特殊性。在試點期間，有的法院要求出席法庭的檢察官提交授權(quán)委托書、身份證明等，顯然是將公益訴權(quán)等同于一般訴權(quán)，將維護公共利益的職務行為混同于私法上的委托行為。公益訴權(quán)的主體無論是檢察機關(guān)、行政機關(guān)還是法律規(guī)定的組織，都與本案爭議的實體法律關(guān)系無直接利害關(guān)系，其共同特征都是為維護社會公共利益而起訴，因此均為程序上的原告。公益訴訟中的被告之所以不能反訴，正是因為原告方僅享有程序性請求權(quán)而不享有實體權(quán)利。當然，同為公益訴訟的原告，他們訴權(quán)的來源不一樣，檢察機關(guān)的訴權(quán)來源于法律監(jiān)督權(quán)。在訴前程序階段，因無訴訟程序結(jié)構(gòu)的約束，檢察機關(guān)可以直接行使法律監(jiān)督權(quán)；而在提起和參加訴訟階段，則應以訴權(quán)為基礎(chǔ)，通過行使訴權(quán)的方式來維護公共利益。

第三，鑒于檢察機關(guān)提起公益訴訟的訴權(quán)屬性，《解釋》明確規(guī)定，公益訴訟的雙方當事人對一審判決不服，有權(quán)提起上訴，從而引發(fā)第二審程序。這一規(guī)定改變了試點期間檢察機關(guān)以抗訴引起二審的做法，體現(xiàn)了檢察機關(guān)作為訴訟主體的訴權(quán)特征，也較為合理地處理了與審判權(quán)的關(guān)系，與現(xiàn)行的民事訴訟制度、行政訴訟制度協(xié)調(diào)一致，這是一個值得肯定的進步。

(四)公益訴權(quán)與私益訴權(quán)的關(guān)系

同一個侵權(quán)行為造成了雙重損害，既損害了公共利益，又損害了特定個體的民事權(quán)利，應采取何種方式處理公益訴權(quán)與私益訴權(quán)的關(guān)系？根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，法院對于由此而提起的公益訴訟和私益訴訟應分別受理與審判，不能合并審理，即公益訴權(quán)與私益訴權(quán)應分別行使。其原理是，第一，兩種訴訟的性質(zhì)、目的以及訴訟請求的內(nèi)容不同，因而其程序規(guī)則存在較大區(qū)別，兩種訴訟應按照各自的規(guī)律在不同的軌道內(nèi)運行，故公益訴訟、私益訴訟應分別進行。第二，鑒于兩種訴訟由同一侵權(quán)行為引發(fā)，故法院在公益訴訟的生效判決中對于事實認定等對私益訴訟原告有利的認定，私益訴訟的原告可以在私益訴訟中主張直接適用。消費者公益訴訟也是如此。

三、公益訴訟的階段劃分與訴權(quán)行使

在公益訴訟啟動之前，設置訴前程序以糾正損害公共利益的行為是許多國家通常的做法。在試點期間，我國也做了這樣的嘗試，并且取得了不錯的效果。就整個制度運行而言，公益訴訟被劃分為兩個階段：訴前程序和訴訟程序。在訴前程序，檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)特定領(lǐng)域存在損害社會公共利益的行為,首先敦促政府權(quán)力主體履行法定責任，依法督促或者支持其他公益訴權(quán)主體起訴。“先行適用的法定性、履行方式的特定性、后續(xù)銜接的強制性是訴前程序的基本特征?！盵注]劉加良：《檢察院提起民事公益訴訟訴前程序研究》，《政治與法律》2017年第5期。這一制度設計旨在促進行政機關(guān)糾正違法行為的主動性，調(diào)動其他適格主體保護公益的積極性，并有效節(jié)約司法資源。

檢察機關(guān)在公益訴訟中的職能定位，與公益訴訟的階段劃分有密切關(guān)系?！妒跈?quán)試點決定》及《解釋》明確規(guī)定，檢察機關(guān)開展公益訴訟工作是基于憲法確定的法律監(jiān)督職能，必須堅持檢察機關(guān)法律監(jiān)督的職能定位，既強化對公共利益的保護，又嚴格規(guī)范行使檢察權(quán)。這一定位在公益訴訟的訴前程序中得到了較好的體現(xiàn)，這一制度安排與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能高度契合。

根據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》的規(guī)定，第一，訴前程序是檢察機關(guān)提起公益訴訟的前置程序、必經(jīng)程序，未經(jīng)前置程序檢察機關(guān)不得提起公益訴訟；第二，基于檢察機關(guān)的職能定位，檢察機關(guān)以法律監(jiān)督者的身份，在訴前程序中行使法律監(jiān)督權(quán)，制止和糾正損害公共利益的行為，這也是公益訴訟制度自身的目的與價值所在，只要達到這個目的，不必提起公益訴訟；第三，檢察機關(guān)在訴前程序中法律監(jiān)督的方式，主要是檢察建議、督促起訴、支持起訴，這些方式針對性強，有利于督促有管理職能的行政機關(guān)依法行使保護公共利益的職權(quán)，有利于為有權(quán)提起公益訴訟的其他訴權(quán)主體提供強有力的支持；第四，訴前程序的設置，意味著適格主體提起公益訴訟存在嚴格的先后順序，檢察機關(guān)不能先于其他適格主體提起公益訴訟，也不能與其他適格主體同時提起公益訴訟，只能在其他適格主體缺位的情況下才能提起公益訴訟。

訴前程序的設置符合現(xiàn)代社會國家權(quán)力分工和公共利益保護的基本原理。以環(huán)境公益訴訟為例，環(huán)境和資源保護本身就是行政機關(guān)的法定職責。我國自1979年《環(huán)境保護法(試行)》頒布以來，已經(jīng)陸續(xù)出臺了30余部環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的法律，此外尚有為數(shù)不少的相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章。這些法律、法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)構(gòu)建起以行政機關(guān)(環(huán)境保護部門)為核心、其他環(huán)境監(jiān)管部門分工協(xié)作的環(huán)境保護執(zhí)法體制。相較于司法機關(guān)，行政機關(guān)擁有環(huán)境保護領(lǐng)域的專業(yè)人員與專門財政投入，具備履行環(huán)境保護職能所需要的專業(yè)知識和技能，因而能夠在預防、治理、應急等方面對環(huán)境實施全方位保護。正因為如此，2014年新修訂的《環(huán)境保護法》繼續(xù)堅持以行政權(quán)為主導的立法思路，加強執(zhí)法權(quán)力，完善執(zhí)法措施(如按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送拘留等)，為環(huán)保部門提供了更多、更有針對性和更強有力的執(zhí)法手段。行政機關(guān)理應嚴格執(zhí)法，避免公共利益遭受損害。檢察機關(guān)則應致力于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。2014年底的“全國檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟第一案”，即是貴州省金沙縣檢察院訴該縣環(huán)保局“怠于處罰”污染企業(yè)的行政不作為。[注]賈陽：《全國首例由檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟案追蹤》，《檢察日報》2015年1月12日。從其他國家和地區(qū)通行的做法看，“窮盡行政手段”也是其處理公益訴訟中行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的經(jīng)驗。

從法治運行的成本考慮，理想的法治秩序應當是自覺守法、嚴格執(zhí)法，司法則致力于糾正守法和執(zhí)法的偏差。在公益訴訟中，若侵犯公共利益的行為在訴訟之前就能得到有效遏制，即可以盡可能小的成本實現(xiàn)保障公共利益的目的。從憲法對行政權(quán)、檢察權(quán)的權(quán)力定位角度看，訴前程序為保證行政機關(guān)、檢察機關(guān)在各自的軌道內(nèi)行使行政監(jiān)管權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)提供了合理的空間。這一觀點也得到來自試點工作實際情況的支持，大部分公益案件都是在訴前程序中得到解決的，行政公益訴訟的試點情況尤其如此。

訴前程序結(jié)束后，若維護社會公共利益的目標沒有實現(xiàn)，損害公共利益的行為沒有得到糾正，檢察機關(guān)則應依法行使公益訴權(quán)。如前所述，既然是啟動訴訟程序，那么就應當依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件，向法院提起公益訴訟。檢察機關(guān)作為訴權(quán)主體，應當在訴訟框架內(nèi)依法行使訴訟權(quán)利、履行訴訟義務。公益訴訟雖然具有不同于傳統(tǒng)訴訟的特征，是對公共利益保護或者對損害公共利益行為治理的特殊手段，但畢竟是借助訴訟的原理，借助法庭的力量，故檢察機關(guān)不宜對對方當事人、對法院直接行使法律監(jiān)督權(quán)。

值得注意的是，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《解釋》第20條增加了刑事附帶民事公益訴訟這一新的訴訟形式。檢察機關(guān)對行為人在從事違法活動時既損害社會公共利益，同時還觸犯了刑法，構(gòu)成犯罪的，在提起刑事訴訟時，可附帶提起民事公益訴訟。在這種形式的公益訴訟中，訴訟主體一致，基本事實相同，一并提起可節(jié)約訴訟資源，提高訴訟效率。檢察機關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟，限于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全等領(lǐng)域的案件；案件由審理刑事案件的法院管轄，并且由審理刑事案件的同一個審判組織審理。

民事公益訴訟與刑事訴訟是不同的案件類型，既可以附帶于刑事訴訟提起，也可以根據(jù)案件實際情況獨立提起。分別審理的，要注意協(xié)調(diào)好兩個案件的事實認定和責任方式。在證明標準上，由于刑事訴訟認定事實和證據(jù)的標準要高于民事訴訟，故刑事案件已經(jīng)依法認定的事實和證據(jù)一般可以作為附帶民事公益訴訟案件的免證事實。而對于刑事案件未予認定的事實和證據(jù)，如經(jīng)審理已達到民事訴訟的認定標準，可予以認定。

需要注意的是，對于附帶的民事訴訟部分，必須嚴格區(qū)分犯罪行為所侵害的是一般的民事私益還是公共利益，如果是私益，應提起一般的刑事訴訟附帶民事訴訟；所侵害的確屬公共利益的，才能提起刑事訴訟附帶民事公益訴訟，在行使公訴權(quán)的同時行使公益訴權(quán)。