行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制研究

張鋒學(xué)

(華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510150)

我國(guó)自從加入WTO以來,為了給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造良好的秩序,不斷地出臺(tái)政策,鼓勵(lì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政執(zhí)法,嚴(yán)厲打擊各種破壞經(jīng)濟(jì)秩序的違法犯罪行為。盡管我國(guó)行政執(zhí)法強(qiáng)度越來越高,但是,涉及妨害經(jīng)濟(jì)秩序的違法犯罪案件卻日益增多。為了及時(shí)打擊違法犯罪行為,執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)違法行為進(jìn)行正確定性,并及時(shí)將已經(jīng)涉嫌犯罪的案件移交給司法機(jī)關(guān)處理。案件移交涉及到行政執(zhí)法與刑事司法(以下簡(jiǎn)稱“兩法”)如何銜接問題。鑒于“兩法”銜接機(jī)制運(yùn)行的好壞直接影響到公平與效率,我們有必要在剖析現(xiàn)行“兩法”銜接機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善該機(jī)制。

一、我國(guó)目前行政執(zhí)法與刑事司法銜接存在的問題

最高人民檢察院的資料顯示,2006-2007年全國(guó)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件僅5229件,且其中有4664件是檢察機(jī)關(guān)建議移送的案件。①天津市紅橋區(qū)人民檢察院課題組:《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究》,《中國(guó)檢察官》2013年第6期。2009年全國(guó)質(zhì)檢系統(tǒng)共查處各類質(zhì)量違法案件20余萬(wàn)起,移送公安機(jī)關(guān)處理僅140起。②《2009年中國(guó)社會(huì)治安綜合治理年鑒》,中國(guó)長(zhǎng)安出版社2010年版,第256頁(yè)。根據(jù)上海市人民檢察院提供的數(shù)據(jù),從2012年至2014年,上海市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共向刑事司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件1011件,其中工商系統(tǒng)各年度分別移送涉嫌犯罪案件41件、78件、25件,稅務(wù)系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件27件、60件、32件,質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件5件、10件、3件,藥監(jiān)系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件81件、106件、52件,安監(jiān)系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件5件、4件、7件,衛(wèi)生系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件65件、72件、83件,文廣系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件3件、2件、0件,煙草系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件63件、61件、77件,酒類專賣系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件1件、1件、1件,房土系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件0件、0件、5件,其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)分別移送涉嫌犯罪案件10件、16件、15件。③練育強(qiáng):《行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度重構(gòu)之理論基礎(chǔ)》,《學(xué)術(shù)月刊》2015年第11期。由此可見,我國(guó)現(xiàn)行的“兩法”銜接機(jī)制還存在許多問題,具體如下。

其一,在立法上還需要進(jìn)一步完善。在立法內(nèi)容上,行政處罰和刑罰處罰各自適用的范圍還不夠清晰,責(zé)任的輕重也不夠協(xié)調(diào)；在立法形式上,目前主要采用依附性的分散型立法方式,分散設(shè)置在行政法律中的刑事罰則往往只規(guī)定“依法追究刑事責(zé)任”,而沒有直接規(guī)定罪名和法定刑,結(jié)果刑事罰則不具體,不明確,以致有法難依,使用混亂,難以從總體上使行政處罰和刑罰處罰很好地銜接,在一定程度上造成了“以罰代刑”。具體來說,一方面,涉及到“兩法”銜接的規(guī)范性文件有:《關(guān)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉案犯罪案件的規(guī)定》、《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《最高人民檢察院、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》等。這些規(guī)范性文件在我國(guó)法律體系中層級(jí)較低,難以約束行政、司法這兩種不同的機(jī)關(guān)。在這些規(guī)范中,許多規(guī)定過于原則,缺乏實(shí)際可操作性。況且,行政、司法適用的法律依據(jù)各異,二者缺乏共同的法律規(guī)范,協(xié)調(diào)比較困難。雖然一些地方在實(shí)踐中采取聯(lián)合執(zhí)法或?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)來彌補(bǔ),但這只是權(quán)宜之計(jì),無(wú)法從根本上消除“兩法”銜接的障礙。

另一方面,如何進(jìn)行“兩法”銜接在立法上沒有體現(xiàn),容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間溝通不暢、協(xié)調(diào)不易,從而影響到相關(guān)證據(jù)的調(diào)取。在實(shí)踐中,因?qū)τ谝扑蜁r(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)、期限、相關(guān)法律責(zé)任以及接受機(jī)關(guān)的職責(zé)缺少詳盡的規(guī)定,致使相關(guān)工作人員怠于履行職責(zé)的情況較多。雖然我國(guó)刑法在1997年增加了“徇私舞弊不移交刑事案件罪”(第402條),但是,《行政處罰法》第61條關(guān)于違法行為構(gòu)成的規(guī)定與《刑法》第402條的規(guī)定銜接較差,保障作用不大。《關(guān)于辦理徇私舞弊犯罪案件適用法律若干問題的解釋》、《人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣笜?biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(試行)》對(duì)“徇私”進(jìn)行了界定,但是,對(duì)于大多數(shù)涉嫌該罪的案件,辦案人員在主觀上是否屬于“徇私”存在爭(zhēng)議。事實(shí)上,絕大多數(shù)辦案人員的動(dòng)機(jī)源自其所在部門的利益考量,如果將為了部門利益認(rèn)定為“徇私”,是否有違公正?在犯罪客觀方面,現(xiàn)行刑法沒有具體規(guī)定“舞弊”的范圍或內(nèi)涵,導(dǎo)致實(shí)際操作困難。至于何為“應(yīng)當(dāng)移交”以及移交的依據(jù),現(xiàn)行行政實(shí)體規(guī)范和刑事實(shí)體規(guī)范都沒有具體規(guī)定。在情節(jié)認(rèn)定方面,司法解釋雖然對(duì)該罪的情節(jié)是否嚴(yán)重進(jìn)行了量化,但量化的標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議較大。在量刑方面,相對(duì)社會(huì)危害性來說,該罪的法定刑明顯偏低,難以起到威懾和預(yù)防的作用。

其二,辦案人員的“兩法”銜接意識(shí)有待提高。其中“兩法”銜接意識(shí)較差的一種表現(xiàn)形式為“應(yīng)當(dāng)移送而沒有移送”。有些行政機(jī)關(guān)辦案人員錯(cuò)誤地認(rèn)為,將案件移送給司法機(jī)關(guān)影響了自己的權(quán)威和人際關(guān)系,因而移送積極性不高。如2006年上海工商部門查處制售假冒偽劣商品案件5189起,案值8.3億元,其中100萬(wàn)元以上大案78起,移送司法機(jī)關(guān)僅21起；上海質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門打假工作共立案查處1685起,移送司法機(jī)關(guān)僅15起。①參見柴俊勇:《亟待建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2007年9月20日。應(yīng)當(dāng)移送而沒有移送,一方面說明辦案人員未能準(zhǔn)確把握罪與非罪的界限,對(duì)相關(guān)法律法規(guī)理解不透徹。另外一方面與其“兩法”銜接意識(shí)不強(qiáng)密切相關(guān)。銜接意識(shí)通常與辦案人員自身的素質(zhì)有關(guān),也與行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)銜接重要性的重視程度有關(guān)。在實(shí)踐中,因過多考量自身部門利益或辦案人員的績(jī)效而導(dǎo)致“兩法”銜接失靈的情況屢見不鮮。

“兩法”銜接意識(shí)較差的另外一種表現(xiàn)形式是“積極追求以罰代刑”。如2008年6月13日,某縣交通局原綜合管理所副所長(zhǎng)兼交管站長(zhǎng)張某因與他人發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛,駕車猛撞滿載乘客大客車,影響極為惡劣,張某僅被處以“撤銷職務(wù),收回交通行政執(zhí)法證件,同時(shí)調(diào)離執(zhí)法崗位”的處罰。②劉遠(yuǎn):《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究》,《法學(xué)論壇》2009年第1期。顯然,以罰代刑不僅助長(zhǎng)了犯罪嫌疑人的氣焰,還為權(quán)力尋租創(chuàng)造了條件。從司法機(jī)關(guān)的角度來看,隨著案件總量的日益增加,司法機(jī)關(guān)辦案人員的負(fù)擔(dān)逐年加重。為了減輕自己的壓力,許多辦案人員對(duì)應(yīng)當(dāng)移送而未移送的案件心照不宣地持默許態(tài)度,從而導(dǎo)致以罰代刑的情況日趨嚴(yán)重。

其三,監(jiān)督機(jī)制有待于進(jìn)一步優(yōu)化。依照我國(guó)現(xiàn)行法律,行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都有法定監(jiān)督義務(wù),但是,二者可以歸屬于同一領(lǐng)導(dǎo),僅僅分工不同而已。由于它們都難以獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán),從而導(dǎo)致監(jiān)督的實(shí)際效果往往不佳。事實(shí)上,在“兩法”銜接機(jī)制中,由于行政機(jī)關(guān)掌控了銜接的主動(dòng)權(quán),因怠于監(jiān)督而導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)被追訴而未被追訴的案件屢見不鮮。監(jiān)督不力除了與監(jiān)督人員的素質(zhì)和利益訴求有關(guān)外,檢察權(quán)長(zhǎng)期受制于行政權(quán)也是一個(gè)重要原因。由于檢察機(jī)關(guān)的人事任免和經(jīng)費(fèi)來源都與行政機(jī)關(guān)有著密切的關(guān)系,因此,檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)難免不受行政權(quán)力干擾,能成功抵制干擾的案例相當(dāng)罕見。當(dāng)前,行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張已經(jīng)成為一種世界性的趨勢(shì),考慮到我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律只是原則性地要求行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)要互相配合、互相監(jiān)督,在行政權(quán)未能得到有效限制的情況下,檢察監(jiān)督恐將依舊流于形式。當(dāng)法定監(jiān)督機(jī)關(guān)都未能有效行使監(jiān)督權(quán)時(shí),僅僅依靠輿論監(jiān)督、民間監(jiān)督等其它監(jiān)督方式,必然難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的目的。

其四,現(xiàn)行銜接程序存在明顯的缺陷。銜接程序不僅涉及到一般行政主體與公安機(jī)關(guān)的銜接,還涉及到公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的銜接?！皟煞ā便暯拥年P(guān)鍵在于如何銜接,也就是銜接程序的方式和正當(dāng)性問題。目前,由于我國(guó)行政主體種類繁多,公安機(jī)關(guān)與眾多業(yè)務(wù)范圍不同的其他行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循何種程序進(jìn)行銜接、相關(guān)責(zé)任如何追究,現(xiàn)行規(guī)定沒有細(xì)化。因此,行政機(jī)關(guān)在面對(duì)各類違法犯罪案件時(shí)由于缺少實(shí)際可操作性的銜接規(guī)定,導(dǎo)致其自由裁量權(quán)經(jīng)常被濫用。銜接程序的缺陷不僅導(dǎo)致辦案人員有了權(quán)力尋租的空間,還使犯罪證據(jù)的調(diào)取變得異常困難。盡管一些地方采取了諸如聯(lián)席會(huì)議、專項(xiàng)行動(dòng)等補(bǔ)救措施,但實(shí)際效果不佳。例如,在廣東省“三打兩建”(“三打”指的是打擊欺行霸市、打擊制假售假、打擊商業(yè)賄賂；“兩建”指的是建設(shè)社會(huì)信用體系、建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管體系)期間,專項(xiàng)行動(dòng)小組定期召開行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)三方的聯(lián)席會(huì)議,對(duì)“三打”案件切實(shí)能夠做到快偵、快捕、快訴、快審、快判。但是專項(xiàng)行動(dòng)結(jié)束后,誰(shuí)來召集,在什么情況下召集,應(yīng)當(dāng)召集哪些部門參加,如果沒有專門的規(guī)定和責(zé)任約束,聯(lián)席會(huì)議制度的效果就會(huì)大打折扣。①劉宗武:《行政執(zhí)法與刑事司法銜接的困境與路徑探索——基于廣東省佛山市高明區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的分析》,《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第7期。

最后,缺乏高效的信息共享機(jī)制。高效的信息共享機(jī)制是“兩法”銜接的重要條件。由于缺少國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一籌劃,且現(xiàn)行法律在信息共享的范圍、工作人員的職責(zé)、信息移送應(yīng)遵循的程序、組織架構(gòu)、監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制等方面都沒有相關(guān)的詳盡規(guī)范,單靠局部共享、區(qū)域共享以及部分部門聯(lián)合執(zhí)法、專項(xiàng)行動(dòng)等方式來彌補(bǔ)信息共享的不足,顯然不能滿足“兩法”銜接的客觀需要。信息共享機(jī)制的建立和完善需要巨額經(jīng)費(fèi)投入與支持,而我國(guó)各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大,如果沒有足夠的經(jīng)費(fèi)支持,要實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)或跨省建設(shè)信息共享平臺(tái)難度較大。況且,對(duì)完善信息共享機(jī)制的認(rèn)識(shí)也存在分歧,一些地方的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部已經(jīng)建立了信息共享平臺(tái),但卻沒有與檢察系統(tǒng)的信息平臺(tái)聯(lián)網(wǎng),形成彼此獨(dú)立、各自為政的條塊分割局面。究其原因,主要在于一些行政執(zhí)法人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)信息共享持排斥心理,他們常常錯(cuò)誤地認(rèn)為信息共享加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)自己工作的監(jiān)督力度,加大了自己的工作失誤被發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn),可能影響到自己的晉升和業(yè)績(jī)考核。為此,在實(shí)際執(zhí)法過程中,有意無(wú)意地抵制信息共享、逃避檢察監(jiān)督的現(xiàn)象屢見不鮮。建立和完善全國(guó)性的信息共享平臺(tái)也因此而推進(jìn)緩慢,“兩法”銜接的順利實(shí)現(xiàn)更是遙遙無(wú)期。

鑒于我國(guó)“兩法”銜接機(jī)制不順暢的問題已經(jīng)存在了很多年,理論與實(shí)務(wù)界一直都未能找到較好的解決方案,我們不妨考察和借鑒一下域外的做法。

二、域外的立法與實(shí)踐對(duì)我們的啟示

在美國(guó),各州都有自己的憲法,各州對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的授權(quán)都有一定的保留,為此,各州的行政執(zhí)法與刑事司法在銜接上表現(xiàn)各異。美國(guó)聯(lián)邦憲法并非由全國(guó)性的立法機(jī)構(gòu)來制定,而是由各州的授權(quán)組成。聯(lián)邦憲法將偵查權(quán)授予各個(gè)行政主體分散行使,但警察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)是行使偵查權(quán)的主要力量。在國(guó)土安全部、司法部、交通部等各行政機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的都叫聯(lián)邦警察。警察作為案件偵查權(quán)的行使主體在偵查過程中享有絕對(duì)權(quán)威,檢察機(jī)關(guān)僅僅協(xié)助偵查。檢察機(jī)關(guān)通常只是在公民請(qǐng)求介入時(shí),才會(huì)主動(dòng)偵查。美國(guó)的行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政督察時(shí),如發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件事實(shí)清楚,就將其移交給司法部或檢察官辦公室處理。如證據(jù)不足、事實(shí)不清,則交給聯(lián)邦調(diào)查局進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。美國(guó)的行政機(jī)關(guān)都有內(nèi)設(shè)刑事偵查部門,一般工作人員如發(fā)現(xiàn)犯罪線索,直接移交給這些刑偵部門即可。這些內(nèi)設(shè)的刑偵部門負(fù)責(zé)對(duì)獲取的證據(jù)和調(diào)查到的事實(shí)進(jìn)行初步判斷,當(dāng)他們認(rèn)為需要追究刑事責(zé)任時(shí),則轉(zhuǎn)交給專門的探員進(jìn)行辦理。這些行政主體內(nèi)設(shè)的偵查機(jī)構(gòu)在辦理刑事案件時(shí),可以調(diào)動(dòng)各種人、財(cái)、物為案件的辦理提供便利。美國(guó)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件的辦理享有較大的自由裁量權(quán),在行政執(zhí)法與刑事司法銜接過程中起主導(dǎo)作用。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)決定不移送起訴的案件享有調(diào)查權(quán)和行政督促權(quán)。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí),可以進(jìn)行調(diào)查、調(diào)閱相關(guān)材料、傳喚當(dāng)事人,還可以對(duì)相關(guān)瀆職人員提請(qǐng)懲戒。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的不移送理由不成立時(shí),警察機(jī)關(guān)必須限時(shí)移送。為了給“兩法”銜接創(chuàng)造條件,美國(guó)由聯(lián)邦政府出面,將民政、住房、國(guó)土、交通、稅務(wù)等部門的零散信息進(jìn)行統(tǒng)一整合,形成全國(guó)性的信息共享平臺(tái)。

英國(guó)的檢察制度歷史悠久,檢察體系采取垂直領(lǐng)導(dǎo)的方式,檢察系統(tǒng)級(jí)別最高的是皇家檢察院。英國(guó)各級(jí)檢察院都不受地方政府的管轄,獨(dú)立行使檢察權(quán)。人事和經(jīng)費(fèi)分別由上級(jí)檢察院直接派遣和調(diào)撥,地方政府不能干涉。負(fù)責(zé)偵查的警察系統(tǒng)也獨(dú)立于地方政府,由中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)。英國(guó)檢察機(jī)關(guān)的主要職能為刑事公訴,偶爾應(yīng)政府的要求提供一些建議,充當(dāng)臨時(shí)顧問的角色。英國(guó)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)不享有監(jiān)督權(quán),法律監(jiān)督由治安法院負(fù)責(zé)。英國(guó)的法律不區(qū)分行政處罰與刑罰,行政處罰實(shí)際上屬于輕罪,由治安法官來認(rèn)定犯罪嫌疑人是否已經(jīng)構(gòu)成犯罪。治安法院不僅負(fù)責(zé)輕罪的審理,還負(fù)責(zé)刑罰的執(zhí)行。英國(guó)的地方政府自治程度較高,為了防止權(quán)力被濫用,行政主體的自由裁量權(quán)受到嚴(yán)格的限制。英國(guó)建立了由行政監(jiān)察專員、行政裁判所、專門法院構(gòu)成的三位一體的法律監(jiān)督體系。地方法院監(jiān)督行政主體自由裁量權(quán)的行使主要采取事后監(jiān)督的方式進(jìn)行。法院通常以專門法律文書來認(rèn)定行政主體自由裁量權(quán)的行使是否違法,這種監(jiān)督方式區(qū)別于行政監(jiān)察專員監(jiān)督、行政裁判所監(jiān)督和上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督,它是英國(guó)法律監(jiān)督的主要方式。為了提高監(jiān)督的實(shí)效,英國(guó)還將行政監(jiān)察專員設(shè)置在各行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,主要負(fù)責(zé)申訴處理。內(nèi)設(shè)監(jiān)察專員僅對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé),不受行政主體制約。如當(dāng)事人對(duì)行政監(jiān)察專員的處理結(jié)果不服,還可以向法院或行政裁判所提起訴訟。

法國(guó)的政體屬于內(nèi)閣制與總統(tǒng)制相結(jié)合的組織形式。在其17個(gè)部門中,司法部、海關(guān)、環(huán)境部、打擊欺詐委員會(huì)等8個(gè)部委擁有部分刑事案件的偵查權(quán)。法國(guó)的刑事偵查權(quán)由司法警察、檢察官和預(yù)審法官來行使,享有偵查權(quán)的警察分為行政警察、助理司法警察和司法警察。法國(guó)的檢察官由司法部將其配屬到各級(jí)法院,各地不再單獨(dú)設(shè)立檢察機(jī)關(guān)。法官分為“坐著的”和“站著的”兩類。“站著的”就是指檢察人員,其主要職責(zé)就是行使法律監(jiān)督權(quán)和初步偵查權(quán)。由檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào),司法警察則負(fù)責(zé)調(diào)查取證。設(shè)置在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政警察與檢察官、司法警察密切配合,對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行偵查、取證和制作各種法律文書。當(dāng)檢察長(zhǎng)認(rèn)為涉案人員已經(jīng)構(gòu)成犯罪且證據(jù)比較充分時(shí),就將案件提交給法院進(jìn)入預(yù)審程序。預(yù)審程序是法國(guó)刑事訴訟的正式程序,銜接初步偵查和提起公訴階段。預(yù)審法官通常根據(jù)案件的具體情況來決定是否移送“輕罪”、“違警”或“起訴”三法庭之一。預(yù)審法官認(rèn)為證據(jù)不足,則有權(quán)裁定終結(jié)案件。此外,法國(guó)十分重視執(zhí)法監(jiān)督工作,它要求行政主體和檢察官在辦理案件時(shí)要全程公開,以方便公眾監(jiān)督。它還建立了從中央到地方的一體化信息平臺(tái),公眾可以很方便地在這個(gè)公開平臺(tái)上查詢到案件的辦理情況,檢察官和預(yù)審法官也可以利用該平臺(tái)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。總之,通過多重監(jiān)督,法國(guó)將行政主體的自由裁量權(quán)限制在一個(gè)比較小的范圍,使行政執(zhí)法和刑事司法初步實(shí)現(xiàn)了高效銜接。

通過以上考察美、英、法三國(guó)的“兩法”銜接機(jī)制,我們可以得出以下幾個(gè)結(jié)論:1.三國(guó)都重視優(yōu)化執(zhí)法與司法銜接機(jī)制。通過內(nèi)設(shè)刑偵部門,使刑偵權(quán)深入各種行政主體內(nèi)部。2.行使偵查權(quán)的機(jī)構(gòu)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外,由議會(huì)或中央政府直接掌管。3.整合偵查與監(jiān)督資源,使其發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)。4.行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)和警察權(quán)被盡量壓縮。通過檢察權(quán)制衡行政權(quán)的擴(kuò)張。5.重視信息資源共享,建立了從中央到地方的大數(shù)據(jù)共享平臺(tái),理順了銜接機(jī)制,提高了案件辦理的效率和質(zhì)量。6.檢察機(jī)關(guān)提前介入行政處罰并全程監(jiān)督,為及時(shí)收集犯罪證據(jù)創(chuàng)造了條件。

三、完善“兩法”銜接機(jī)制的路徑

為了及時(shí)懲處違法、犯罪行為,我們有必要進(jìn)一步完善現(xiàn)行“兩法”銜接機(jī)制。筆者認(rèn)為,我們可以從以下路徑著手:其一,排除“兩法”銜接的法律障礙。從立法模式來看,當(dāng)前國(guó)際上比較流行的模式有四種,即“分散式”、“并列式”、“依附式”和“大一統(tǒng)式”?！按笠唤y(tǒng)式”是指將行政犯罪與刑事犯罪都規(guī)定在一部專門的行政刑事法里。德國(guó)1871年刑法、瑞士1937年刑法、希臘1950年刑法以及法國(guó)的現(xiàn)行刑法典屬于這種模式。這些國(guó)家一般都將違警罪、輕罪和重罪統(tǒng)一放在一部法典里。筆者認(rèn)為:“分散式”可能使刑法典的功能弱化,使其失去應(yīng)有的作用,“并列式”內(nèi)容過于凌亂,缺乏系統(tǒng)性,“依附式”不能從根本上保障“兩法”銜接順暢,而“大一統(tǒng)式”相對(duì)這幾種模式來說比較直觀,罪與非罪界限清晰,辦案人員在具體適用時(shí)比較明確。采用該模式的法國(guó)已經(jīng)用實(shí)踐證明該模式優(yōu)勢(shì)明顯、效果較好,為此,筆者比較贊同這種模式。

參照實(shí)行“大一統(tǒng)立法模式”國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情,我們可以考慮制定一部具有司法性質(zhì)的行政刑事法,包括刑事實(shí)體法和刑事程序法兩部分內(nèi)容,專門用來規(guī)范“兩法”銜接。新的行政刑事法應(yīng)堅(jiān)持明確、統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的立法原則?？梢钥紤]逐步完善刑法中“空白規(guī)范”的規(guī)范模式,在行政執(zhí)法法律法規(guī)中明確經(jīng)濟(jì)違法犯罪行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及移送和銜接的法律法規(guī)依據(jù),從而有利于行政執(zhí)法人員和刑事司法工作人員在“行刑銜接”時(shí)遵守執(zhí)行。①孫春雨:《行刑銜接機(jī)制:三大類問題待破解》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2010年10月15日。類似“構(gòu)成犯罪的應(yīng)追究刑事責(zé)任”的含糊、籠統(tǒng)的條款不應(yīng)出現(xiàn)在新法里,對(duì)罪名、罪狀、法定刑應(yīng)具體、明確予以規(guī)定。新法應(yīng)當(dāng)明確:行政機(jī)關(guān)內(nèi)部偵查機(jī)關(guān)的設(shè)置、調(diào)查取證的主體及程序、證據(jù)的轉(zhuǎn)化、案件移送的條件、信息共享、配套措施、監(jiān)督移送機(jī)關(guān)和責(zé)任、監(jiān)督的范圍和監(jiān)督應(yīng)遵循的程序、監(jiān)督權(quán)的保障、違反移送規(guī)定的法律責(zé)任等方面。

就檢察機(jī)關(guān)的地位問題,有學(xué)者明確指出:“檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督,不僅是必要的,而且是可行的；既有充分的法律依據(jù),又有堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)?！雹僭鳌ⅫS琳:《試析對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的立案監(jiān)督》,《人民檢察》2005年第3期。因此,有學(xué)者指出,“應(yīng)通過立法提升檢察機(jī)關(guān)的法律地位；通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)；通過立法增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的剛性和力度”②劉遠(yuǎn)、汪雷、趙瑋:《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制立法完善研究》,《政法論叢》2006年第5期。等。筆者認(rèn)為,從美、英、法三國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看,讓檢察院專職刑事訴訟,另外成立專門的監(jiān)督機(jī)關(guān),讓其提前介入每個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督,的確能起到較好的效果。但是,從我國(guó)檢察系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)來看,讓它同時(shí)兼具多種功能可能會(huì)影響到工作效率和質(zhì)量。此外,檢察機(jī)關(guān)是否有能力行使這一權(quán)力也是必需考慮的問題,就以2010年10月起在全國(guó)開展的“打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品專項(xiàng)行動(dòng)”為例,僅僅十個(gè)月的時(shí)間,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就立案155948件,對(duì)于如此多案件,即使法律賦予了檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)具有一般法律實(shí)施監(jiān)督權(quán),人民檢察院也沒有足夠的人力、物力、財(cái)力來行使該監(jiān)督職責(zé)③練育強(qiáng):《人民檢察院在“兩法”銜接中職責(zé)之反思》,《政法論壇》2014年第6期。。當(dāng)然,如果只想進(jìn)行簡(jiǎn)單改良,則《人民檢察官組織法》、《刑事訴訟法》應(yīng)將檢察院監(jiān)督權(quán)的行使與保障進(jìn)行細(xì)化,確保檢察院在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)人、財(cái)、物不受制于行政機(jī)關(guān)。

其二,增強(qiáng)執(zhí)法人員的“兩法”銜接意識(shí)。執(zhí)法人員的銜接意識(shí)較差是造成“兩法”脫節(jié)的重要原因。執(zhí)法人員所在部門的主流職業(yè)價(jià)值觀正當(dāng),則“兩法”銜接相對(duì)順暢；反之,則部門利益將成為“兩法”銜接的巨大障礙。執(zhí)法人員在執(zhí)法中能否主動(dòng)保持謙抑的心態(tài),與其單位的引導(dǎo)和教育密切相關(guān)。法治意識(shí)的提高與法治土壤的形成需要精心培育,將定期教育與培訓(xùn)相結(jié)合并使其成為常態(tài)是提高執(zhí)法人員“兩法”銜接意識(shí)的有效路徑。增強(qiáng)執(zhí)法人員“兩法”銜接意識(shí)要新人、老人一起抓。職業(yè)測(cè)試、教育和工作經(jīng)歷背景審查、心理健康測(cè)試等專業(yè)技術(shù)測(cè)試手段應(yīng)緊緊圍繞新人的法治意識(shí)和政治思想意識(shí)來進(jìn)行。要強(qiáng)化執(zhí)法人員的職業(yè)精神和法治精神,通過表彰先進(jìn)、樹立模范、個(gè)案評(píng)析等方法全面提高執(zhí)法人員思想認(rèn)識(shí)。通過教育,不僅要讓廣大執(zhí)法人員充分認(rèn)識(shí)到“兩法”銜接對(duì)維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、維護(hù)公平和正義的重要意義,還要充分認(rèn)識(shí)到“兩法”銜接順暢是及時(shí)打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的客觀要求。要通過廣泛、深入、長(zhǎng)期的學(xué)習(xí)討論,將法治意識(shí)和“兩法”銜接意識(shí)根植于廣大執(zhí)法人員的靈魂,讓他們真正理解行政權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張帶來的巨大危害,使其自覺堅(jiān)持以謙抑的心態(tài)來行使執(zhí)法權(quán),從而確?！皟煞ā便暯禹槙场?/p>

其三,優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制與偵訴體制。筆者認(rèn)為,檢察監(jiān)督作為法定監(jiān)督方式,確實(shí)起到一定監(jiān)督作用。但是,隨著公訴案件的日益增多,相對(duì)固定的編制使辦案人員結(jié)案壓力日趨增加,檢察監(jiān)督被迫不斷弱化。此外,檢察權(quán)的價(jià)值取向是追求公平、公正,而行政權(quán)的價(jià)值取向傾向于效率,二者相互沖突。從現(xiàn)實(shí)情況來看,檢察機(jī)關(guān)由于人、財(cái)、物不能完全獨(dú)立,隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張,檢察監(jiān)督的效果不容樂觀。如果要加強(qiáng)檢察監(jiān)督,俄羅斯的做法值得我們借鑒。俄羅斯檢察系統(tǒng)采取垂直領(lǐng)導(dǎo)的方法是提升檢察監(jiān)督效果的最佳選擇。當(dāng)然,要實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)真正獨(dú)立于行政機(jī)關(guān),確實(shí)需要體制改革的勇氣和決心。除了檢察監(jiān)督之外,公民監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督等都能起到一定的監(jiān)督作用,但是,鑒于這些監(jiān)督方式對(duì)行政執(zhí)法人員妨害“兩法”銜接的行為都沒有實(shí)際調(diào)查權(quán)和處罰權(quán),故它們只能起到一定的補(bǔ)充監(jiān)督作用。從監(jiān)督的實(shí)際效果來看,前述任何一種監(jiān)督都不能完成監(jiān)督的使命,只有建立以檢察監(jiān)督為主,其它監(jiān)督方式為輔的監(jiān)督機(jī)制才能真正起到監(jiān)督作用。為此,增強(qiáng)監(jiān)督能力的改革應(yīng)當(dāng)從檢察系統(tǒng)開始。

關(guān)于偵訴體制改革,理論界觀點(diǎn)頗多。值得注意的是,有學(xué)者提出,解決銜接機(jī)制問題的當(dāng)務(wù)之急是改革現(xiàn)有的“分體制”偵訴體制,將偵查權(quán)分解到相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān),實(shí)行行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法合一的“一體制”④劉遠(yuǎn),王大海:《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制論要》,中國(guó)檢察出版社2006年版,第150頁(yè)。。為此,廣東省佛山市的高明區(qū)率先進(jìn)行了試點(diǎn),由市政府統(tǒng)籌組成了專門的“兩法”銜接辦公室,并從法制、經(jīng)偵、刑偵等部門選拔六警員和六雇員組成專業(yè)“兩法”銜接隊(duì)伍,進(jìn)行綜合執(zhí)法。該辦公室除組織上不獨(dú)立外,在開展偵查活動(dòng)時(shí)享有極大的自主權(quán)。這種改革嘗試為今后行政監(jiān)督體制改革提供了可供參考的樣本。誠(chéng)然,從為檢察機(jī)關(guān)減壓的角度來看,將檢察監(jiān)督權(quán)從檢察系統(tǒng)剝離開來,在每一個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部都設(shè)立一個(gè)專門的偵查機(jī)關(guān),并由該機(jī)關(guān)同時(shí)行使偵查權(quán)和監(jiān)督權(quán),提前介入的效果更佳。

其四,完善“兩法”銜接程序和證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制。兩法銜接失靈的重要原因之一在于程序設(shè)置的缺陷。實(shí)踐中之所以會(huì)出現(xiàn)以罰代刑,主要在于程序設(shè)置缺陷使執(zhí)法人員能將移送不能的責(zé)任順利轉(zhuǎn)化為自由裁量權(quán)的合理行使。誠(chéng)然,要限制自由裁量權(quán),制衡式的監(jiān)督相比建議式的監(jiān)督來說效果更好。制衡單靠社會(huì)輿論或普通民眾的力量很難達(dá)到目的,只有以權(quán)力制衡權(quán)力才能真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力均衡。以權(quán)力制衡權(quán)力不是簡(jiǎn)單規(guī)定案件移送和接受的方式就能實(shí)現(xiàn),還需要優(yōu)化現(xiàn)行“兩法”銜接程序。筆者認(rèn)為,“刑事優(yōu)先原則”應(yīng)作為完善“兩法”銜接程序的基本原則。在該原則的指導(dǎo)下修改《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《行政處罰法》,使三法的規(guī)定趨向一致。在新的“兩法”銜接規(guī)范中,行政機(jī)關(guān)內(nèi)部分工與司法機(jī)關(guān)內(nèi)部分工都要緊緊圍繞“兩法”銜接順暢的目標(biāo)來設(shè)置。在行政處罰案件中,應(yīng)堅(jiān)持調(diào)查與處罰分離的原則。當(dāng)然,如果能將行政處罰由獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的專門行政主體來行使效果更佳。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)能否作為刑事訴訟證據(jù)使用,主要有以下幾種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)依法收集的證據(jù)只要依法取得就可以在刑事訴訟中直接使用,理由是這些證據(jù)具有合法性。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)違反了我國(guó)“刑事訴訟法”第43、45條的規(guī)定,不能直接作為刑事訴訟的證據(jù)。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)區(qū)別對(duì)待行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)。如果所收集的證據(jù)為書證、物證或視聽資料,鑒于其客觀性,應(yīng)當(dāng)允許作為刑事訴訟的證據(jù)直接使用；但是,主觀性較強(qiáng)的被害人陳述、證人證言、犯罪嫌疑人供述等證據(jù)則不能作為刑事訴訟的證據(jù)直接使用。筆者認(rèn)為,我們不能直接規(guī)定行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)全部可以在刑事訴訟中直接使用,應(yīng)當(dāng)通過建立特定的轉(zhuǎn)化機(jī)制來解決這個(gè)問題。轉(zhuǎn)化機(jī)制不僅需要重新統(tǒng)一“兩法”證據(jù)規(guī)則,還要考慮是否將刑事偵查機(jī)構(gòu)直接植入每一個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。此外,證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持節(jié)約行政資源和訴訟資源的原則。

最后,建立和完善全國(guó)一體化的信息共享機(jī)制。上海是我國(guó)首個(gè)建立地方性信息共享平臺(tái)的地區(qū),這種區(qū)域性信息共享平臺(tái)的建立為“兩法”銜接創(chuàng)造了條件。2006年至2009年,浦東新區(qū)檢察院共建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件線索31件90人,糾正以罰代刑案件4件7人。①林燕:《行政執(zhí)法與刑事司法銜接,步向體制建設(shè)階段》,資料來源:正義網(wǎng),http://news.jcrb.com/jxsw/200904/t20090422_209979.html。在上海,不僅行政機(jī)關(guān)要在信息共享平臺(tái)上公布案件移送與否的信息與理由,公安機(jī)關(guān)也要公布并且還要在檢察機(jī)關(guān)備案。檢察機(jī)關(guān)通過該平臺(tái)對(duì)案件進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,并將司法意見通過平臺(tái)及時(shí)發(fā)送給相關(guān)行政機(jī)關(guān)。信息共享平臺(tái)的建立不僅提高了辦案的效率和質(zhì)量,還為公眾參與監(jiān)督創(chuàng)造了條件。2006年6月,杭州市蕭山區(qū)檢察院聯(lián)合該區(qū)工商、城管、稅務(wù)、林業(yè)等19家行政機(jī)關(guān),建立了行政執(zhí)法與刑事司法信息資料庫(kù)。②范躍紅、張悠:《杭州蕭山:聯(lián)合19家單位建立執(zhí)法信息資料庫(kù)5000余份行政處罰上網(wǎng)接受監(jiān)督》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2007年12月17日。此后,許多地方開始效仿,類似的信息共享平臺(tái)開始散布全國(guó)。筆者認(rèn)為,在信息化高度發(fā)達(dá)的新時(shí)代,需要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)。全國(guó)人大及其常委會(huì)要通過立法手段確立全國(guó)一體化信息共享平臺(tái)建設(shè)需要遵循的基本原則、共享機(jī)制的基本框架、共享的范圍、程序、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)執(zhí)法人員的法律責(zé)任。中央人民政府要高度重視建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)的重要性和緊迫性,要將全國(guó)一體化信息共享平臺(tái)的建設(shè)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算,確保建設(shè)所需的經(jīng)費(fèi)及時(shí)、足額到位。各級(jí)地方人民政府要充分認(rèn)識(shí)到全國(guó)一體化信息共享平臺(tái)建立和完善的戰(zhàn)略意義,要主動(dòng)培養(yǎng)本單位執(zhí)法人員“兩法”銜接意識(shí),徹底消除敵視、防范信息共享的狹隘心理；要充分認(rèn)識(shí)到信息共享的重要性,積極協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的銜接關(guān)系,務(wù)必消除全國(guó)一體化信息共享平臺(tái)建設(shè)的部門壁壘和人為設(shè)置的信息障礙；還要推動(dòng)組織機(jī)構(gòu)改革,為信息共享平臺(tái)的建設(shè)和完善提供組織支持?？傊?信息共享機(jī)制的建設(shè)和完善要圍繞效率與公平來展開,要堅(jiān)持制度化、規(guī)范化,指標(biāo)體系設(shè)計(jì)要高標(biāo)準(zhǔn)化,使其具有一定的前瞻性和技術(shù)先進(jìn)性。