優(yōu)勢治理的概念建構(gòu)與鄉(xiāng)村振興的國際經(jīng)驗——政府與農(nóng)民有效銜接的視角

張大維

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院，湖北 武漢 430079)

一、作為治理的鄉(xiāng)村振興與優(yōu)勢治理觀

從世界范圍來看，主要發(fā)達(dá)國家近代以來都經(jīng)歷了鄉(xiāng)村振興階段，通過頂層設(shè)計的鄉(xiāng)村再造或鄉(xiāng)村建設(shè)計劃或戰(zhàn)略，最終走向城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)互動和城鄉(xiāng)一體格局。就我國現(xiàn)狀來看，鄉(xiāng)村發(fā)展既要應(yīng)對國際風(fēng)險的外部挑戰(zhàn)，又要應(yīng)對“三化”推進(jìn)的內(nèi)部壓力；既要緩和城鄉(xiāng)固有差距，又要解決鄉(xiāng)村內(nèi)部分異；既要解決村莊空心、老齡困境，又要解決精準(zhǔn)脫貧、全面小康等問題。[注]中共中央、國務(wù)院：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，新華社北京電，2018年9月26日。這就需要從國家整合視角和縱橫互嵌框架來推進(jìn)鄉(xiāng)村的大變革、大轉(zhuǎn)型和大發(fā)展，由此中央提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。以上可見，鄉(xiāng)村振興不是某一方面的調(diào)整問題，而是一個資源重新配置、利益重新分配、權(quán)力重新組合的過程，顯然是一個治理問題，并且這個治理也不是單方面的政府治理、市場治理、社會治理問題，而是整體性治理問題。

鄉(xiāng)村振興作為一個復(fù)雜和系統(tǒng)的治理工程，涉及發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟(jì)建設(shè)和治理問題，保障和改善農(nóng)村民生等政治建設(shè)和治理問題，繁榮發(fā)展鄉(xiāng)村文化等文化建設(shè)和治理問題，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系等社會建設(shè)和治理問題，建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村等生態(tài)建設(shè)和治理問題，加強(qiáng)黨對鄉(xiāng)村發(fā)展的全面領(lǐng)導(dǎo)等黨的建設(shè)和治理問題等。從治理過程來看，鄉(xiāng)村振興是一個鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程。從治理目標(biāo)來看，鄉(xiāng)村振興需要通過產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的目標(biāo)。從治理方式來看，鄉(xiāng)村振興是政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會參與、市場運(yùn)作等的有機(jī)合體，尤其是政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體有效銜接的優(yōu)勢治理。

然而，將鄉(xiāng)村振興從整體上作為一個治理問題來研究的成果并不多見，即便實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一年多來出現(xiàn)了一些推介、總結(jié)、比較發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村振興經(jīng)驗的研究，但也較少從治理視角來把握國外鄉(xiāng)村振興政策、實踐和路徑的成果，而從類型學(xué)上分析作為鄉(xiāng)村振興兩大要素“政府和農(nóng)民”的有機(jī)統(tǒng)一問題，或優(yōu)勢治理問題則更為欠缺?；诖?，本文的問題意識是：從政府與農(nóng)民有效銜接視角下提出的優(yōu)勢治理是什么？發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村振興實踐是如何體現(xiàn)優(yōu)勢治理的？我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中可借鑒的優(yōu)勢治理路徑有哪些？

二、優(yōu)勢的概念譜系與相關(guān)理論的運(yùn)用

在優(yōu)勢治理的概念建構(gòu)中，首先要理解修飾或限定治理的優(yōu)勢概念及其理論淵源。優(yōu)勢概念及其相關(guān)理論在多個學(xué)科和領(lǐng)域中曾有運(yùn)用。在文學(xué)中，較早使用優(yōu)勢概念，巴金在1932年出版的《春天里的秋天》及之后茅盾的《船上》中，用其指與對方比較占據(jù)有利的形勢和環(huán)境。在國際經(jīng)濟(jì)學(xué)中，比較經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢理論認(rèn)為貿(mào)易讓每個國家專門從事它最有效率的產(chǎn)品生產(chǎn)，每個國家都具有生產(chǎn)要素稟賦的相對優(yōu)勢，比較競爭優(yōu)勢需要一個國家的商品生產(chǎn)專門化。在契約經(jīng)濟(jì)學(xué)中，美國的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹森(Jenson)和麥克林(Meckling)將知識分為兩種類型，專門知識和一般知識，專門知識是在代理人當(dāng)中轉(zhuǎn)換成本很高的知識，一般知識是傳遞成本低廉的知識。[注][美]米切爾·C·詹森、威廉·H·麥克林：《專門知識、一般知識和組織結(jié)構(gòu)》，載科斯、哈特、斯蒂格利茨等：《契約經(jīng)濟(jì)學(xué)》，李鳳圣譯，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2003年版，第309頁。而專門知識和一般知識在不同領(lǐng)域就具有相對的優(yōu)勢。還如，格爾茨(Geertz)提出的“地方知識”也具有同樣的特質(zhì)[注][美]克利福德·格爾茨：《地方知識》，楊德睿譯，商務(wù)印書館2016年版，第261頁。。學(xué)者們在比較經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢理論的基礎(chǔ)上還提出了比較制度優(yōu)勢理論，指特定政治經(jīng)濟(jì)的制度結(jié)構(gòu)會給企業(yè)帶來進(jìn)行特定活動的優(yōu)勢，因為這些活動的相關(guān)制度并不在各國之間均衡分配。因此，國家創(chuàng)新制度以提高競爭優(yōu)勢在世界體系中尤其重要[注][美]彼得·A·霍爾、戴維·索斯凱斯等：《資本主義的多樣性——比較優(yōu)勢的制度基礎(chǔ)》，王新榮譯，中國人民大學(xué)出版社2018年版，第34-35頁。。從人類命運(yùn)共同體的角度上講，各國制度優(yōu)勢的充分發(fā)揮，有利于世界市場效益的最大化。

在管理學(xué)中，韋里克(Weihrich)于1980年代初提出著名的SWOT分析方法，指就研究對象在系統(tǒng)環(huán)境中所面臨的內(nèi)部優(yōu)勢(Strength)、劣勢(Weaknesses)、外部機(jī)會(Opportunities)、威脅(Threats)進(jìn)行調(diào)查研究分析，借助矩陣排列和系統(tǒng)剖析，得出結(jié)論以做出決策的研究方法。在企業(yè)管理和人力資源管理等領(lǐng)域中，優(yōu)勢導(dǎo)向管理理論從自身對比和與他人對比兩個視角來看待優(yōu)勢。一是以自身為觀察對象的成功學(xué)視角，如白金漢、克里夫頓在《現(xiàn)在，發(fā)現(xiàn)你的優(yōu)勢》中所述，前后對比、超越自己，找出自己的優(yōu)勢；二是以被管理者為觀察對象的管理學(xué)視角，與他者對比、超越同類，發(fā)現(xiàn)被管理者的優(yōu)勢[注]吳光琛等：《發(fā)現(xiàn)優(yōu)勢》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2017年版，第3-14頁。。在社會工作學(xué)中，維克(Weick)等人在1989年提出優(yōu)勢視角理論，用其來探尋和發(fā)現(xiàn)工作對象的潛力、資源和可能性以幫助解決案主面臨的困境，是對傳統(tǒng)社會工作實踐的一種飛躍。戈德斯坦(Goldstein)認(rèn)為優(yōu)勢視角可以被視為從人類生存問題出發(fā)的包含一系列關(guān)于健康和潛力的假設(shè)和歸因的組織化建構(gòu)。薩里貝(Saleebey)認(rèn)為幾乎所有的事情在某種特定條件下都可以被視為一種優(yōu)勢，優(yōu)勢視角展現(xiàn)了一種從解放和賦權(quán)出發(fā)的英雄主義氣質(zhì)，認(rèn)為個人內(nèi)在有去超越環(huán)境、發(fā)現(xiàn)自己潛能的優(yōu)勢[注][美]Dennis Saleebey ：《優(yōu)勢視角：社會工作實踐新模式》，李亞文、杜立婕譯，華東理工大學(xué)出版社2004年版，第1-18頁。。

近年來興起的新公共管理和新公共治理研究中，組織伙伴關(guān)系理論明確提出了優(yōu)勢維度。麥奎德(Mcquaid)等通過文獻(xiàn)梳理，發(fā)現(xiàn)伙伴關(guān)系和跨部門合作具有大量優(yōu)勢。羅德思(Rhodes)等指出，諸如城市重建問題是如此復(fù)雜以至于需要眾多利益相關(guān)者在社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及居住環(huán)境改善方面提供大量的投入[注]Rhodes，J.,Tyler，P. and Brennan,A.“New Developments in Area-based Initiatives in England：The Experience of the SRB”，in Urban Studies，Vol.40，No. 8(2003)，pp. 1399-1426.。受各種限制性因素和環(huán)境性因素的影響，由單一主體專注于解決單一因素的政策方案，或只關(guān)注服務(wù)支持系統(tǒng)的一部分，是不可能完全成功的，關(guān)鍵的行動主體或者服務(wù)提供者結(jié)成伙伴關(guān)系是非常必要的[注]Ronald W. Mcquaid：《組織伙伴關(guān)系理論：伙伴關(guān)系的優(yōu)勢、劣勢和成功因素》，載Stephen P. Osborne：《新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點》，包國憲、趙曉軍等譯，科學(xué)出版社2016年版，第120-121頁。。米勒(Miller)曾以英格蘭一個有效的地區(qū)重建項目為例，闡釋了一個有效的伙伴關(guān)系的總體效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于組成部分的簡單加總[注]Miller,C.“partners in Regeneration：Constructing a Local Regime for Urban Management？”，in Policy and Politics，Vol.27，No.3(1999)，pp.343-58.。尼爾遜(Nelson)和查德克(Zadek)認(rèn)為，協(xié)同效應(yīng)或者伙伴關(guān)系魔力取決于五個關(guān)鍵要素，其中，參與者的潛在力、勝任力和優(yōu)勢至關(guān)重要[注]Nelson,J. and Zadek,S.，Partnership Alchemy：New Social Partnerships in Europe, Copenhagen：Copenhagen Center，2000.。赫哈姆(Huxham)和萬格恩(Vangen)等提出了合作優(yōu)勢理論，并對其進(jìn)行了全面闡釋[注]Huxham，C. and Vangen，S.，Managing to Collaborate：The Theory and Practice of Collaborative Advantage，London：Routlege，2005.，指出合作優(yōu)勢關(guān)注在合作過程中起支持性作用的大量個體以及如何才能發(fā)揮各自的優(yōu)勢以更好合作，提出如何將合作惰性轉(zhuǎn)化為合作優(yōu)勢的方法[注]Siv Vangen and Chris Huxham：《合作優(yōu)勢理論介紹》，載Stephen P. Osborne：《新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點》，包國憲、趙曉軍等譯，科學(xué)出版社2016年版，第152-153頁。。綜上可見，盡管已有關(guān)于優(yōu)勢的研究和理論較多，但現(xiàn)有的研究中沒有提出并闡釋優(yōu)勢治理的概念和理論。

三、政府治道變革與優(yōu)勢治理概念建構(gòu)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，關(guān)于治理的討論較多，但對優(yōu)勢治理的研究少有涉及。其實，治理一詞在中國的春秋時期[注]卜憲群：《中國古代“治理”探義》，《政治學(xué)研究》2018年第3期。和西方的古希臘時期[注][美]弗朗西斯·福山：《何謂“治理”？如何研究？》，王匡夫譯，《國外理論動態(tài)》2018年第6期。已有，其內(nèi)涵漸趨相近，但近來類型多樣。筆者曾對治理譜系和治理類型做了專門分析[注]張大維：《優(yōu)勢治理：政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體與鄉(xiāng)村振興路徑》，《山東社會科學(xué)》2018年第11期。，王紹光[注]王紹光：《治理研究：正本清源》，《開放時代》2018年第2期。、俞可平[注]俞可平：《中國的治理改革(1978-2018)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第3期。等近來也對治理研究進(jìn)行了全面總結(jié)，這里不再贅述。當(dāng)前，西方關(guān)于國家為什么會失敗、國家為什么會崩潰、政府為什么會失敗等視角和理論的諸多研究，促使政府治道變革的話題再度成為焦點，優(yōu)勢治理有了生長空間。政府治道變革，需要政府職能的市場化、政府行為的法制化、政府決策的民主化和政府權(quán)力的多中心化。薩瓦斯(Savas)認(rèn)為政府改革的方向是作為治理理念和公共服務(wù)提供的民營化，以及公私伙伴關(guān)系[注][美]E·S·薩瓦斯：《民營化與公司部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第66-114頁。。奧斯本(Osborne)和蓋布勒(Gaebler)則提出政府改革的方向是企業(yè)化政府，用市場機(jī)制來重塑政府，其改革目標(biāo)包括社區(qū)擁有的政府、競爭性政府、分權(quán)的政府等10個[注][美] 戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版，第1-209頁。。而登哈特(Denhardt)認(rèn)為政府的主要職能是服務(wù)，而不是掌舵，是一種把政策制定(掌舵)和服務(wù)提供(劃槳)分開的體制機(jī)制，將權(quán)力轉(zhuǎn)移、公私聯(lián)合、伙伴關(guān)系等作為改革主要手段[注][美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第134頁。。彼得斯(Peters)提出政府未來的四種治理模式，包括市場式政府、參與式國家、彈性化政府和解制型政府[注][美]B·蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛民等譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第25-127頁。。麥金尼斯(Mcginnis)、奧斯特羅姆(Ostrom)等則提出了多中心治理、治道與發(fā)展之路[注][美]邁克爾·麥金尼斯：《多中心治道與發(fā)展》，王文章、毛龍壽等譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第29頁。。薩拉蒙(Salamon)近來又指出新治理理論需要從政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向參與者網(wǎng)絡(luò)[注][美] 萊特斯·M.薩拉蒙：《政府工具：新治理指南》，肖娜等譯，北京大學(xué)出版社2016年版，第10頁。。由此看來，政府只是多元治理要素中的一元，政府有其獨到的優(yōu)勢，但需與其他治理要素有效銜接，讓渡其他治理要素需要發(fā)揮優(yōu)勢的空間。

治理的目標(biāo)是善治，善治趨向于分權(quán)，分權(quán)意味著重組，重組要求找優(yōu)勢，以實現(xiàn)優(yōu)勢治理。善治也有多種類型，近來關(guān)于政府重塑或再造的研究中，考夫曼(Kaufman)提出了民主善治，吉瑪(Cheema)提出了分權(quán)善治等。分權(quán)善治是在二戰(zhàn)后政府分權(quán)化改革中建構(gòu)的，主要經(jīng)歷了三個階段，20世紀(jì)90年代開始的第三階段，分權(quán)拓展到更廣泛的公民社會組織和公共參與的一種途徑[注][美] G. 沙布爾·吉瑪、丹尼斯·A.榮迪內(nèi)利：《分權(quán)化治理：新概念與新實踐》，唐賢興等譯，格致出版社2013年版，第3頁。。20世紀(jì)90年代，聯(lián)合國也重新審視善治的內(nèi)涵，認(rèn)為其是管理國家事務(wù)的政治、經(jīng)濟(jì)和行政權(quán)威的操練，是政府、公民社會組織和私人部門在形成公共事務(wù)中相互作用，以及公民表達(dá)利益、協(xié)調(diào)分歧和行使政治、經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的各種制度和過程[注]United Nations Development Program，“Reconceptualizing Governance”，in Discussion paper2(1997),P.9。由此可見，分權(quán)重組中實現(xiàn)優(yōu)勢治理，就是要讓治理的各個要素發(fā)揮各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)良性的互動、有機(jī)的結(jié)合和有效的銜接。

分權(quán)治理后，如何高效運(yùn)轉(zhuǎn)，實際上是參與要素的有效組合問題，就是各要素發(fā)揮各自優(yōu)勢進(jìn)行權(quán)力、利益和資源的最優(yōu)配置問題，即優(yōu)勢治理的問題。由此，優(yōu)勢治理理念和實踐開始出現(xiàn)。例如，黨的十八屆三中全會提出加快形成科學(xué)有效的社會治理體制、黨的十九大提出加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)等，均強(qiáng)調(diào)要多元要素共建共治共享，尤其是2018年習(xí)近平總書記提出鄉(xiāng)村振興要把政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體有機(jī)統(tǒng)一起來，其深刻意涵體現(xiàn)的就是優(yōu)勢治理理念。在可及的文獻(xiàn)中，蘆恒曾使用過優(yōu)勢治理概念，提出在城市治理和社區(qū)重建時，應(yīng)強(qiáng)調(diào)以一種“優(yōu)勢視角”來指導(dǎo)社會治理，從社區(qū)內(nèi)部的主體性優(yōu)勢入手，重新挖掘自身的“優(yōu)勢資源”，自覺運(yùn)用“優(yōu)勢治理”，促進(jìn)治理創(chuàng)新[注]蘆恒：《后單位社會的“歷史連續(xù)性”與基層社會的“優(yōu)勢治理”》，《山東社會科學(xué)》2016年第6期。。李海等人曾使用過治理優(yōu)勢一詞，用以分析和評述國外學(xué)者政要關(guān)于中國治理優(yōu)勢的論述[注]李海、范樹成：《國外學(xué)者視野下的中國治理優(yōu)勢》，《毛澤東思想研究》2018年第5期。。這些研究已開始提出這一話題。筆者曾提出優(yōu)勢治理概念并用其分析了中國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，闡釋了政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體的有機(jī)統(tǒng)一論。

優(yōu)勢治理，是治理系統(tǒng)中政府、民眾、社會、市場等各參與要素根據(jù)各自的優(yōu)勢，以最合適的身份和最優(yōu)質(zhì)的狀態(tài)對社會公共事務(wù)的合作治理和共同治理。其是對現(xiàn)有協(xié)同治理、協(xié)作治理等的優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)協(xié)同或協(xié)作中要重視從優(yōu)勢視角發(fā)揮各參與要素的優(yōu)勢。在這一過程中，哪一要素具有優(yōu)勢就由誰充當(dāng)相應(yīng)的角色，其是各參與要素最合適的排列組合、優(yōu)化合作協(xié)同和共建共治共享的過程，超越了單純的政府治理、社會治理或市場治理等，是從整體層面上體現(xiàn)的政府治理、社會治理和市場治理的融合，以達(dá)到各層面的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。[注]張大維：《優(yōu)勢治理：政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體與鄉(xiāng)村振興路徑》，《山東社會科學(xué)》2018年第11期。例如，在社會治理中，黨的十九大報告指出，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，其中，黨委、政府、社會、公眾、法治是社會治理的五大要素，其優(yōu)勢角色則分別是領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)、協(xié)同、參與、保障。與之類似，在政府治理、市場治理、整體治理(如鄉(xiāng)村振興)中，分別有不同的參與要素，需要發(fā)揮各自優(yōu)勢進(jìn)行組合共治。

鄉(xiāng)村振興中的優(yōu)勢治理，是指在鄉(xiāng)村振興過程中要發(fā)揮和激活政府、農(nóng)民、社會、市場等各參與要素的優(yōu)勢潛能和特點特長，重新明晰各參與要素的主攻方向和內(nèi)在潛能，在基層、地方和國家治理體系中誰有優(yōu)勢就由誰來占位補(bǔ)位，其他要素協(xié)同參與，達(dá)到治理效果最優(yōu)化，形成政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會參與、市場運(yùn)作、法治保障等有效銜接和良性互動的善治格局。很明顯，作為鄉(xiāng)村振興最重要的兩個要素，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)優(yōu)勢，農(nóng)民應(yīng)該發(fā)揮主體優(yōu)勢，二者有效組合是農(nóng)村善治的必要條件。

四、優(yōu)勢治理下國外鄉(xiāng)村振興研究解構(gòu)

我國對鄉(xiāng)村振興的廣泛關(guān)注和深度研究是從黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后開始的，筆者曾對其做過較為全面的文獻(xiàn)檢索分析。在中國知網(wǎng)(CNKI)上，以篇名“鄉(xiāng)村振興”檢索出的論文數(shù)量，從2017年12月的10余篇，增加到2018年6月的1000余篇，再增加到2018年12月的近6000篇；中文核心論文則從近10篇，增長到100余篇，再增加到近600篇。由此可見，一年多來關(guān)于鄉(xiāng)村振興的研究成果增長迅速。然而，對國外鄉(xiāng)村振興或鄉(xiāng)村建設(shè)或鄉(xiāng)村治理研究的期刊論文并不多，我國提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，中國知網(wǎng)上直接相關(guān)的中文核心期刊論文才約20余篇?？傮w上看，大致體現(xiàn)為以下特點：在國別上，主要有日本、美國、德國、英國、韓國、法國、加拿大、荷蘭等國和歐盟地區(qū)；在主題上，主要有政策法律、規(guī)劃設(shè)計、參與主體、人居環(huán)境和農(nóng)業(yè)政策等方面；在方法上，主要是比較分析、歷史回溯、模式總結(jié)、經(jīng)驗分享和啟示借鑒等。

在優(yōu)勢治理的理論框架下看，已有對國外鄉(xiāng)村振興的研究可以解構(gòu)為主要圍繞“政府”(及其伙伴機(jī)構(gòu))和“農(nóng)民”(及其相關(guān)組織)兩個核心參與要素展開的職責(zé)功能和角色定位分析，既有分也有合，主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，圍繞“政府”角色和功能的經(jīng)驗分析。其一，在政策法律主導(dǎo)方面。例如，曹斌對日本鄉(xiāng)村振興實踐的背景和政策分析，認(rèn)為其采取了完善立法、體制、機(jī)制和政策工具解決了城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等問題，提出我國鄉(xiāng)村振興需要通過頂層設(shè)計，逐步完善法律體系，以此調(diào)整相關(guān)的體制和機(jī)制[注]曹斌：《鄉(xiāng)村振興的日本實踐：背景、措施與啟示》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第8期。。湯爽爽等對法國光輝30年中政府對鄉(xiāng)村政策制定和實施的變化過程，指出了政府政策對城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的效應(yīng)[注]湯爽爽、孫瑩、馮建喜：《城鄉(xiāng)關(guān)系視角下鄉(xiāng)村政策的演進(jìn)：基于中國改革開放40年和法國光輝30年的解讀》，《現(xiàn)代城市研究》2018年第4期。。蘆千文等對歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策演變的四個階段分析，提出了政府要通過法律法規(guī)和規(guī)劃體系框定農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重點[注]蘆千文、姜長云：《歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的演變及其對中國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的啟示》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第10期。。其還對美國農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的歷程梳理，發(fā)現(xiàn)其是從關(guān)注各自問題到相互融合、從關(guān)注單一問題到關(guān)注多元問題的政策演變過程[注]蘆千文、姜長云：《鄉(xiāng)村振興的他山之石：美國農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的演變歷程和趨勢》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第9期。。其二，在規(guī)劃設(shè)計主導(dǎo)方面。例如，陳仁安對英國、美國農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃經(jīng)驗的總結(jié)，認(rèn)為英美鄉(xiāng)村建設(shè)具有法律體系健全、支持力度較大、土地使用原則先進(jìn)以及重視居民參與性等特征[注]陳仁安：《英美農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃經(jīng)驗及其對中國鄉(xiāng)村振興的啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》2018年第6期。。羅祎對美國發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)的扶持舉措進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)者導(dǎo)向的扶持政策、循環(huán)一體的技術(shù)體系等對美國鄉(xiāng)村振興起到了關(guān)鍵作用[注]羅祎、陳文、馬健：《美國有機(jī)農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗借鑒及對中國推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》2018年第7期。。

第二，圍繞“農(nóng)民”角色和功能的實踐總結(jié)。例如，沈費偉對英國鄉(xiāng)村振興的特征和優(yōu)勢的分析，借助縱向放權(quán)與橫向增能雙向合作的賦權(quán)理論，從農(nóng)民賦權(quán)、組織賦權(quán)、社區(qū)賦權(quán)等層面總結(jié)了英國鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗，由此提出了對中國的借鑒[注]沈費偉：《賦權(quán)理論視角下鄉(xiāng)村振興的機(jī)理與治理邏輯——基于英國鄉(xiāng)村振興的實踐考察》，《世界農(nóng)業(yè)》2018年第11期。。吳昊對日本鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)歷的3個階段進(jìn)行分析，總結(jié)了其鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)、人居建設(shè)創(chuàng)新實踐和農(nóng)業(yè)環(huán)境建設(shè)等經(jīng)驗，特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)民主體的重要作用[注]吳昊：《日本鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)對中國鄉(xiāng)村振興的啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》2018年第10期。。賈磊等對日本農(nóng)村振興在開展品牌影響、活用土地資源、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)技術(shù)等方面的經(jīng)驗總結(jié)，提出了要培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全鄉(xiāng)村治理體系等[注]賈磊、劉增金、張莉俠、方志權(quán)、覃夢妮：《日本農(nóng)村振興的經(jīng)驗及對我國的啟示》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2018年第3期。。牛坤玉等對日本鄉(xiāng)村振興中的機(jī)構(gòu)設(shè)置、產(chǎn)業(yè)政策、人才計劃、文化建設(shè)、生態(tài)保護(hù)和組織結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行了措施梳理，在此基礎(chǔ)上提出了我國開展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策建議，尤其是提出了要培育農(nóng)民主體力量，創(chuàng)新治理體系等[注]牛坤玉、李思經(jīng)、鐘鈺：《日本鄉(xiāng)村振興路徑分析及對中國的啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》2018年第10期。。

第三，圍繞“政府”“農(nóng)民”銜接的模式探索。例如，沈費偉等對日本的因地制宜型造村運(yùn)動、韓國的自主協(xié)同型新村運(yùn)動、德國的循序漸進(jìn)型村莊更新、荷蘭的精簡集約型農(nóng)地整理、瑞士的生態(tài)環(huán)境型鄉(xiāng)村建設(shè)、法國的綜合發(fā)展型農(nóng)村改革、美國的城鄉(xiāng)共生型鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)、加拿大的伙伴協(xié)作型農(nóng)村計劃等八個國家的典型鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行介紹和比較，總結(jié)了東亞鄉(xiāng)村治理模式、西歐鄉(xiāng)村治理模式、北美鄉(xiāng)村治理模式等發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村治理的成功經(jīng)驗，提出了我國當(dāng)前需要建構(gòu)“有限政府、農(nóng)民主體、依托農(nóng)協(xié)、全社會參與”的多中心的鄉(xiāng)村治理模式。[注]沈費偉、劉祖云：《發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村治理的典型模式與經(jīng)驗借鑒》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2016年第9期。沈費偉等對日本、德國、荷蘭、加拿大等國政府頒布和實施支持鄉(xiāng)村復(fù)興的法律法規(guī)和政策案例分析，提出了鄉(xiāng)村復(fù)興的實現(xiàn)需要四個條件：村民主體性確立是鄉(xiāng)村復(fù)興實現(xiàn)的前提；政府積極支持是鄉(xiāng)村復(fù)興實現(xiàn)的關(guān)鍵；相關(guān)法律制度完善是鄉(xiāng)村復(fù)興實現(xiàn)的保障；農(nóng)民協(xié)會等第三方組織作用發(fā)揮是鄉(xiāng)村復(fù)興實現(xiàn)的要件。[注]沈費偉、劉祖云：《海外“鄉(xiāng)村復(fù)興”研究——脈絡(luò)走向與理論反思》，《人文地理》2018年第1期。中國農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)政策與業(yè)務(wù)創(chuàng)新部對美國城鄉(xiāng)互惠型鄉(xiāng)村發(fā)展模式、德國等值化理念指導(dǎo)下村莊更新模式、日本“一村一品”造村運(yùn)動模式、韓國自主協(xié)同新村運(yùn)動模式的分析，總結(jié)了其成功的共同點，除了政府要強(qiáng)化頂層設(shè)計、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、注重鄉(xiāng)村規(guī)劃引導(dǎo)等政策保障激勵等，還要培育多層次市場主體、培育新型職業(yè)農(nóng)民、推動城鄉(xiāng)工農(nóng)融合等[注]中國農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)政策與業(yè)務(wù)創(chuàng)新部課題組：《發(fā)達(dá)國家推動鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)驗借鑒》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2018年第9期。。王敬堯等對日本借助田園綜合體建設(shè)優(yōu)化國家治理結(jié)構(gòu)、重新理順國家與社會關(guān)系，以及尋求多元共治格局平衡點的分析，提出了我國鄉(xiāng)村振興應(yīng)借鑒之處，尤其提出在鄉(xiāng)村治理優(yōu)化中要鄉(xiāng)村自治、組織保障和農(nóng)民培育[注]王敬堯、段雪珊：《鄉(xiāng)村振興：日本田園綜合體建設(shè)理論考察》，《江漢論壇》2018年第5期。。相陽對德國鄉(xiāng)村聚落景觀發(fā)展特征、發(fā)展階段和發(fā)展經(jīng)驗的分析，提出了中國鄉(xiāng)村建設(shè)過程中應(yīng)注重政府的科學(xué)規(guī)劃和健全法制等，特別還要堅持以人為本和鼓勵居民參與等，實現(xiàn)政府和居民的角色并重[注]相陽：《德國鄉(xiāng)村聚落景觀發(fā)展經(jīng)驗及啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》2018年第2期。。

五、國外鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢治理經(jīng)驗?zāi)B(tài)

上文歸納了對國外鄉(xiāng)村振興已有研究中的優(yōu)勢治理路徑，以下將呈現(xiàn)國外鄉(xiāng)村振興已有實踐中的優(yōu)勢治理經(jīng)驗。國外鄉(xiāng)村振興中的優(yōu)勢治理，涉及多元參與要素的排列組合和優(yōu)勢互補(bǔ)，但歸結(jié)起來，最為重要的經(jīng)驗仍是政府(及其伙伴機(jī)構(gòu))和農(nóng)民(及其相關(guān)組織)的有效銜接和優(yōu)勢互補(bǔ)，主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體的優(yōu)勢治理。

(一)政府主導(dǎo)：十國鄉(xiāng)村建設(shè)中政府角色

通過對十個國家鄉(xiāng)村振興中優(yōu)勢治理的研究發(fā)現(xiàn)，其共同點是政府既不越俎代庖，也不擠壓農(nóng)民空間，角色定位較為清晰，與農(nóng)民有效銜接發(fā)揮其政策法規(guī)和服務(wù)投入主導(dǎo)優(yōu)勢。

1.政策法規(guī)主導(dǎo)

鄉(xiāng)村振興中政府政策法規(guī)的主導(dǎo)優(yōu)勢以日本和美國最為典型，在鄉(xiāng)村綜合振興、農(nóng)民組織振興、農(nóng)村文化振興、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)村生態(tài)振興、鄉(xiāng)村人才振興、農(nóng)地制度改革、農(nóng)地農(nóng)業(yè)改良、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、農(nóng)民保障建構(gòu)、農(nóng)業(yè)安全保障等方面都體現(xiàn)地較充分(見表1)。

表1 日本與美國鄉(xiāng)村振興中政府在政策法規(guī)方面的主導(dǎo)優(yōu)勢

此外，韓國、英國、法國、德國、荷蘭、瑞士、加拿大、澳大利亞等國的鄉(xiāng)村振興中，也充分體現(xiàn)了優(yōu)勢治理中的政府政策法規(guī)主導(dǎo)優(yōu)勢(見表2)。

表2 其他八國鄉(xiāng)村振興中政府在政策法規(guī)方面的主導(dǎo)優(yōu)勢

2.服務(wù)投入主導(dǎo)

發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢治理中，政府角色除了政策法規(guī)主導(dǎo)外，還體現(xiàn)在服務(wù)投入主導(dǎo)上，十個發(fā)達(dá)國家各有側(cè)重(見表3)。

表3 十國鄉(xiāng)村振興中政府在服務(wù)投入方面的主導(dǎo)優(yōu)勢

(二)農(nóng)民主體：十國鄉(xiāng)村建設(shè)中農(nóng)民角色

十個樣本國家鄉(xiāng)村振興中優(yōu)勢治理的農(nóng)民角色，主要體現(xiàn)為合作生產(chǎn)主體、自我治理主體的優(yōu)勢。

1.合作生產(chǎn)主體

十個發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民的合作生產(chǎn)主體優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在農(nóng)民自主的形成、組建和參與農(nóng)業(yè)合作社(協(xié)會)、農(nóng)民合作社(協(xié)會)，以及各種農(nóng)業(yè)或農(nóng)民協(xié)同組合，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)的主動性和優(yōu)勢力(見表4)。

表4 十國鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民在合作生產(chǎn)方面的主體優(yōu)勢

2.自我治理主體

十個發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民的自我治理主體優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在農(nóng)民借助政策將自身培育成新型職業(yè)農(nóng)民，通過組織使自身嵌入進(jìn)自治體系，利用平臺讓自身加入對話機(jī)制等途徑，增強(qiáng)自我治理能力，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)和農(nóng)村治理的主動性和優(yōu)勢力(見表5)。

表5 十國鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民在自我治理方面的主體優(yōu)勢

六、基本結(jié)論

鄉(xiāng)村振興是發(fā)達(dá)國家普遍要經(jīng)歷的過程，其作為一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程也是一個整體性治理過程。學(xué)界雖然分別形成了優(yōu)勢和治理的概念譜系及相關(guān)理論，但沒有形成基于實踐總結(jié)出來的二者融合的優(yōu)勢治理概念及其理論框架。優(yōu)勢治理的概念建構(gòu)，不僅較好地解構(gòu)了已有對發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村振興研究的理論總結(jié)，也較好地闡釋了發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村振興的實踐經(jīng)驗，更符合當(dāng)下我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和規(guī)劃的本土實際，具有重要的理論和實踐價值。

第一，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略實施是一個治理過程，不是政府治理、市場治理、社會治理的簡單相加，也不是簡單的鄉(xiāng)村治理、城市治理、統(tǒng)籌治理的區(qū)域疊加，而是一個整體的組合治理過程。涉及五位一體、不同層級、不同主體的全方位治理過程，這個組合治理過程是一種基于優(yōu)勢視角優(yōu)化了的協(xié)同治理過程，是優(yōu)勢治理的過程。

第二，鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢治理，需要在共治共建共享理念統(tǒng)領(lǐng)下發(fā)揮各參與要素的優(yōu)勢，進(jìn)行有效組合，在相關(guān)建設(shè)領(lǐng)域或事項中，誰有優(yōu)勢就由誰占位補(bǔ)位，其他要素協(xié)同參與。除了本文側(cè)重分析和特別強(qiáng)調(diào)的政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體外，還要和社會參與、市場運(yùn)作、法治保障等一起形成有效銜接和良性互動的共治格局。

第三，從國際經(jīng)驗看，鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢治理務(wù)必要加強(qiáng)政府在法律法規(guī)、服務(wù)支持上的主導(dǎo)作用，更要放手農(nóng)民在生產(chǎn)合作、自主治理上的空間，讓農(nóng)民成為治理主體。特別要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的法律制定，而不僅僅是政策出臺；法律的制定也是多方面的，從支持農(nóng)業(yè)到支撐農(nóng)民等；要特別引導(dǎo)農(nóng)民合作，而不僅僅是形合神散。

第四，各參與要素的優(yōu)勢是一個動態(tài)的過程，不僅體現(xiàn)在時間軸上，也體現(xiàn)在空間軸上，具體問題要具體分析，現(xiàn)實情況要現(xiàn)實辨別。中西有別，國內(nèi)有異，在不同的區(qū)域、不同的場合、不同的時間，優(yōu)勢治理的組合方式也會不一樣，要在優(yōu)勢治理理念下選擇最優(yōu)的組合，全要素參與，全流程嵌入，形成合力善治。