論村民委員會“依法行權(quán)”的現(xiàn)實困境與治理路徑——析“村治”法治化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略互動共維關(guān)系

李 渡 汪 鑫

(同濟大學 政治與國際關(guān)系學院，上海 200092)

一、深化鄉(xiāng)村治理，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施

當前我國農(nóng)村已經(jīng)進入深度發(fā)展與有效治理的新時期，“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計民生的根本性問題。習近平在黨的十九大報告中提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要求“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。在新時代建設(shè)中國特色社會主義的偉大歷史進程中，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項包含農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)與黨組織建設(shè)等多項內(nèi)容的綜合發(fā)展戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略的提出是決勝全面建成小康社會的必然選擇。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略的實施，關(guān)鍵要實現(xiàn)“五個振興”，即產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興。當前我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出,“社會治理的基礎(chǔ)在基層，薄弱環(huán)節(jié)在鄉(xiāng)村”[注]《中共中央 國務(wù)院印發(fā)〈鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)〉》,《人民日報》2018年9月27日第001版。。2018年“中央一號”文件也提到：“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”[注]《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-02/04/c_1122366449.htm，2018年2月4日。。因此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須把夯實基層基礎(chǔ)作為固本之策，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。值得注意的是，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制的構(gòu)建需要以組織為依托。組織振興能夠為鄉(xiāng)村全面振興提供助力與保障，是鄉(xiāng)村振興的“動力引擎”與“主心骨”。因此，鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新與鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略的實施都離不開農(nóng)村基層組織振興。

農(nóng)村基層組織是一個以農(nóng)村基層黨組織為核心、農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織為龍頭、社會組織為支撐、村民自治組織為基礎(chǔ)的“四位一體”組織體系[注]殷梅英：《以組織振興為基礎(chǔ)推進鄉(xiāng)村全面振興》，《中國黨政干部論壇》2018年第5期?！，F(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理，自治是基礎(chǔ)。十八屆四中全會強調(diào)“推進基層治理法治化”，并明確提出“深化基層組織依法治理”。這表明當前黨和政府推進鄉(xiāng)村治理體系法治化與現(xiàn)代化的決心。習近平總書記提出組織振興需要“深化村民自治實踐”[注]《習近平李克強王滬寧趙樂際韓正分別參加全國人大會議一些代表團審議》，《人民日報》2018年3月9日第01版。。因此深化村民自治實踐是推進鄉(xiāng)村治理有效的重要一環(huán)，聚焦村民自治組織建設(shè)是實現(xiàn)組織振興的應(yīng)有之義。作為村民自治常設(shè)執(zhí)行機構(gòu)及協(xié)助政府的基層組織，村委會是政府和村民的溝通橋梁?？梢哉f，村委會既是村民自治組織的關(guān)鍵與重要組成部分，又是鄉(xiāng)村振興的接洽人[注]吳思斌:《鄉(xiāng)村振興需多元力量共同參與》,《人民論壇》2018第32期。。因此組織振興要求推動村民委員會法治化進程，而其中一個重要導向與切入點是對村委會如何真正行使合法權(quán)力的分析再探討。規(guī)范村委會依法行使權(quán)力，既是落實完善我國農(nóng)村基層民主自治制度的重要抓手，又是鄉(xiāng)村治理法治化的重要一環(huán)，符合我國依法治國的大政方針。

通過對現(xiàn)有文獻進行梳理可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于村民委員會的研究大體分為兩種視角：村民自治視角與國家治理角度。前者以民主的維度審視村委會，多數(shù)關(guān)注村委會選舉、“鄉(xiāng)政村治”等問題；后者強調(diào)村委會與國家治理密不可分，關(guān)注村委會職能定位以及在治理中的角色。歸納來看，這兩種視角都極少關(guān)注村委會權(quán)力行使問題，僅有少數(shù)文獻對村委會權(quán)力的研究也是淺嘗輒止。比如有學者從村委會權(quán)力配置與行使[注]潘義勇:《村民自治的村委會權(quán)力配置的制度缺位與改革考量》,《南方農(nóng)村》2013年第5期。、權(quán)力監(jiān)督與制約[注]李慶召、馬華:《制約與監(jiān)督協(xié)同視角下的村級權(quán)力自控機制研究》,《江西社會科學》2017年第3期。等角度進行研究，卻未對問題產(chǎn)生的根源進行理論分析與提出系統(tǒng)治理。尤其是在當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的新形勢下，村委會還存在著權(quán)力失控、濫權(quán)腐敗等一系列問題，因此如何監(jiān)督保障村委會依法行使權(quán)力成為我們思考的重點。對此，本文試圖從立法與實踐的角度引入村委會“依法行權(quán)”[注]簡單來說，村民委員會“依法行權(quán)”是指村委會依照法律賦予的內(nèi)容和法律設(shè)定的程序行使法定職權(quán)，履行法定職責，發(fā)揮應(yīng)有的職能。問題，針對村委會“準行政化權(quán)力”的特殊性，分析村委會“依法行權(quán)”的現(xiàn)實困境和挑戰(zhàn)，進而探索構(gòu)建村委會“依法行權(quán)”監(jiān)督保障體制。

二、農(nóng)村基層管理體制的“二元”結(jié)構(gòu)矛盾

1949年以來，我國農(nóng)村基層管理體制大體經(jīng)歷了鄉(xiāng)政并立、人民公社與村民自治三個重要階段。1950年我國設(shè)立行政村一級政權(quán)，與鄉(xiāng)同級。此后隨著農(nóng)業(yè)合作化的興起發(fā)展，村政權(quán)逐漸被合作社的組織形式所替代。1958年開始實行“政社合一”的人民公社制度，國家權(quán)力全面控制鄉(xiāng)村社會。改革開放后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推廣，農(nóng)村開始實行村民自治制度。1980年廣西合寨選舉產(chǎn)生第一個村民委員會。1982年憲法首次確認“村民委員會”這一組織形式。此后，1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)歷經(jīng)2010年與2018年兩次修訂，進一步明確了村委會性質(zhì)、地位、職責和組織架構(gòu)等，為我國村民自治制度提供了法律依據(jù)與保障。

村民自治制度是在人民公社制度解體與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制興起的情況下產(chǎn)生與形成的。人民公社時期實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的“政社合一”體制，實現(xiàn)了農(nóng)村基層社會、生產(chǎn)與政權(quán)單位的三者合一。20世紀70年代末我國開始逐步實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，村委會應(yīng)運而生。相應(yīng)地，農(nóng)村基層管理體制發(fā)生變化，人民公社、生產(chǎn)大隊與生產(chǎn)隊分別改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會與村民小組。村委會成為人民公社解體后填補農(nóng)村基層政權(quán)真空的替代者，在一定意義上發(fā)揮了基層政權(quán)的替代作用[注]李炳爍：《農(nóng)村社會治理的法治轉(zhuǎn)型與權(quán)利發(fā)展——基于村民自治的制度分析》,江蘇大學出版社2013年版，第45頁。。值得注意的是，村民自治制度下我國農(nóng)村資產(chǎn)的集體所有制性質(zhì)并沒有改變，改變的只是經(jīng)營方式及集體資產(chǎn)所有權(quán)主體的代表形式(由人民公社變?yōu)榇逦瘯?。因此村民自治制度與我國歷史上“鄉(xiāng)紳自治”以及西方國家的鄉(xiāng)村自治有著本質(zhì)區(qū)別，是一種建立在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟基礎(chǔ)上的“深度自治”類型。相應(yīng)的，村委會在具體的職能、權(quán)力等方面承襲了人民公社時期“政社合一”體制的“遺傳因子”而產(chǎn)生經(jīng)濟職能、社會職能、自治職能的交叉[注]崔雪煒：《鄉(xiāng)村善治視角下“村民委員會”重構(gòu)之路徑分解——結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重構(gòu)》,《西北民族大學學報(哲學社會科學版)》2017年第6期。，具有農(nóng)村集體資產(chǎn)的自治管理權(quán)與有限的行政權(quán)。村委會作為一個自治組織，卻具備了“準行政化”的特征，成為“村民與政府雙重代理人”。雖然我國農(nóng)村的經(jīng)濟與政治制度進行了改革，但最本質(zhì)的經(jīng)濟基礎(chǔ)的性質(zhì)——集體所有制并沒有發(fā)生改變，因此形成村民自治制度與農(nóng)村既有的集體所有權(quán)制度并存的局面。我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度這種“公”“合”與“私”“分”同時存在的客觀事實[注]李勇華：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對村民自治的價值》,《中州學刊》2016年第5期。，使得國家在實際操作中不得不進行“產(chǎn)權(quán)模糊化”的處理，進而使村民自治的管理執(zhí)行機構(gòu)——村委會成為農(nóng)村集體生產(chǎn)資料的實際掌控者，這時村委會由“集體所有權(quán)主體代表”變成了實質(zhì)的“集體所有權(quán)主體”。綜上所述，村民自治的興起，既要解決“政社分離”后農(nóng)村集體生產(chǎn)資料的管理問題，又要彌補國家政權(quán)對農(nóng)村基層管理的不足。因此基于實際的職能訴求及新舊制度并存的現(xiàn)實，農(nóng)村基層管理體制具有“二元”結(jié)構(gòu)矛盾。

同時，我國也根據(jù)實際需要制定了一系列法律規(guī)定村委會的權(quán)力內(nèi)容。根據(jù)《憲法》《村組法》等法律規(guī)定，村委會的權(quán)力主要包括兩部分：1.自治權(quán)，即管理本村事務(wù)(村務(wù))的權(quán)力。一是管理農(nóng)村公共事務(wù)和維護公共秩序[注]具體包括組織本村灌溉、村道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與規(guī)劃，調(diào)解民間糾紛、農(nóng)村環(huán)境管理、社會治安管理、消防安全管理、公共衛(wèi)生管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織與指導等。，二是經(jīng)營、管理農(nóng)村集體財產(chǎn)，即三資管理[注]具體包括經(jīng)營、管理村農(nóng)村集體所有土地和其他財產(chǎn)，支持、組織發(fā)展合作經(jīng)濟，管理集體經(jīng)濟項目承包經(jīng)營、發(fā)包、工程投標等工作。。2.有限的行政權(quán)，即根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)或政府委托而行使的有限行政管理權(quán)[注]主要體現(xiàn)在行政許可(審批)的事項、籌資籌勞工作、落實和貫徹法律、法規(guī)與國家政策等方面，具體包括戶籍管理、宅基地審批等土地管理、養(yǎng)老保險審核、醫(yī)療救助審核、救災(zāi)救濟款發(fā)放等。。根據(jù)《村組法》第5條的規(guī)定，村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。這里的“協(xié)助”，一種是法律法規(guī)未授權(quán)，而直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托行使行政權(quán)；一種是法律法規(guī)授權(quán)的行政管理權(quán)。因此，根據(jù)法律規(guī)定村委會的權(quán)力同樣具有自治與行政管理的雙重權(quán)力特征。

總之無論在法律規(guī)范還是實踐運行上，村委會除了擔負著農(nóng)村基層自治的職能外，還承擔著一部分國家行政管理的職能，其中包括自主管理村集體生產(chǎn)資料的權(quán)力。這種雙重角色導致村委會成為“準政府組織”，并使其不可能不行政化，繼而村委會具有自治與行政管理的雙重權(quán)力。對村委會這種特殊的權(quán)力性質(zhì)，我們稱其為一種“準行政化權(quán)力”。

三、村委會“準行政化權(quán)力”形成的現(xiàn)實基礎(chǔ)及特點

通過上述對村委會權(quán)力的法律與制度分析，村委會的權(quán)力既不是一般意義的社團自治權(quán)，也不是一般意義上的政府行政管理權(quán)，它是基于國家治理的現(xiàn)實需要與農(nóng)村基層管理體制的“二元”結(jié)構(gòu)矛盾，通過“有意的制度模糊”[注]陳小君：《農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀》，中國政法大學出版社2004年版，第97頁。而產(chǎn)生的一種自治權(quán)與行政權(quán)的特殊復合體，可以稱之為“準行政化權(quán)力”。

在現(xiàn)行體制下，村委會既是聯(lián)系農(nóng)民與政府的橋梁，又是農(nóng)村社會的實際管理者。村委會這種雙重委托—代理的身份，使村委會行使民主管理權(quán)過程中既掌握國家下發(fā)資源的分配權(quán)，又具有大量的自由裁量權(quán)。[注]余雅潔、陳文權(quán)：《治理“微腐敗”的理論邏輯、現(xiàn)實困境與有效路徑》，《中國行政管理》2018年第9期。一方面，村委會“準行政化權(quán)力”不是一般意義上的社會組織管理權(quán)，村委會履行的部分權(quán)力實質(zhì)是政府或司法機關(guān)代表國家必須履行的職權(quán)，如管理農(nóng)村集體土地和資產(chǎn)、維護村民合法權(quán)利等。另一方面，村委會“準行政化權(quán)力”也不是一般意義的行政管理權(quán)，它是在村內(nèi)部具有高度自由裁量的自治權(quán)，較之政府行政管理權(quán)具有相當靈活的行使空間及選擇性。

以最為典型的村委會對村集體土地的管理權(quán)為例。我國《土地管理法》第10條與《物權(quán)法》第60條分別規(guī)定了村委會有權(quán)經(jīng)營、管理村集體土地，并有權(quán)代表集體行使所有權(quán)。從村民自治制度的角度來看，農(nóng)村集體土地是村民集體所有財產(chǎn)，村集體對村集體資產(chǎn)的管理是村民自治的核心，村委會代表村民行使管理權(quán)實際是行使公共事務(wù)的治理權(quán)。但是從行政管理的縱向委托授權(quán)看，土地管理是國家行政管理的重要內(nèi)容，村委會對村集體土地的管理在一定意義是分享了國家土地管理權(quán)。尤其是隨著近年來我國城鎮(zhèn)化進程的加快，土地尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地作為農(nóng)村最重要的資源價值日益上升，農(nóng)村土地拆遷、開發(fā)與出租等都處于一個高峰期。雖然法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，村委會只具有經(jīng)營、管理的職能。但在實際操作中，農(nóng)村土地資源實質(zhì)掌握在了村委會手中，村委會可以通過招租、參股等多種形式靈活自由地調(diào)整土地，獲取集體經(jīng)濟收益。而土地管理部門和地方政府有時因管理成本過高、能力有限或依據(jù)不足等原因，默許了村委會對土地的自由裁量權(quán)，這就使村委會實質(zhì)分享了國家農(nóng)村集體土地的管理權(quán)。

總之，村委會“準行政化權(quán)力”來源于對過去傳統(tǒng)管理權(quán)力的部分繼承與創(chuàng)新，它既不同于一般意義的社團自治權(quán)，也不同于西方國家的地方自治權(quán)，更不同于政府的行政管理權(quán)。具體來說，村委會“準行政化權(quán)力”具有以下特點：

1.自治性。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村委會由村民選舉產(chǎn)生，是村民自治的執(zhí)行機構(gòu)。它的權(quán)力來源于全體村民，對全體村民負責。因此，從法理上看，村委會的“準行政化權(quán)力”只是全體村民依法授予其的執(zhí)行權(quán)力，而村民自治權(quán)應(yīng)歸屬于全體村民。從這個角度分析村委會“準行政化權(quán)力”是村民自治權(quán)的一部分，是村民授予其具有民主管理的職能，因此具有自治性。

2.公共行政性。根據(jù)法律、法規(guī)和國家政策規(guī)定，村委會在土地管理、戶籍管理、社會保障管理等方面具有了有限行政管理權(quán)。這些對本村事務(wù)的管理權(quán)是一種內(nèi)部的公共權(quán)力，具有公共行政性。在協(xié)助“行權(quán)”過程中，村委會很大程度上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“下設(shè)機構(gòu)”，在一定程度上承擔著政府的職能，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的“代理人”，村委會“準行政化權(quán)力”成為國家行政權(quán)的延伸。

3.有限強制性。在村民自治中，村委會行使的“準行政化權(quán)力”相對于村民個體而言，就變成了一種區(qū)域性的公權(quán)力，由此具備了公權(quán)力的強制屬性。一方面隨著國家權(quán)力效力在農(nóng)村自治區(qū)域的退出，村民自治權(quán)——多數(shù)村民的自治意志成為區(qū)域權(quán)力的關(guān)鍵。村委會作為大多數(shù)村民的自治意志的執(zhí)行者，村委會的“準行政化權(quán)力”具備了強制性的特征。另一方面，由于國家法律對村委會的授權(quán)以及村規(guī)民約等民間法社會效力的影響，村委會行使“準行政化權(quán)力”——這種具有相對強制性的權(quán)力作用于村民個體時，必然具有了區(qū)域內(nèi)的強制性。

總之，鑒于我國法律規(guī)定與農(nóng)村基層管理的現(xiàn)實，村委會權(quán)力具有特殊的屬性，我們認為這是一種“準行政化權(quán)力”。在村民自治過程中村委會既有自治權(quán)，又被賦予有限的行政權(quán)，成為農(nóng)村基層公權(quán)力的特殊組成部分。值得注意的是，村委會“準行政化權(quán)力”的屬性，在一定程度上增加了村委會“依法行權(quán)”的難度，易導致村委會或“因怠于行使職權(quán)”或“因濫用職權(quán)而損害村民自治權(quán)”[注]唐鳴等：《草根民主的法律規(guī)則——村民自治面臨的新問題及法律制度建設(shè)》，中國社會科學出版社2013年版，第48頁。。

四、我國村委會“依法行權(quán)”的現(xiàn)實困境與問題

村委會“行權(quán)”主要受內(nèi)外兩種權(quán)力關(guān)系的影響：一是村委會“準行政化權(quán)力”與國家政權(quán)的外部權(quán)力關(guān)系；一是村委會“準行政化權(quán)力”與村民自治權(quán)的內(nèi)部權(quán)力關(guān)系。一方面，由于村委會“準行政化權(quán)力”具有的行政性使其將執(zhí)行權(quán)變成了一種主導性權(quán)力，繼而可以在“行權(quán)”中天然壓制村民的自治權(quán)，村民自治成了“村委會自治”。另一方面，與國家行政機關(guān)的行政權(quán)相比，村委會“準行政化權(quán)力”的自治屬性，往往使其成為法律規(guī)制與制度監(jiān)督的“盲區(qū)”，產(chǎn)生村委會“行權(quán)”的“灰色空間”。

由于村委會“準行政化權(quán)力”性質(zhì)與“行權(quán)”過程中的“灰色空間”，村委會“行權(quán)”中權(quán)力任性與權(quán)力腐敗現(xiàn)象嚴重。根據(jù)中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，十八大以來，農(nóng)村干部職務(wù)犯罪約占鄉(xiāng)科級以下黨員、干部職務(wù)犯罪48%[注]依據(jù)公開數(shù)據(jù)計算而得。數(shù)據(jù)引自陳磊：《全面從嚴治黨向基層延伸取得顯著成效》，《法制日報》2017年7月3日第5版。。村委會違法“行權(quán)”領(lǐng)域廣泛，主要集中在村委會對農(nóng)村集體土地與資金資產(chǎn)的管理中。2014年1—9月，全國檢察機關(guān)查辦的涉農(nóng)領(lǐng)域案件，土地和資金管理領(lǐng)域的案件分別占33.3%、31.7%[注]《關(guān)注小村官成大碩鼠：去年全國各地村官吞22億元》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2014/1106/c70731-25983283.html，2014年11月6日。。具體來看，村委會及其成員利用法律與制度漏洞，通過濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等方式違法“行權(quán)”，如利用權(quán)力掠奪集體財產(chǎn)、超越或肆意行使權(quán)力及違反法定程序等。村委會在行使權(quán)力中沆瀣一氣、欺上瞞下,一邊套取截留政府補貼和資金,一邊收受開發(fā)商或施工方賄賂,一邊還向農(nóng)民索賄,政府、企業(yè)、群眾“三頭獲利”[注]朱國亮等：《七成腐敗村官愛發(fā)“土地財”》,《檢察日報》2014年1月7日第4版。。如四川省宜賓市白花村“紙片路”工程事件，當?shù)卮甯刹考惹终颊a助及工程款，又向施工隊索要“辛苦費”，最后弄虛作假驗收該項目，建成“豆腐渣”工程[注]孟慶毅：《嚴查責任“塌” 杜絕“豆腐渣”》,《中國紀檢監(jiān)察報》2019年1月31日第2版。。村委會“行權(quán)”中的這些腐敗行為容易造成公共資產(chǎn)流失，嚴重破壞我國基層政權(quán)的穩(wěn)定與基層民主自治制度，影響我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略實施進程，還容易導致我國社會秩序混亂。比如2011年“烏坎事件”，造成當?shù)厣鐣刃虻幕靵y[注]李松：《烏坎事件折射出什么》,《人民日報》2012年1月10日第17版。。

因此，面對村委會“行權(quán)”中濫用權(quán)力、權(quán)力腐敗等問題，無論從法律層面、制度層面還是實施機制層面看，我國村委會“依法行權(quán)”仍面臨諸多的障礙與困境。

(一)村委會“依法行權(quán)”缺少相關(guān)針對性立法，法律體系不完善

當前我國關(guān)于對村委會“依法行權(quán)”的法律規(guī)范分散在不同級別的中央立法文件中[注]由于地方法規(guī)、規(guī)章以及村民自治規(guī)章和村規(guī)民約等均需服從上位法，所以本文此處只選取中央立法。中央立法文件主要包括《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中華人民共和國監(jiān)察法》、《全國人大常委會關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋、《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定(試行)》等。，主要以紀委與監(jiān)察部門的規(guī)范性文件為主，未形成一個完整的基本法律制度框架。這在一定程度上為村委會違法行使權(quán)力留下了突破法律的操作空間。當前村委會“依法行權(quán)”立法相對滯后，主要表現(xiàn)為缺少相關(guān)針對性立法，程序性法律安排較為薄弱。

當前雖然我國有一系列相關(guān)立法規(guī)定村委會的權(quán)力內(nèi)容與監(jiān)督方式，但往往是宏觀層面的一般性規(guī)定，忽視了對村委會行使權(quán)力過程的具體執(zhí)行規(guī)定，缺乏針對性立法與程序性法律安排，可操作性不強。雖然我國的《地方組織法》賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督權(quán)，《監(jiān)察法》把村委會成員納入監(jiān)察范圍，且《村組法》也規(guī)定村民會議對村委會具有監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)等，但卻沒有具體規(guī)定這些機構(gòu)如何監(jiān)督村委會依法行使權(quán)力。這使村委會憑借其權(quán)力與角色的優(yōu)勢具有很大肆意“行權(quán)”的操作空間，乃至將村民會議的法定權(quán)力變?yōu)橹辉谖谋疽饬x上的權(quán)力。比如在廣州冼村改造腐敗案中，村干部為了能攫取巨額利益，借“村改居”鉆法律的空子，剝奪村民決策權(quán)，完全架空了民主決策[注]《廣州冼村改造背后“腐敗鐵三角”牽出巨額受賄案》，《羊城晚報》2014年8月18日第A3版。。此外，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的法律規(guī)定也過于原則化，沒有明確規(guī)定“指導、支持、幫助”以及“協(xié)助”的范圍與方式[注]白鋼：《中國村民自治法制建設(shè)平議》，《中國社會科學》1998年第3期。，易導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會指導的任意性以及強制性，事實上影響村委會“依法行權(quán)”。如北京惠南莊村主任王華就被大石窩鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府非法停職[注]王新友：《村主任被非法停職 狀告鎮(zhèn)政府卻被“依法”駁回》，人民網(wǎng)，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/1026/2179547.html，2003年11月10日。，這不僅侵犯了村干部的合法權(quán)益，更是對村民自治制度與村委會權(quán)力運行的破壞。

(二)監(jiān)督保障村委會“依法行權(quán)”存在著制度疏漏，體制結(jié)構(gòu)抵牾沖突

我國法律概括性的規(guī)定了村委會“行權(quán)”受國家政權(quán)的規(guī)制，但是實際執(zhí)行中對村委會的“行權(quán)”過程的監(jiān)督卻存在制度疏漏，監(jiān)督保障體制結(jié)構(gòu)抵牾沖突。國家政權(quán)尤其是基層政權(quán)監(jiān)督保障村委會“依法行權(quán)”尚未形成一個有效配合、相互協(xié)調(diào)的有機整體。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力監(jiān)督主體地位不明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層國家權(quán)力機關(guān)，《地方組織法》第9條和《村組法》第17條等規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有權(quán)監(jiān)督村委會“行權(quán)”，尤其在村委會選舉中起著重要的監(jiān)督作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為國家基層政權(quán)權(quán)力機關(guān)，明確其監(jiān)督主體地位是十分必要的。但在現(xiàn)實中卻忽略了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督保障村委會“依法行權(quán)”的主體地位：一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的部分功能被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所執(zhí)行，比如“村民自治章程、村規(guī)民約報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案”；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)管保障村委會“依法行權(quán)”缺乏實施的具體方式、手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督權(quán)無法得到真正落實。

基層政權(quán)監(jiān)督保障職責不明，對接協(xié)調(diào)機制不暢?！洞褰M法》《地方組織法》與《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等法律法規(guī)為基層政權(quán)監(jiān)督保障村委會“依法行權(quán)”提供了依據(jù)。但在實踐中，基層黨組織缺乏有效的領(lǐng)導與監(jiān)督；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府容易怠于履行監(jiān)督職責，或忽視村委會違法違規(guī)行為。如廣州冼村城中村改造就牽出官員、村官、開發(fā)商“腐敗鐵三角”，“三方合謀出賣村集體的利益”[注]《廣州冼村改造背后“腐敗鐵三角”牽出巨額受賄案》,《羊城晚報》2014年8月18日第A3版。，侵害村民的合法權(quán)益。值得注意的是，自從我國推行國家監(jiān)察體制改革以來，村委會權(quán)力行使的監(jiān)督保障體制發(fā)生了重大變化。但由于國家監(jiān)察體制改革的實踐舉措尚處在探索之中，各監(jiān)督保障機構(gòu)之間仍缺乏完善的協(xié)調(diào)、銜接與溝通方式。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與縣監(jiān)委、基層黨委及村務(wù)監(jiān)督委員會等機構(gòu)之間缺少快速有效的信息互通機制，容易造成工作的重復與事前預防的缺位，不利于及時全面掌握村委會“行權(quán)”過程。

(三)村委會“依法行權(quán)”實施機制不完善，程序保障不充分

村委會“準行政化權(quán)力”特性與權(quán)力行使過程的復雜性，增加了村委會“依法行權(quán)”的難度。因此這就需要完善實施機制和程序保障，確保相關(guān)制度執(zhí)行到位。然而從當前實際來看，實施機制還亟待改善。

村民自治組織內(nèi)部缺乏有效的權(quán)力制約實施機制?！洞褰M法》對村民會議、村務(wù)公開與村務(wù)監(jiān)督等制度都有非常明確的規(guī)定。但在實踐中，村委會往往處于一種“全面支配”地位，村民自治成為“村委會自治”，村民出于自身利益與能力的考量，沒法真正實現(xiàn)對村委會“行權(quán)”進行法定監(jiān)督與規(guī)制，使村民自治制度難以落實到位。如“多數(shù)村莊通過公開欄的形式進行了村務(wù)和財務(wù)公開，但也有個別村未達到國家的要求?！盵注]李東雷：《村委會建設(shè)對策探討——以河北省為例》，《人民論壇》2011年第35期。又如包頭市廟圪堵村村委會集體利用虛假拆遷款分配方案欺騙村民集體，從中截取232萬元共同瓜分[注]《包頭一村委會集體侵吞公款432萬》，中國新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/sh/2014/11-17/6781694.shtml，2014年11月17日。?！洞褰M法》規(guī)定村里的重大事項需要召開村民會議或村民代表會議討論決定。圪堵村村委會則通過編造謊言欺騙村民代表簽字同意通過了假的拆遷款分配方案，從程序看確實是村民同意并通過的，但實際上卻是村委會利用管理權(quán)力，瞞天過海，侵占集體財產(chǎn)。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層黨組織監(jiān)督保障職能缺少具體、明確的程序與實現(xiàn)流程，容易造成監(jiān)督的缺位與缺位。比如漯河市郾城區(qū)政府為規(guī)范村委會權(quán)力運行，把村級公章鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中管理[注]孫清清：《“村章鄉(xiāng)管”：村級公章亂象調(diào)查》，半月談網(wǎng)，http://www.banyuetan.org/chcontent /jrt/201724/219490.shtml，2017年2月6日。。雖然初衷是好的，但是卻違背了村民自治的法規(guī)，不是合法的監(jiān)督保障實施機制。

五、治理路徑：構(gòu)建村委會“依法行權(quán)”監(jiān)督保障體制

面對當前村委會“依法行權(quán)”的法律、制度與實施機制的漏洞，需要實現(xiàn)對村委會“行權(quán)”的有效監(jiān)督與保障，確保村委會依法行使權(quán)力。習近平總書記參加山東代表團審議時強調(diào)：“建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制?！盵注]《習近平李克強王滬寧趙樂際韓正分別參加全國人大會議一些代表團審議》,《人民日報》2018年3月9日第01版。這為村委會“依法行權(quán)”監(jiān)督保障機制的構(gòu)建提供了指導方向。因此，我們認為村委會“依法行權(quán)”監(jiān)督保障體制的構(gòu)建，需要自上而下與自下而上、宏觀與微觀的各種體制機制改革相配合，強調(diào)通過法律規(guī)范、制度監(jiān)督與程序保障，實現(xiàn)多元化、多層次的監(jiān)督保障系統(tǒng)。

(一)構(gòu)建村委會“依法行權(quán)”的法律基礎(chǔ)，發(fā)揮法規(guī)與規(guī)章的作用

第一，以法律的形式強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對村委會“依法行權(quán)”的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為基層權(quán)力機構(gòu)，對村委會的監(jiān)督是十分必要的。因此，除在國家監(jiān)察法中明確縣級人大選舉產(chǎn)生的監(jiān)察委員會對村委會的監(jiān)督職能、范圍、手段等，還應(yīng)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大協(xié)同監(jiān)督的法律程序，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不僅限于事后監(jiān)督。此外，關(guān)于村委會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整等都是屬于本區(qū)域內(nèi)的發(fā)展計劃，都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)范圍內(nèi)，因此這項決定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提出審議處理，再交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行是否更合理？而村民自治章程等是否違憲違法，是否由具有法律監(jiān)督職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)管備案更具合法性？同理，村委會的違法違規(guī)行為交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查、監(jiān)督更具說服力?？傊洞褰M法》中相關(guān)條款應(yīng)需要進行修改調(diào)整，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大能夠真正行使職權(quán)。

第二，以法規(guī)和規(guī)章的形式完善村委會“依法行權(quán)”的法律體系。中央層次的成文法律本身具有一定的滯后性，通過討論與修改的過程都比較緩慢，所以在目前這個過渡階段，行政法規(guī)、地方性法規(guī)行政規(guī)章的作用尤為明顯。法規(guī)與規(guī)章既需要符合憲法等法律規(guī)定，又較成文法律更為及時與靈活。因此符合規(guī)定的地方人大及政府可以依據(jù)《憲法》《村組法》的規(guī)定，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，制定本行政區(qū)域內(nèi)的村委會依法行權(quán)的地方法規(guī)與規(guī)章，建立權(quán)利救濟渠道，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會指導的方式與內(nèi)容等。如在農(nóng)村集體經(jīng)濟涉腐敗案件頻發(fā)狀況下，廣州根據(jù)實際情況及時制定并通過《關(guān)于規(guī)范廣州市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理的若干意見》，有利于全面規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織管理。[注]張西陸等:《穗出新招規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟》,《南方日報》2014年8月19日第A6版。

(二)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督主體地位，建設(shè)基層政權(quán)“三位一體”的監(jiān)督保障體系

基層黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國基層政權(quán)的重要組成部分，三者明確分工，協(xié)調(diào)合作，有利于實現(xiàn)對村委會“依法行權(quán)”的全方位監(jiān)督。因此需要深化改革，完善村委會“依法行權(quán)”的制度平臺，建設(shè)基層黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與監(jiān)察部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“三位一體”的監(jiān)督保障體系。

第一，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對村委會“依法行權(quán)”監(jiān)督主體地位。根據(jù)我國《地方組織法》《村組法》及《監(jiān)察法》等法律規(guī)定，村委會“行權(quán)”應(yīng)受到人大的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為國家基層政權(quán)權(quán)力機關(guān)，明確其監(jiān)督主體地位是十分必要的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大具體可通過以下途徑監(jiān)督保障村委會“依法行權(quán)”：(1)建立巡視制度。把對村委會“行權(quán)”的監(jiān)督保障與代表工作銜接起來，組織代表不定期視察與檢查村委會“依法行權(quán)”的情況，掌握第一手資料，有效反饋、處理村委會的工作。(2)健全村民上訴渠道，開展聽證工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大需要建立村民的投訴、上訴渠道，確保村民能夠及時反映村委會濫用職權(quán)等問題。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也應(yīng)開展聽證工作，聽取多方面意見，保障村委會、村民的合法權(quán)利。

第二，建設(shè)基層政權(quán)“三位一體”的監(jiān)督保障體系。一是要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導。將黨紀與國法相結(jié)合，通過對村黨支部的領(lǐng)導與指導，實現(xiàn)其對村委會“行權(quán)”的有效監(jiān)督與保障。二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督保障職能。這就需要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會“依法行權(quán)”的審查制度；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導與監(jiān)督村委會工作的具體事項。如2014年寧?？h首先推出、后來在全國推廣的“村級權(quán)力清單”[注]李人慶:《依法治村如何實現(xiàn)》,《寧波日報》2015年2月17日第A7版。，明確了村委會權(quán)力配置與權(quán)力邊界，將村委會的權(quán)力裝進了制度的籠子。三是設(shè)立“黨委領(lǐng)導、政府主導、人大監(jiān)督”的工作機制，實現(xiàn)三者監(jiān)督信息互聯(lián)互通，建立良好的互動機制。同時結(jié)合國家監(jiān)察體制改革，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督與紀檢監(jiān)察溝通互動機制。這就需要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與縣監(jiān)委、村務(wù)監(jiān)督委員會的信息互通機制，力求實現(xiàn)對村委會“依法行權(quán)”事前預防與事后監(jiān)督相結(jié)合，長期監(jiān)督與重點監(jiān)督相結(jié)合。當前我國各縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)都在積極探索監(jiān)察職能向基層延伸[注]李張光:《積極探索監(jiān)察職能向基層延伸》,《中國紀檢監(jiān)察報》2018年7月31日第1版。，應(yīng)積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督主體功能，探索縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)及其派駐機關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的信息分享機制和線索移送機制，共同構(gòu)建一個系統(tǒng)高效的監(jiān)督保障體系。

(三)完善實施機制與程序安排，搭建監(jiān)督保障的精細化架構(gòu)

清除村委會“行權(quán)”中“灰色空間”，預防村委會濫用權(quán)力，必須靠精細化的實施機制與程序安排來監(jiān)督保障村委會“依法行權(quán)”。這就需要將村委會“行權(quán)”納入法定程序，保證“行權(quán)”程序合法、公正、有效。農(nóng)村基層黨組織應(yīng)借助法律程序?qū)崿F(xiàn)領(lǐng)導方式的轉(zhuǎn)變，明確黨務(wù)與村務(wù)的界定范圍，通過有效的程序安排監(jiān)督保障村委會“依法行權(quán)”。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)規(guī)范村委會行使行政管理權(quán)的流程，將其納入法定程序，明確與其相關(guān)的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門監(jiān)督的內(nèi)容與方式。

此外，完善村民自治組織內(nèi)部權(quán)力制約機制。在實踐中健全村民參與民主監(jiān)督、民主管理、民主決策制度的具體實施機制與程序安排，重構(gòu)村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關(guān)系，保障村委會“依法行權(quán)”。一是明確民主監(jiān)督權(quán)力運行方式。建立完善的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的保障工作機制，明確村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督內(nèi)容、方式與程序；規(guī)范村委會權(quán)力運行流程，加強村民集體對村委會監(jiān)督方式的可行性。二是細化村務(wù)公開制度的實施方法。“以公開強化制約，以公開保證監(jiān)督”[注]蔣傳光、張彧、張文友:《中國農(nóng)村民主與法制進程》，安徽人民出版社2006年版，第242頁。，因此，需要根據(jù)農(nóng)村出現(xiàn)的新情況、新問題，及時擴大村務(wù)公開的內(nèi)容與范圍，比如召開“陽光議事日”會議，對村集體資產(chǎn)處置、惠農(nóng)補貼發(fā)放等事務(wù)公開議事。[注]李新閣：《黨建引領(lǐng)“三治融合” 健全鄉(xiāng)村治理體系助力鄉(xiāng)村振興》，《光明日報》2018年8月22日第5版。同時，還需要確保村務(wù)定期公開，通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”等新方式延長公開的時間，加快村務(wù)公開的頻率。三是發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，重構(gòu)村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能；完善社會組織作用機制，發(fā)揮社會組織對村委會“行權(quán)”的監(jiān)督保障作用。

總之，當前全面依法治國及城鄉(xiāng)融合發(fā)展等戰(zhàn)略的提出，對我國深化村民自治提出了新的要求與挑戰(zhàn)。尤其是隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，對農(nóng)村基層組織提出了組織振興的新要求。村委會作為基層群眾性自治組織，是組織振興的重點。村委會“準行政化權(quán)力”性質(zhì)，及實踐中村委會“行權(quán)”內(nèi)容與方式的變化，都要求必須監(jiān)督保障村委會“依法行權(quán)”。因此如何確保村委會“準行政化權(quán)力”的正當行使，構(gòu)建村民委員會“依法行權(quán)”監(jiān)督保障機制既是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組織保障，又是基層有效治理的重要一環(huán)。村委會“依法行權(quán)”監(jiān)督保障機制的構(gòu)建，是我國基層自治制度的重要組成部分，有利于防止村委會濫用職權(quán)或異化為行政權(quán)力的工具，推進我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。因此，在此目標指引下的村委會“依法行權(quán)”監(jiān)督保障的構(gòu)建，既需要從立法層面來規(guī)制，又需要整個鄉(xiāng)村治理體制來協(xié)調(diào)。因此，確保村民委員會“依法行權(quán)”，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要前提和保證。