民族村寨自治體下沉的公權(quán)力運(yùn)行邏輯*

劉 俊

(1. 貴州民族大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)學(xué)院， 貴陽(yáng) 550025； 2. 中央民族大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100081)

憲治層面，村民自治制度是我國(guó)憲法所確立的基層民主制度，其立法意旨在于通過(guò)民主自治的治理方式減少權(quán)力運(yùn)行成本并彰顯民主的價(jià)值。民族平等是世界人權(quán)宣言關(guān)于人人平等的邏輯命題，少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村公民亦是國(guó)家政治和法律意義上的人民，他們的生存環(huán)境勿庸置疑地受憲法保護(hù)。為了民族和諧，更應(yīng)讓少數(shù)民族享有更多的政策性照顧。由此，關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的議題更加彰顯憲法的人權(quán)含義。少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理凸顯的是自由、平等、公平、正義等憲治價(jià)值。國(guó)家構(gòu)建村民自治體下沉的諸多試點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)，暗示應(yīng)擺脫國(guó)家公權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村治理的干預(yù)，提升村民自治組織的公權(quán)力主體地位。但當(dāng)下少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理面臨諸多困境，村民自治由于運(yùn)轉(zhuǎn)資源缺失、制度保障虛化等原因，嚴(yán)重缺乏自治的獨(dú)立性，村委會(huì)演繹為鄉(xiāng)政府的延伸，村民自治的活力彰顯不充分，也不利于各民族關(guān)系的和諧構(gòu)建。只有依法將裹挾在少數(shù)民族行政村的國(guó)家公權(quán)力從少數(shù)民族鄉(xiāng)村自治體中逐步退化和淡出，推進(jìn)村民自治體由行政村下沉到自然村的絕對(duì)自治，才是憲法與人民期許的民主之治。

一、問(wèn)題緣起：自治體在公權(quán)力運(yùn)行邏輯中“力”之維

無(wú)論從哲學(xué)的畛域還是宗教的意義上都注重對(duì)一個(gè)字的研究，即“力”。如果將自治體下沉視為國(guó)家政策或法律舉措之“力”，那么鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)是“二力”之合：國(guó)家公權(quán)之“力”與社會(huì)公權(quán)之“力”，前者是自上而下的一元之“力”，后者則是來(lái)自社會(huì)不同主體的平衡多元之“力”。無(wú)論是國(guó)家的層面還是基層組織的層面，對(duì)于社會(huì)的治理簡(jiǎn)言之是“力”如何運(yùn)作，包括立法權(quán)之“力”、行政權(quán)之“力”、司法權(quán)之“力”、監(jiān)察權(quán)之“力”四維國(guó)家公權(quán)之力；也有基層鄉(xiāng)村自治之“力”、社會(huì)不同形式的監(jiān)督之“力”等。無(wú)論是社會(huì)公共事務(wù)還是個(gè)體權(quán)益保障，無(wú)論是公法領(lǐng)域還是私法范疇，都是基于權(quán)力之“力”與權(quán)利之“利”的博弈。村民自治體由行政村下沉到自然村，究其根本也是國(guó)家如何收“力”，村民如何發(fā)“力”。前者強(qiáng)調(diào)弱化國(guó)家公權(quán)力的干預(yù)和滲透，特別是在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)村民自治體不能受國(guó)家公權(quán)力的不合理介入。當(dāng)然，任何的管理或自治必然在國(guó)家憲政體制內(nèi)，在依法治國(guó)的背景下，國(guó)家公權(quán)力的宏觀調(diào)控亦不可或缺，特別是通過(guò)黨組織彰顯的政治意志性，但這是外因之“力”。后者是村民自治，行使社會(huì)公權(quán)力之“力”，依村民賦權(quán)，權(quán)力來(lái)源有別于國(guó)家公權(quán)力。然村民自治體行使的社會(huì)公權(quán)力是內(nèi)因之“力”，此“力”決定了村民自治的最終效果，符合哲學(xué)原理，即內(nèi)因之“力”決定事物發(fā)展的方向和命運(yùn)，外因之“力”只是外在條件，起輔助作用而非決定作用。

在唯物辯證法的范疇內(nèi)，事物實(shí)踐都具有普遍的聯(lián)系性。我們應(yīng)該用聯(lián)系的觀點(diǎn)看問(wèn)題，將國(guó)家公權(quán)之“力”、社會(huì)公權(quán)之“力”與自治村寨的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教、人文地理等深度結(jié)合起來(lái)，使得社會(huì)之力符合自然之“力”，既尊重環(huán)境、尊重生態(tài)、尊重人文，也兼顧村民權(quán)益的保障和地方經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展。無(wú)論是國(guó)家公權(quán)力還是社會(huì)公權(quán)力，特別是村民自治組織的自治權(quán)，都應(yīng)把控“發(fā)力”的度：發(fā)力過(guò)甚將導(dǎo)致權(quán)力的濫用或權(quán)力資源的浪費(fèi)；發(fā)力不及或孱弱同樣浪費(fèi)權(quán)力資源，自治效果不明顯。在國(guó)家公權(quán)與社會(huì)公權(quán)之“力”的運(yùn)作過(guò)程中，應(yīng)遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律與自然規(guī)律。自治體下沉雖非新事物或新范式，但畢竟導(dǎo)致了權(quán)力分配格局的改變。在我國(guó)村寨離散化、城鎮(zhèn)化，重現(xiàn)實(shí)實(shí)惠輕長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，重物質(zhì)利益輕精神追求的環(huán)境下，通過(guò)自治體下沉可以改變行政村傳統(tǒng)治理模式，根據(jù)村寨實(shí)際進(jìn)行科學(xué)的布局和設(shè)計(jì)，但若操之過(guò)急，將過(guò)猶不及。

二、公權(quán)力與村民自治權(quán)界定

1. 公權(quán)力的概念

公權(quán)力的概念濫觴于烏爾比安對(duì)公法和私法的劃分。他認(rèn)為：“公法就是關(guān)于羅馬帝國(guó)的法律，私法是關(guān)于個(gè)人利益的法律?！辈槭慷∧嵩凇睹穹ù笕分幸灿枰钥隙ǎ骸肮ㄉ婕傲_馬帝國(guó)的政體，私法涉及個(gè)人利益?！北M管公私法的劃分是歷史的進(jìn)步，但公法在當(dāng)時(shí)流于形式而私法愈發(fā)成熟?！肮奔聪鄬?duì)“私”而言，偏向強(qiáng)制性、單向性、公共性等，強(qiáng)調(diào)國(guó)家意志性；“私”體現(xiàn)為脆弱性、個(gè)體性、互動(dòng)性、分散性。公權(quán)力詞源上屬于權(quán)力譜系的一個(gè)分支，既獨(dú)立也不能游離于權(quán)力系統(tǒng)之外。之所以獨(dú)立，是因?yàn)楣珯?quán)力具有自身權(quán)力運(yùn)行的獨(dú)特價(jià)值，既具有國(guó)家的政治屬性，也具有社會(huì)管理的公共屬性；而不能游離于權(quán)力系統(tǒng)之外，是因?yàn)楣珯?quán)力在權(quán)力譜系或系統(tǒng)中受權(quán)力本身的制約，權(quán)力源于民授，無(wú)公民授權(quán)委托公權(quán)無(wú)從產(chǎn)生，無(wú)論是國(guó)家的公權(quán)還是社會(huì)組織的公權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為：“撩開社會(huì)組織輔助國(guó)家行政治理的面紗，我們不難發(fā)現(xiàn)，其間蘊(yùn)含著一種迥異于國(guó)家公權(quán)力，但又與國(guó)家公權(quán)力息息相關(guān)的權(quán)力現(xiàn)象——社會(huì)公權(quán)力。社會(huì)公權(quán)力萌生于社會(huì)自治，其與國(guó)家公權(quán)力相應(yīng)而生，是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的拓展?！盵1]筆者認(rèn)為，公權(quán)力即履行公共職能的權(quán)力，相對(duì)于私權(quán)而言，公權(quán)力又可界分為國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力，兩者分別具有行政管理和公共服務(wù)的屬性。

2. 村民自治權(quán)甄別

“自治”一詞在我國(guó)出現(xiàn)的歷史很早，《三國(guó)志·魏志·毛玠傳》：“太祖嘆曰：用人如此，使天下之治，吾復(fù)何為哉。”[2]對(duì)于何為村民自治，學(xué)界認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。楊海坤認(rèn)為，村民自治就是農(nóng)村基層社區(qū)的村民集體進(jìn)行自我管理、自我教育、自我約束即自我決定、處理涉及村民切實(shí)利益的公共事務(wù)、公益事業(yè)的農(nóng)村基層治理模式[3]。沈巋認(rèn)為，村民委員會(huì)行使的是一種準(zhǔn)政府組織的權(quán)力[4]。筆者認(rèn)為，村民自治即村民在法治框架內(nèi)基于自我利益自謀其事。如何謀其事，這就涉及到另外一個(gè)概念——村民自治權(quán)。自治權(quán)是自治之權(quán)利還是自治之權(quán)力呢？抑或兼具權(quán)利權(quán)力于一體？所謂自治權(quán)，是一種在社會(huì)團(tuán)體內(nèi)經(jīng)過(guò)多數(shù)人認(rèn)可或默示的、合法的地位獨(dú)立自主地行使具有約束力和支配力的一種權(quán)力[5]。自治在某種層面上是國(guó)家基于基層群眾訴求的壓力以及權(quán)力分配的失衡導(dǎo)致，并非從憲政高度將村民權(quán)益作為首當(dāng)其沖的價(jià)值定位。在憲法層面上，村民自治是我國(guó)憲法所確立的基層民主自治制度，其立法旨意在于通過(guò)民主自治的管理或治理方式降低權(quán)力運(yùn)行成本并彰顯民主的價(jià)值。通過(guò)自治與官治的剝離，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層諸多社會(huì)事務(wù)的提升和蛻變，體現(xiàn)村民社會(huì)的獨(dú)立性、自主性，為憲政建立提供了現(xiàn)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

三、國(guó)家公權(quán)、村民自治體公權(quán)與民族村民私權(quán)三維關(guān)系

1. 國(guó)家與少數(shù)民族村民自治體的權(quán)力關(guān)系

國(guó)家行使國(guó)家公權(quán)力，少數(shù)民族村民自治組織行使社會(huì)公權(quán)力，兩者的共同點(diǎn)是兼具社會(huì)公權(quán)力，都以保護(hù)公民私權(quán)為終極目的。但國(guó)家在權(quán)力來(lái)源上是人民的賦予，范圍大于村民自治組織行使社會(huì)公權(quán)力的村民選舉賦權(quán)；國(guó)家公權(quán)既有憲法的保護(hù)，在少數(shù)民族自治區(qū)的鄉(xiāng)村也有來(lái)自民族區(qū)域自治法的保障；在保護(hù)對(duì)象上，國(guó)家是對(duì)其所有公民，少數(shù)民族村民自治組織保護(hù)范圍明顯小于國(guó)家；此外，在權(quán)力行使的屬性、主體地位、行政級(jí)別等諸多方面兩者都存在很多差異。國(guó)家公權(quán)力本身渲染的是權(quán)力本位而非義務(wù)本位，而少數(shù)民族村民自治權(quán)更多的權(quán)力來(lái)源因素是村民的選舉權(quán)。村民組建自己的自治組織，最大化地張揚(yáng)村集體的社會(huì)公權(quán)力與村民的私權(quán)保護(hù)，而弱化國(guó)家公權(quán)力的滲透與干預(yù)，彰顯的是少數(shù)民族村民的權(quán)利本位。相比國(guó)家公權(quán)力的強(qiáng)制性與剛性，少數(shù)民族村民自治組織更多表征出妥協(xié)與柔性的一面。

2. 國(guó)家公權(quán)與民族村民私權(quán)的關(guān)系

國(guó)家與少數(shù)民族村民的關(guān)系在政治上其實(shí)是普通的國(guó)家與其公民的關(guān)系，但相比漢族公民而言存在一定的區(qū)別，即國(guó)家對(duì)少數(shù)民族公民在法律、政策上的傾斜與照顧。無(wú)論是否在少數(shù)民族自治地區(qū)，少數(shù)民族公民都在民族平等的憲政制度下享有某些特殊的權(quán)利。在國(guó)家民族政策大環(huán)境下，少數(shù)民族村民享有國(guó)家在扶貧、教育、社會(huì)保障等方面的諸多權(quán)益。但現(xiàn)實(shí)情況是，國(guó)家與少數(shù)民族村民的關(guān)系無(wú)論在政治上還是法律上都難凸公平。理論上，國(guó)家行使公權(quán)的目的就是為了促進(jìn)公民私權(quán)的最大化，是私權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的手段或工具，同時(shí)也是公權(quán)賴以生存的基礎(chǔ)。但現(xiàn)實(shí)情況是公權(quán)過(guò)于恣意，缺乏社會(huì)各方主體的監(jiān)督。公權(quán)越被放大，私權(quán)越被弱化。在少數(shù)民族鄉(xiāng)村社會(huì)治理環(huán)境中，這種弱化與放大的關(guān)系更加凸顯。社會(huì)契約論和人民主權(quán)論認(rèn)為，公權(quán)來(lái)源于公眾權(quán)力的轉(zhuǎn)讓與委托，是處理社會(huì)公共事務(wù)不可缺少的強(qiáng)制力量，獲得公權(quán)的同時(shí)就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。但公權(quán)的必要并不意味著對(duì)公權(quán)行為的放縱，公權(quán)不是無(wú)限的而是有邊界的，這就是公權(quán)的限度問(wèn)題?！八綑?quán)的發(fā)達(dá)，不僅是對(duì)私權(quán)本身的關(guān)懷，也能夠?qū)珯?quán)形成有效的制約。私權(quán)最大的功能即在于能夠充分、持續(xù)地調(diào)動(dòng)民眾自身的積極性，實(shí)現(xiàn)民眾自身基于自由的創(chuàng)造，而私法則將保護(hù)和促進(jìn)私權(quán)作為根本使命?！盵6]

3. 村民自治體公權(quán)與民族村民私權(quán)的關(guān)系

在農(nóng)村，村民的私權(quán)主要是選舉權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán)、公共資源使用權(quán)、村集體事務(wù)參與權(quán)、表決權(quán)以及其他人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利等。村自治體受村民委托行使社會(huì)公權(quán)力，保護(hù)村民的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等合法權(quán)利。村民自治體作為抽象的自治主體，通過(guò)村黨支部、村委會(huì)和村民監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行社會(huì)公權(quán)力的運(yùn)作。

村自治體的社會(huì)公權(quán)離不開村民的選舉權(quán)，村民的私權(quán)保護(hù)也有賴于村自治體的公權(quán)保障，兩者密不可分。但在少數(shù)民族村民的思想意識(shí)里，村黨支部或村委會(huì)就是國(guó)家或政府的縮影，村自治組織的行為代表的就是國(guó)家行為，因此僅從國(guó)家的治理程序或邏輯上在村民的潛意識(shí)中存在誤解。鄉(xiāng)政府或村自治體披上國(guó)家權(quán)力的外衣，自治的社會(huì)公權(quán)力被非法的村委行使的國(guó)家公權(quán)力取代，村委會(huì)成為國(guó)家公權(quán)的代言人，而非村民的權(quán)利保護(hù)主體，本應(yīng)契合的維權(quán)格局演繹為侵權(quán)關(guān)系。因此，國(guó)家構(gòu)建的自治體下沉在于剝離行政村的不當(dāng)公權(quán)力，通過(guò)自然村或村民小組的自治行為在地域空間優(yōu)勢(shì)下發(fā)揮最大的民主，保障更切實(shí)的利益。因此，自治體的下沉使得村自治體與村民的關(guān)系由疏遠(yuǎn)走向親密，由猜忌走向信任，各民族村寨的民主更加集中。

四、民族村寨自治體下沉的必要性

民族村寨自治體下沉是基于社會(huì)管理特別是社會(huì)服務(wù)的便利，村民行使自身權(quán)利更能將諸多訴求問(wèn)題在第一時(shí)間解決，因而自治下沉是村民自治的必然選擇。第一，從依法自治的角度而言，村民自治組織能處理的事情，應(yīng)盡量避免行政的強(qiáng)行干預(yù)，通過(guò)法治保障的方式實(shí)現(xiàn)自治組織的權(quán)力，不能在自治體下沉的同時(shí)干預(yù)自治體自身的運(yùn)行邏輯，行政的權(quán)力要?jiǎng)冸x，自治的權(quán)力要凸顯。第二，應(yīng)堅(jiān)持因地制宜原則，自治體下沉不能一刀切，即下沉后的自治體并不必然到自然村，有的農(nóng)村并沒(méi)有明顯的自然村落，有的民族村寨的村民小組規(guī)模過(guò)小，也沒(méi)有必要單獨(dú)設(shè)置獨(dú)立的自治體，可以與其他小組合并組建。第三，公平地提供社會(huì)服務(wù)，不能因?yàn)榈赜虿町?、民族差異而區(qū)別對(duì)待，公共產(chǎn)品的供給、公共信息的分享、公共設(shè)施的配備等應(yīng)當(dāng)伴隨自治體的下沉不斷提高公共服務(wù)的能力[7]。第四，在傳統(tǒng)的少數(shù)民族村寨治理中，既依靠村黨支部、村民委員會(huì)，也有賴于聚居少數(shù)民族村寨的寨老鼓藏頭甚至巫師等傳統(tǒng)權(quán)威，但村民自治體在經(jīng)歷了行政村的自治后，無(wú)論是村民會(huì)議還是人民代表大會(huì)都沒(méi)有發(fā)揮最大的民主。特別是在選舉村委領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題上，由于地域分布較廣、各村寨民族成分復(fù)雜，既有單一的某一少數(shù)民族聚居的村寨，也有不同民族雜居的村寨，各自然村之間相隔較遠(yuǎn)，每一次涉及村里公共事務(wù)的商議和討論都很難全員出席，特別是村民會(huì)議的聚集更是不可能，何況各自然村村民之間并不熟悉，難以產(chǎn)生公認(rèn)的代表和村領(lǐng)導(dǎo)班子。這既浪費(fèi)了公共資源也弱化了行政作為的效果。由于缺乏科學(xué)的自治程序和足夠的監(jiān)督力度，以行政村為自治單元容易造成權(quán)力的集聚與村干部的違規(guī)違法。如果將行政村自治體下沉到自然村，各自然村設(shè)置村民小組，可以發(fā)揮村民之間利益相關(guān)、地域相近、文化相連、少數(shù)民族習(xí)慣得以尊重保留的優(yōu)勢(shì)，最大限度提升治理的效果。如在貴州黔東南州、黔西南州等民族自治地方的村寨，更是將政治問(wèn)題、法律問(wèn)題與民族問(wèn)題形成政治的合力，既能彰顯國(guó)家的權(quán)力權(quán)威，也能充分考慮少數(shù)民族村寨的治理實(shí)際，如少數(shù)民族習(xí)慣法的參與治理、寨老的調(diào)解價(jià)值等。

我國(guó)村民自治自發(fā)產(chǎn)生于自然村，定型在建制村，如今在廣東、廣西、湖北、四川的一些地方再度活躍于自然村，實(shí)現(xiàn)形式經(jīng)歷了三個(gè)階段。村委會(huì)職能下沉到自然村或者村民小組，可能更適宜于自治。但是我們也要注意到，自治單位愈小，自治范圍和內(nèi)容愈有限，因此應(yīng)建構(gòu)多層次多類型的村民自治實(shí)現(xiàn)形式體系。自治單元下沉在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中仍有體制和現(xiàn)實(shí)難題：村民理事會(huì)自治組織職能有待明確，應(yīng)提高行政事務(wù)準(zhǔn)入門檻，防止重蹈行政化覆轍[8]。

五、自治體的權(quán)力救濟(jì)：一個(gè)民族村寨的調(diào)研論證

為進(jìn)一步探討少數(shù)民族鄉(xiāng)村的治理情況，筆者深入少數(shù)民族村寨進(jìn)行調(diào)研。現(xiàn)以貴州省納雍縣A鄉(xiāng)B村為例進(jìn)行以公私權(quán)為視角的論證。

1. 鄉(xiāng)村概況

貴州省納雍縣A鄉(xiāng)轄12個(gè)村，1個(gè)居委會(huì)，147個(gè)村民小組；現(xiàn)有5 045戶，21 383人。其中苗族1 042戶，4 705人，占總?cè)丝诘?2%；彝族603戶，2 603人，占總?cè)丝诘?2.2%，是一個(gè)多民族雜居的鄉(xiāng)。B村是一個(gè)以苗族為主的聚居少數(shù)民族村寨，位于A鄉(xiāng)西南，全村轄14個(gè)村民組，865戶，4 064人，居住著漢、苗、彝等民族，少數(shù)民族人口3 163人，占全村總?cè)丝诘?7.8%。

2. 村民自治權(quán)的虛設(shè)——土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利之困

2017年，B村按照納雍縣土地轉(zhuǎn)讓的主導(dǎo)思想，積極引導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)，多向茶葉、經(jīng)果林、大棚蔬菜、中藥材及養(yǎng)殖等優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)。需明確的是，村民的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系到每一個(gè)村民的切實(shí)利益，因此，作出土地的轉(zhuǎn)讓決定應(yīng)由村委會(huì)、村民代表大會(huì)、村民會(huì)議討論并表決通過(guò)，村委會(huì)根據(jù)村民的表決結(jié)果進(jìn)行公示。但經(jīng)筆者調(diào)研了解，無(wú)論是在村委會(huì)還是下設(shè)的各村民小組，很多村民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的程序并不知情，只知道國(guó)家要發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，要配合國(guó)家轉(zhuǎn)讓土地，拒絕轉(zhuǎn)讓就是與國(guó)家對(duì)抗。大部分村委沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的表決，而是由鄉(xiāng)政府自行決定。對(duì)不愿意流轉(zhuǎn)土地或?qū)ρa(bǔ)償價(jià)格不滿意的村民，由村黨支部書記、村委主任做好安撫講解工作，如果苗族、彝族村民有抵制，請(qǐng)少數(shù)民族寨老出面協(xié)調(diào)解決，這也是最重要的解決問(wèn)題的方式。

村民的集體土地使用權(quán)是村民自治中的重要權(quán)利，是農(nóng)戶與承包主體的市場(chǎng)行為，本應(yīng)經(jīng)表決與協(xié)商的民主程序，鄉(xiāng)政府卻利用公權(quán)力干預(yù)村民的自治權(quán)，以上級(jí)政府或國(guó)家的名義對(duì)村民施壓。盡管部分少數(shù)民族村民經(jīng)過(guò)寨老的調(diào)解答應(yīng)出讓土地，但由于漢族與少數(shù)民族土地補(bǔ)償價(jià)格不對(duì)等，民族關(guān)系甚至一度緊張。

3. 權(quán)利保障的瑕疵——移民安置凸顯權(quán)力形式主義

在B村有幾棟五層新樓，經(jīng)村支書介紹，這是政府的移民安置房，主要對(duì)地處偏遠(yuǎn)的35戶居民進(jìn)行住房安置。在移民安置工作中，有的少數(shù)民族村民不愿意搬遷，仍滯留在原村，大部分搬遷出來(lái)的村民也多有怨言。由于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要到農(nóng)村檢查移民安置工作，因此鄉(xiāng)政府和村委會(huì)強(qiáng)制他們限期搬遷。有的苗族村民搬遷外出要看黃歷，有自己的民族習(xí)俗，鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的強(qiáng)制命令干預(yù)了少數(shù)民族村民的民族習(xí)慣，極易引發(fā)民族沖突。鄉(xiāng)政府以國(guó)家公權(quán)力的名義侵犯了村民的遷徙自由權(quán)，違背憲法精神。鄉(xiāng)政府行使權(quán)力的價(jià)值在于保護(hù)所轄公民私權(quán)，而非作為彰顯治理政績(jī)的依據(jù)。權(quán)力的形式主義造成鄉(xiāng)村公共資源的浪費(fèi)，更是對(duì)少數(shù)民族私權(quán)造成嚴(yán)重?cái)D壓。此外，B村的移民安置房也存在修建質(zhì)量問(wèn)題，據(jù)村民反映，鄉(xiāng)政府為追求提前竣工，一些基礎(chǔ)工程質(zhì)量不合格，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)驗(yàn)收，漏水、滲水、墻體剝離較為嚴(yán)重。在筆者走訪調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)安置房沒(méi)有配套的垃圾池、儲(chǔ)水池，公共資源缺乏。

筆者認(rèn)為，移民安置是政府規(guī)劃工程，無(wú)論是基于國(guó)家利益還是村民公共利益，都應(yīng)保護(hù)公民的基本人權(quán)。但在基層鄉(xiāng)村執(zhí)行過(guò)程中，無(wú)論是村委自身社會(huì)公權(quán)力還是村民的私權(quán)，都被鄉(xiāng)政府的權(quán)力擠壓。移民安置解決了少數(shù)民族村民的居住問(wèn)題，卻在后續(xù)的生活設(shè)施基本保障權(quán)方面沒(méi)有執(zhí)行到位，影響了民族關(guān)系，權(quán)利保障上的瑕疵源于權(quán)力的形式主義。

4. 苗族寨老之治——權(quán)力與權(quán)利的粘合劑

在B村下轄的14個(gè)村民小組中，A寨是最大的苗族聚居少數(shù)民族村寨。該村寨村民小組表面上由小組長(zhǎng)管理，實(shí)際上更多地是寨老負(fù)責(zé)，無(wú)論大事小事，村民都愿意請(qǐng)教寨老。在某種層面上，寨老幾乎行使了村委會(huì)或村民小組的部分公權(quán)力。但寨老的公益服務(wù)恰好滿足該苗族村寨的治理現(xiàn)實(shí)，理由有二：第一，將鄉(xiāng)政府或村委的權(quán)力關(guān)系變通為對(duì)私權(quán)的保護(hù)而非公權(quán)強(qiáng)制下的服從，減輕國(guó)家公權(quán)力和村委公權(quán)力的剛性。寨老在領(lǐng)會(huì)國(guó)家政策的前提下既運(yùn)用了公權(quán)之勢(shì)，也最大化地保護(hù)了村民私權(quán)。在A鄉(xiāng)其他少數(shù)民族村寨，如C村、D村，寨老的協(xié)助治理甚至起到村委或村民小組無(wú)法起到的調(diào)和治理功效。第二，寨老在少數(shù)民族村民中的親和力與權(quán)威性高于鄉(xiāng)政府或村委會(huì)，即便是面對(duì)不公平的處理結(jié)果，村民也偏向于寨老的結(jié)論而非村委會(huì)。換言之，寨老天然具有的權(quán)力是少數(shù)民族村寨不可或缺的權(quán)力要素，有效地潤(rùn)滑了國(guó)家公權(quán)與村民私權(quán)的關(guān)聯(lián)，從某種意義上，寨老之權(quán)也是公權(quán)力的特殊形式。

5. 孱弱的村委自治——民主的褪色

在B村，村委的自治權(quán)很多情況下是在鄉(xiāng)政府的國(guó)家公權(quán)力意志下運(yùn)行的，受到公權(quán)的嚴(yán)重?cái)D壓。令人費(fèi)解的現(xiàn)實(shí)是，村委代表村民行使的社會(huì)公權(quán)力沒(méi)有最大化地為少數(shù)民族村民服務(wù)，在A鄉(xiāng)的其他村寨治理中也存在類似情況。村委領(lǐng)導(dǎo)的很多工作是犧牲自治公權(quán)迎合鄉(xiāng)政府公權(quán)開展的，村領(lǐng)導(dǎo)成了鄉(xiāng)政府的權(quán)力代言人，村委亦演繹成為鄉(xiāng)政府的駐村辦事處，是公權(quán)力的空間延伸。在現(xiàn)代法治社會(huì)，基層百姓的民主需要重新評(píng)估，特別是偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族地區(qū)。

六、自治體下沉后民族村寨治理的邏輯進(jìn)路

1. 明確政府與自治體的公權(quán)力界限

鄉(xiāng)政府是我國(guó)行政體制構(gòu)建中最基層的單元，是連接上級(jí)政府部門和村民自治組織的紐帶，后者則是連接村民與鄉(xiāng)政府的紐帶，代表村民權(quán)利，行使自治權(quán)。無(wú)論是科層制下的鄉(xiāng)政府，還是“三委”格局的自治組織，都因公權(quán)力界限的模糊而使村民自治權(quán)受到了權(quán)力干預(yù)的反作用力，導(dǎo)致私權(quán)被侵犯。只有切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，明確自治體的權(quán)力分工，協(xié)助政府履行好管理村寨公共事務(wù)的職責(zé)，才能彰顯自治“四個(gè)民主”關(guān)系的法理邏輯。煥發(fā)基于自治自由、行使完整自治權(quán)、多元主體共治下的民主生機(jī)，才是符合時(shí)代潮流的農(nóng)村法治治理應(yīng)有之意。

2. 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職能，形成權(quán)力機(jī)關(guān)的制約機(jī)制

無(wú)論是否屬于少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)既代表國(guó)家公權(quán)的監(jiān)督，也代表社會(huì)公權(quán)的監(jiān)督?！皩?duì)基層行政機(jī)關(guān)不符合實(shí)際、不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，在監(jiān)督的過(guò)程中，給予及時(shí)的撤銷、修正，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督制度與人民群眾聯(lián)系最為密切，對(duì)人民群眾的財(cái)產(chǎn)及其各項(xiàng)民主權(quán)利給予強(qiáng)有力保障的根本”[9]。在少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)如納雍縣A鄉(xiāng)，盡管在鄉(xiāng)人大有少數(shù)民族代表，但對(duì)鄉(xiāng)政府以及村民自治體的監(jiān)督幾乎沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)價(jià)值，監(jiān)督流于形式。有學(xué)者建議涉及鄉(xiāng)政府對(duì)村民自治組織作出的決議和規(guī)定，要經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)人大審議通過(guò)，從而形成權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，完成權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)有的歷史使命。

3. 自治體分工明確，有機(jī)補(bǔ)缺

除國(guó)家公權(quán)力的介入，少數(shù)民族村寨“三委”因職責(zé)不明、分工模糊、合作不暢等也弱化了自治權(quán)的效力。“三委”應(yīng)充分發(fā)揮對(duì)國(guó)家公權(quán)力的補(bǔ)充和支撐作用。特別是村支監(jiān)，更應(yīng)起到相關(guān)的監(jiān)督作用。但實(shí)踐中，其依然在權(quán)力的分配格局和自我權(quán)威的彰顯中難聚合力。自治體下沉到自然村的目的與意義就是規(guī)避國(guó)家公權(quán)力干預(yù)，若村自治體之間為體現(xiàn)自身的權(quán)力和權(quán)威，村民委員會(huì)與村黨支部之間工作上互相干預(yù)或推卸責(zé)任，“同室操戈”，則自治的社會(huì)公權(quán)價(jià)值被內(nèi)部權(quán)力資源的分配弱化和吞噬了，間接侵犯了村民私權(quán)。只有明確各自職責(zé)，通力合作，有機(jī)補(bǔ)缺，才能彰顯自治體下沉后的治理價(jià)值。

4. 多元自治組織介入，兼顧民族實(shí)際

在我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的自治體中，除了村民委員會(huì)、村黨支部、村支監(jiān)“三委”共治的形式，還應(yīng)結(jié)合少數(shù)民族村寨鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)際和政治、法治土壤甚至人文環(huán)境展開多元自治形式的探索和創(chuàng)新。因?yàn)椤叭敝卫淼墓ぷ鲄^(qū)域常規(guī)化和制度化，在資源有限的情況下難以應(yīng)對(duì)農(nóng)村不同類別的社會(huì)事務(wù)，如少數(shù)民族地區(qū)的村民理事會(huì)、宗教協(xié)會(huì)、治安管理協(xié)會(huì)等，應(yīng)在村民代表或全體村民合意的前提下健全組織結(jié)構(gòu)，報(bào)“三委”備案。但一個(gè)頗為尷尬的現(xiàn)實(shí)是，無(wú)論在自然村設(shè)置自治體還是采取其他社會(huì)自治形式，由于村級(jí)單元較小，公共事務(wù)有限，自治體是否下沉或者以什么樣的形式下沉應(yīng)遵循法律、社會(huì)與民族發(fā)展的規(guī)律，應(yīng)根據(jù)少數(shù)民族村寨實(shí)際，不能急于求成。

5. 完善行政救濟(jì)機(jī)制

行政救濟(jì)機(jī)制既包括行政復(fù)議也包括行政賠償和行政仲裁。在少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理環(huán)境中，這些救濟(jì)方式?jīng)]有得到很好的運(yùn)行。由于相關(guān)的行政救濟(jì)機(jī)制不完善，使得很多糾紛沒(méi)有得到有效化解。如筆者上文討論的A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題、移民安置問(wèn)題、村民選舉權(quán)問(wèn)題等，都涉及鄉(xiāng)政府的行政權(quán)。因此，在行政救濟(jì)機(jī)制中特別是行政復(fù)議上應(yīng)明確行政復(fù)議的范圍，可以將行政機(jī)關(guān)以作為或不作為方式侵犯村民自治權(quán)的具體行政行為，如行政機(jī)關(guān)指定村委會(huì)候選人，指派、撤換、罷免村委會(huì)成員，違法要求村民履行義務(wù)等行政行為，都納入行政復(fù)議的范疇，可通過(guò)行政復(fù)議進(jìn)行救濟(jì)[10]。此外，對(duì)某項(xiàng)鄉(xiāng)政府對(duì)村民自治作出的抽象行政行為也建議納入行政復(fù)議的范疇，如鄉(xiāng)政府對(duì)村級(jí)財(cái)權(quán)的干預(yù)和控制，命令村民種特定的農(nóng)作物，強(qiáng)制要求村民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)等。由于少數(shù)民族村民自我權(quán)利保護(hù)意識(shí)較弱，因此大部分是通過(guò)上訪的方式反映問(wèn)題，行政救濟(jì)渠道不通暢。

6. 國(guó)家法與少數(shù)民族習(xí)慣法的機(jī)動(dòng)鏈接

在民族法研究領(lǐng)域，國(guó)家法與少數(shù)民族習(xí)慣法之間的互動(dòng)關(guān)系一直是研究的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。在少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中，習(xí)慣法一直扮演著重要的角色，可以彌補(bǔ)國(guó)家法滲透的不足。梁治平認(rèn)為：“事實(shí)上國(guó)家法在任何社會(huì)中都不是唯一的和全部的法律，無(wú)論其作用多么重要，都只能是整個(gè)法律秩序中的一部分，在國(guó)家法之外，還有各種各樣其他類型的法律，它們不但填補(bǔ)了國(guó)家法遺留的空隙，而且構(gòu)成了國(guó)家法的基礎(chǔ)?！盵11]可以說(shuō)，少數(shù)民族習(xí)慣法能在本民族長(zhǎng)時(shí)間地持續(xù)發(fā)揮作用，甚至升華為本民族成員的信仰，是因?yàn)榱?xí)慣法規(guī)則必須以確定群體所有成員的共享目標(biāo)為基礎(chǔ)，或者以本民族群體的某種共同價(jià)值判斷為基礎(chǔ)。而村民自治的目標(biāo)與習(xí)慣法的運(yùn)行有價(jià)值取向上的共性，排除極少與國(guó)家法沖突的部分，少數(shù)民族習(xí)慣法依然是少數(shù)民族村寨的“憲法”。因?yàn)榱?xí)慣法規(guī)則所設(shè)定的目標(biāo)實(shí)際上代表了本民族群體所廣泛享有的那些目標(biāo)利益，是集體決策制度和集體理性共同作用的結(jié)果。如果僅依靠村委的權(quán)力影響，排斥習(xí)慣法的價(jià)值，那么少數(shù)民族村寨的治理會(huì)因缺少“地方性”知識(shí)而達(dá)不到預(yù)期效果。至少目前看來(lái)，國(guó)家法與少數(shù)民族習(xí)慣法建立相互妥協(xié)的空間利于民族關(guān)系的維護(hù)和村寨的良治。

7. 公權(quán)與私權(quán)的夾縫之治——寨老參與治理的必要性

以貴州侗族寨老為例，侗族每個(gè)寨子都有寨老，人數(shù)一般不固定，三五人或七八人不等。寨老一般由寨子里德高望重、秉公正直、熱心為大家辦事的老年人擔(dān)任。寨老的主要社會(huì)職能是維護(hù)寨子的社會(huì)秩序，調(diào)解當(dāng)?shù)厝说募m紛，執(zhí)行習(xí)慣法規(guī)，興辦公益事業(yè)等[12]。寨老在少數(shù)民族地區(qū)村寨治理中起到粘合劑與潤(rùn)滑劑的作用，在角色扮演上甚至勝過(guò)村黨支部書記或村主任，是少數(shù)民族村寨咨詢各類事務(wù)的“占卜者”和解決各類糾紛的“法官”，在國(guó)家法與少數(shù)民族習(xí)慣法之間起到解讀與執(zhí)行的作用。在少數(shù)民族村寨，沒(méi)有寨老的權(quán)威村委的工作很難開展，質(zhì)量難以保障。寨老既是權(quán)力的執(zhí)行者，也是村民權(quán)利的維護(hù)者，在行政村公權(quán)恣意的氛圍中，寨老之治勉強(qiáng)維系村寨的社會(huì)秩序。

8. 提升少數(shù)民族村民法治素養(yǎng)的源泉之治

少數(shù)民族村民政治素養(yǎng)的提升，主要是針對(duì)公民的政治權(quán)利而言，如選舉權(quán)和被選舉權(quán)、對(duì)公共事務(wù)的決策權(quán)、對(duì)行使國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力的部門或組織的監(jiān)督權(quán)、對(duì)國(guó)家憲政信息的知情權(quán)等。可以通過(guò)定期法律培訓(xùn)班、網(wǎng)絡(luò)法律咨詢平臺(tái)、電話熱線等方式來(lái)提升村民政治素養(yǎng)，特別是涉及到民族關(guān)系、土地問(wèn)題、人身財(cái)產(chǎn)等問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)行多期專題培訓(xùn)。只有通過(guò)不斷培育和完善少數(shù)民族公民的權(quán)利意識(shí)特別是政治品性，公民的意識(shí)形態(tài)才能與社會(huì)的整體發(fā)展節(jié)奏相適應(yīng)。于廣大少數(shù)民族村民而言，權(quán)利意識(shí)的提升和綜合素養(yǎng)的提高是無(wú)窮的財(cái)富和源泉，這才是處理少數(shù)民族地區(qū)民族關(guān)系的重要途徑，也是鄉(xiāng)村治理法治化的內(nèi)在動(dòng)力。

七、結(jié) 論

在憲治語(yǔ)境中，村民自治是我國(guó)憲法所確立的基層民主自治制度，其立法意旨在于通過(guò)村民自我管理或治理的方式降低權(quán)力運(yùn)行成本并彰顯自治的民主價(jià)值。在方式上，自治與官治的適度剝離可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層諸多社會(huì)事務(wù)的提升和蛻變，自治體下沉的宏觀設(shè)計(jì)和具體的試點(diǎn)運(yùn)行既體現(xiàn)了國(guó)家公權(quán)力與村民社會(huì)自治的逐步分離，也耦合了村民社會(huì)的獨(dú)立性、自主性，夯實(shí)了憲治、法治在民族村寨中的治理基礎(chǔ)。結(jié)合本文論題，國(guó)家出臺(tái)相關(guān)文件在全國(guó)進(jìn)行自治體下沉的試點(diǎn)工作，目的是打破傳統(tǒng)行政村自治的單一模式，同時(shí)間接削弱國(guó)家公權(quán)的“干預(yù)”。因?yàn)樵诿褡宓貐^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)路上學(xué)界研究認(rèn)為，村委會(huì)超越了自身公權(quán)力的主體身份，而這一超越的范疇是鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦予或默認(rèn)的權(quán)力，是行政權(quán)的延伸，使得村委會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代言人和村民代言人兩者角色之間不斷搖擺。在某種程度上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)自治組織的干預(yù)，村民自治權(quán)被削弱。

為了破除行政主體對(duì)自治體的干預(yù)，激發(fā)自治組織活力，切實(shí)保障村民自治權(quán)，有必要將公權(quán)力的運(yùn)行路徑延伸到自然村一級(jí)，即在自然村成立自治組織，激活村民參與村寨社會(huì)公共管理和服務(wù)的積極性。如果下沉到自然村的自治體沒(méi)有改變這一權(quán)力運(yùn)行的邏輯，沒(méi)有切實(shí)讓村民行使自治權(quán)，或沒(méi)有凸顯村自治體的社會(huì)公權(quán)力，勢(shì)必會(huì)架空自治權(quán)的憲法意蘊(yùn)。我們知道，在民族地區(qū)，很多糾紛解決適用民族習(xí)慣法，很多民間自治組織能很好地調(diào)解矛盾，化解沖突，有效促進(jìn)了地方的社會(huì)治理，這樣的自治組織應(yīng)該具備一定的發(fā)展空間。在這個(gè)意義上，自治體下沉實(shí)現(xiàn)了自治權(quán)從應(yīng)然性向?qū)嵢恍缘霓D(zhuǎn)化，進(jìn)而有助于促進(jìn)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村振興。