行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制研究

張鋒學(xué)

(華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510150)

我國自從加入WTO以來,為了給市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造良好的秩序,不斷地出臺政策,鼓勵相關(guān)行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政執(zhí)法,嚴(yán)厲打擊各種破壞經(jīng)濟(jì)秩序的違法犯罪行為。盡管我國行政執(zhí)法強(qiáng)度越來越高,但是,涉及妨害經(jīng)濟(jì)秩序的違法犯罪案件卻日益增多。為了及時打擊違法犯罪行為,執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對違法行為進(jìn)行正確定性,并及時將已經(jīng)涉嫌犯罪的案件移交給司法機(jī)關(guān)處理。案件移交涉及到行政執(zhí)法與刑事司法(以下簡稱“兩法”)如何銜接問題。鑒于“兩法”銜接機(jī)制運行的好壞直接影響到公平與效率,我們有必要在剖析現(xiàn)行“兩法”銜接機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善該機(jī)制。

一、我國目前行政執(zhí)法與刑事司法銜接存在的問題

最高人民檢察院的資料顯示,2006-2007年全國行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件僅5229件,且其中有4664件是檢察機(jī)關(guān)建議移送的案件。①天津市紅橋區(qū)人民檢察院課題組:《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究》,《中國檢察官》2013年第6期。2009年全國質(zhì)檢系統(tǒng)共查處各類質(zhì)量違法案件20余萬起,移送公安機(jī)關(guān)處理僅140起。②《2009年中國社會治安綜合治理年鑒》,中國長安出版社2010年版,第256頁。根據(jù)上海市人民檢察院提供的數(shù)據(jù),從2012年至2014年,上海市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共向刑事司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件1011件,其中工商系統(tǒng)各年度分別移送涉嫌犯罪案件41件、78件、25件,稅務(wù)系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件27件、60件、32件,質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件5件、10件、3件,藥監(jiān)系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件81件、106件、52件,安監(jiān)系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件5件、4件、7件,衛(wèi)生系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件65件、72件、83件,文廣系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件3件、2件、0件,煙草系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件63件、61件、77件,酒類專賣系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件1件、1件、1件,房土系統(tǒng)分別移送涉嫌犯罪案件0件、0件、5件,其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)分別移送涉嫌犯罪案件10件、16件、15件。③練育強(qiáng):《行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度重構(gòu)之理論基礎(chǔ)》,《學(xué)術(shù)月刊》2015年第11期。由此可見,我國現(xiàn)行的“兩法”銜接機(jī)制還存在許多問題,具體如下。

其一,在立法上還需要進(jìn)一步完善。在立法內(nèi)容上,行政處罰和刑罰處罰各自適用的范圍還不夠清晰,責(zé)任的輕重也不夠協(xié)調(diào)；在立法形式上,目前主要采用依附性的分散型立法方式,分散設(shè)置在行政法律中的刑事罰則往往只規(guī)定“依法追究刑事責(zé)任”,而沒有直接規(guī)定罪名和法定刑,結(jié)果刑事罰則不具體,不明確,以致有法難依,使用混亂,難以從總體上使行政處罰和刑罰處罰很好地銜接,在一定程度上造成了“以罰代刑”。具體來說,一方面,涉及到“兩法”銜接的規(guī)范性文件有:《關(guān)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉案犯罪案件的規(guī)定》、《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等。這些規(guī)范性文件在我國法律體系中層級較低,難以約束行政、司法這兩種不同的機(jī)關(guān)。在這些規(guī)范中,許多規(guī)定過于原則,缺乏實際可操作性。況且,行政、司法適用的法律依據(jù)各異,二者缺乏共同的法律規(guī)范,協(xié)調(diào)比較困難。雖然一些地方在實踐中采取聯(lián)合執(zhí)法或?qū)ｍ椥袆觼韽浹a(bǔ),但這只是權(quán)宜之計,無法從根本上消除“兩法”銜接的障礙。

另一方面,如何進(jìn)行“兩法”銜接在立法上沒有體現(xiàn),容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間溝通不暢、協(xié)調(diào)不易,從而影響到相關(guān)證據(jù)的調(diào)取。在實踐中,因?qū)τ谝扑蜁r間、標(biāo)準(zhǔn)、期限、相關(guān)法律責(zé)任以及接受機(jī)關(guān)的職責(zé)缺少詳盡的規(guī)定,致使相關(guān)工作人員怠于履行職責(zé)的情況較多。雖然我國刑法在1997年增加了“徇私舞弊不移交刑事案件罪”(第402條),但是,《行政處罰法》第61條關(guān)于違法行為構(gòu)成的規(guī)定與《刑法》第402條的規(guī)定銜接較差,保障作用不大。《關(guān)于辦理徇私舞弊犯罪案件適用法律若干問題的解釋》、《人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(試行)》對“徇私”進(jìn)行了界定,但是,對于大多數(shù)涉嫌該罪的案件,辦案人員在主觀上是否屬于“徇私”存在爭議。事實上,絕大多數(shù)辦案人員的動機(jī)源自其所在部門的利益考量,如果將為了部門利益認(rèn)定為“徇私”,是否有違公正?在犯罪客觀方面,現(xiàn)行刑法沒有具體規(guī)定“舞弊”的范圍或內(nèi)涵,導(dǎo)致實際操作困難。至于何為“應(yīng)當(dāng)移交”以及移交的依據(jù),現(xiàn)行行政實體規(guī)范和刑事實體規(guī)范都沒有具體規(guī)定。在情節(jié)認(rèn)定方面,司法解釋雖然對該罪的情節(jié)是否嚴(yán)重進(jìn)行了量化,但量化的標(biāo)準(zhǔn)爭議較大。在量刑方面,相對社會危害性來說,該罪的法定刑明顯偏低,難以起到威懾和預(yù)防的作用。

其二,辦案人員的“兩法”銜接意識有待提高。其中“兩法”銜接意識較差的一種表現(xiàn)形式為“應(yīng)當(dāng)移送而沒有移送”。有些行政機(jī)關(guān)辦案人員錯誤地認(rèn)為,將案件移送給司法機(jī)關(guān)影響了自己的權(quán)威和人際關(guān)系,因而移送積極性不高。如2006年上海工商部門查處制售假冒偽劣商品案件5189起,案值8.3億元,其中100萬元以上大案78起,移送司法機(jī)關(guān)僅21起；上海質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門打假工作共立案查處1685起,移送司法機(jī)關(guān)僅15起。①參見柴俊勇:《亟待建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制》,載《檢察日報》2007年9月20日。應(yīng)當(dāng)移送而沒有移送,一方面說明辦案人員未能準(zhǔn)確把握罪與非罪的界限,對相關(guān)法律法規(guī)理解不透徹。另外一方面與其“兩法”銜接意識不強(qiáng)密切相關(guān)。銜接意識通常與辦案人員自身的素質(zhì)有關(guān),也與行政機(jī)關(guān)或其上級機(jī)關(guān)對銜接重要性的重視程度有關(guān)。在實踐中,因過多考量自身部門利益或辦案人員的績效而導(dǎo)致“兩法”銜接失靈的情況屢見不鮮。

“兩法”銜接意識較差的另外一種表現(xiàn)形式是“積極追求以罰代刑”。如2008年6月13日,某縣交通局原綜合管理所副所長兼交管站長張某因與他人發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛,駕車猛撞滿載乘客大客車,影響極為惡劣,張某僅被處以“撤銷職務(wù),收回交通行政執(zhí)法證件,同時調(diào)離執(zhí)法崗位”的處罰。②劉遠(yuǎn):《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究》,《法學(xué)論壇》2009年第1期。顯然,以罰代刑不僅助長了犯罪嫌疑人的氣焰,還為權(quán)力尋租創(chuàng)造了條件。從司法機(jī)關(guān)的角度來看,隨著案件總量的日益增加,司法機(jī)關(guān)辦案人員的負(fù)擔(dān)逐年加重。為了減輕自己的壓力,許多辦案人員對應(yīng)當(dāng)移送而未移送的案件心照不宣地持默許態(tài)度,從而導(dǎo)致以罰代刑的情況日趨嚴(yán)重。

其三,監(jiān)督機(jī)制有待于進(jìn)一步優(yōu)化。依照我國現(xiàn)行法律,行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都有法定監(jiān)督義務(wù),但是,二者可以歸屬于同一領(lǐng)導(dǎo),僅僅分工不同而已。由于它們都難以獨立行使監(jiān)督權(quán),從而導(dǎo)致監(jiān)督的實際效果往往不佳。事實上,在“兩法”銜接機(jī)制中,由于行政機(jī)關(guān)掌控了銜接的主動權(quán),因怠于監(jiān)督而導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)被追訴而未被追訴的案件屢見不鮮。監(jiān)督不力除了與監(jiān)督人員的素質(zhì)和利益訴求有關(guān)外,檢察權(quán)長期受制于行政權(quán)也是一個重要原因。由于檢察機(jī)關(guān)的人事任免和經(jīng)費來源都與行政機(jī)關(guān)有著密切的關(guān)系,因此,檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)時難免不受行政權(quán)力干擾,能成功抵制干擾的案例相當(dāng)罕見。當(dāng)前,行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張已經(jīng)成為一種世界性的趨勢,考慮到我國現(xiàn)行相關(guān)法律只是原則性地要求行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)要互相配合、互相監(jiān)督,在行政權(quán)未能得到有效限制的情況下,檢察監(jiān)督恐將依舊流于形式。當(dāng)法定監(jiān)督機(jī)關(guān)都未能有效行使監(jiān)督權(quán)時,僅僅依靠輿論監(jiān)督、民間監(jiān)督等其它監(jiān)督方式,必然難以實現(xiàn)有效監(jiān)督的目的。

其四,現(xiàn)行銜接程序存在明顯的缺陷。銜接程序不僅涉及到一般行政主體與公安機(jī)關(guān)的銜接,還涉及到公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的銜接。“兩法”銜接的關(guān)鍵在于如何銜接,也就是銜接程序的方式和正當(dāng)性問題。目前,由于我國行政主體種類繁多,公安機(jī)關(guān)與眾多業(yè)務(wù)范圍不同的其他行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循何種程序進(jìn)行銜接、相關(guān)責(zé)任如何追究,現(xiàn)行規(guī)定沒有細(xì)化。因此,行政機(jī)關(guān)在面對各類違法犯罪案件時由于缺少實際可操作性的銜接規(guī)定,導(dǎo)致其自由裁量權(quán)經(jīng)常被濫用。銜接程序的缺陷不僅導(dǎo)致辦案人員有了權(quán)力尋租的空間,還使犯罪證據(jù)的調(diào)取變得異常困難。盡管一些地方采取了諸如聯(lián)席會議、專項行動等補(bǔ)救措施,但實際效果不佳。例如,在廣東省“三打兩建”(“三打”指的是打擊欺行霸市、打擊制假售假、打擊商業(yè)賄賂；“兩建”指的是建設(shè)社會信用體系、建設(shè)市場監(jiān)管體系)期間,專項行動小組定期召開行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)三方的聯(lián)席會議,對“三打”案件切實能夠做到快偵、快捕、快訴、快審、快判。但是專項行動結(jié)束后,誰來召集,在什么情況下召集,應(yīng)當(dāng)召集哪些部門參加,如果沒有專門的規(guī)定和責(zé)任約束,聯(lián)席會議制度的效果就會大打折扣。①劉宗武:《行政執(zhí)法與刑事司法銜接的困境與路徑探索——基于廣東省佛山市高明區(qū)試點經(jīng)驗的分析》,《遼寧行政學(xué)院學(xué)報》2015年第7期。

最后,缺乏高效的信息共享機(jī)制。高效的信息共享機(jī)制是“兩法”銜接的重要條件。由于缺少國家層面的頂層設(shè)計和統(tǒng)一籌劃,且現(xiàn)行法律在信息共享的范圍、工作人員的職責(zé)、信息移送應(yīng)遵循的程序、組織架構(gòu)、監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制等方面都沒有相關(guān)的詳盡規(guī)范,單靠局部共享、區(qū)域共享以及部分部門聯(lián)合執(zhí)法、專項行動等方式來彌補(bǔ)信息共享的不足,顯然不能滿足“兩法”銜接的客觀需要。信息共享機(jī)制的建立和完善需要巨額經(jīng)費投入與支持,而我國各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大,如果沒有足夠的經(jīng)費支持,要實現(xiàn)跨地區(qū)或跨省建設(shè)信息共享平臺難度較大。況且,對完善信息共享機(jī)制的認(rèn)識也存在分歧,一些地方的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部已經(jīng)建立了信息共享平臺,但卻沒有與檢察系統(tǒng)的信息平臺聯(lián)網(wǎng),形成彼此獨立、各自為政的條塊分割局面。究其原因,主要在于一些行政執(zhí)法人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對信息共享持排斥心理,他們常常錯誤地認(rèn)為信息共享加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)對自己工作的監(jiān)督力度,加大了自己的工作失誤被發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險,可能影響到自己的晉升和業(yè)績考核。為此,在實際執(zhí)法過程中,有意無意地抵制信息共享、逃避檢察監(jiān)督的現(xiàn)象屢見不鮮。建立和完善全國性的信息共享平臺也因此而推進(jìn)緩慢,“兩法”銜接的順利實現(xiàn)更是遙遙無期。

鑒于我國“兩法”銜接機(jī)制不順暢的問題已經(jīng)存在了很多年,理論與實務(wù)界一直都未能找到較好的解決方案,我們不妨考察和借鑒一下域外的做法。

二、域外的立法與實踐對我們的啟示

在美國,各州都有自己的憲法,各州對行政執(zhí)法權(quán)的授權(quán)都有一定的保留,為此,各州的行政執(zhí)法與刑事司法在銜接上表現(xiàn)各異。美國聯(lián)邦憲法并非由全國性的立法機(jī)構(gòu)來制定,而是由各州的授權(quán)組成。聯(lián)邦憲法將偵查權(quán)授予各個行政主體分散行使,但警察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)是行使偵查權(quán)的主要力量。在國土安全部、司法部、交通部等各行政機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的都叫聯(lián)邦警察。警察作為案件偵查權(quán)的行使主體在偵查過程中享有絕對權(quán)威,檢察機(jī)關(guān)僅僅協(xié)助偵查。檢察機(jī)關(guān)通常只是在公民請求介入時,才會主動偵查。美國的行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政督察時,如發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件事實清楚,就將其移交給司法部或檢察官辦公室處理。如證據(jù)不足、事實不清,則交給聯(lián)邦調(diào)查局進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。美國的行政機(jī)關(guān)都有內(nèi)設(shè)刑事偵查部門,一般工作人員如發(fā)現(xiàn)犯罪線索,直接移交給這些刑偵部門即可。這些內(nèi)設(shè)的刑偵部門負(fù)責(zé)對獲取的證據(jù)和調(diào)查到的事實進(jìn)行初步判斷,當(dāng)他們認(rèn)為需要追究刑事責(zé)任時,則轉(zhuǎn)交給專門的探員進(jìn)行辦理。這些行政主體內(nèi)設(shè)的偵查機(jī)構(gòu)在辦理刑事案件時,可以調(diào)動各種人、財、物為案件的辦理提供便利。美國的檢察機(jī)關(guān)對案件的辦理享有較大的自由裁量權(quán),在行政執(zhí)法與刑事司法銜接過程中起主導(dǎo)作用。檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)決定不移送起訴的案件享有調(diào)查權(quán)和行政督促權(quán)。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時,可以進(jìn)行調(diào)查、調(diào)閱相關(guān)材料、傳喚當(dāng)事人,還可以對相關(guān)瀆職人員提請懲戒。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的不移送理由不成立時,警察機(jī)關(guān)必須限時移送。為了給“兩法”銜接創(chuàng)造條件,美國由聯(lián)邦政府出面,將民政、住房、國土、交通、稅務(wù)等部門的零散信息進(jìn)行統(tǒng)一整合,形成全國性的信息共享平臺。

英國的檢察制度歷史悠久,檢察體系采取垂直領(lǐng)導(dǎo)的方式,檢察系統(tǒng)級別最高的是皇家檢察院。英國各級檢察院都不受地方政府的管轄,獨立行使檢察權(quán)。人事和經(jīng)費分別由上級檢察院直接派遣和調(diào)撥,地方政府不能干涉。負(fù)責(zé)偵查的警察系統(tǒng)也獨立于地方政府,由中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)。英國檢察機(jī)關(guān)的主要職能為刑事公訴,偶爾應(yīng)政府的要求提供一些建議,充當(dāng)臨時顧問的角色。英國的檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)不享有監(jiān)督權(quán),法律監(jiān)督由治安法院負(fù)責(zé)。英國的法律不區(qū)分行政處罰與刑罰,行政處罰實際上屬于輕罪,由治安法官來認(rèn)定犯罪嫌疑人是否已經(jīng)構(gòu)成犯罪。治安法院不僅負(fù)責(zé)輕罪的審理,還負(fù)責(zé)刑罰的執(zhí)行。英國的地方政府自治程度較高,為了防止權(quán)力被濫用,行政主體的自由裁量權(quán)受到嚴(yán)格的限制。英國建立了由行政監(jiān)察專員、行政裁判所、專門法院構(gòu)成的三位一體的法律監(jiān)督體系。地方法院監(jiān)督行政主體自由裁量權(quán)的行使主要采取事后監(jiān)督的方式進(jìn)行。法院通常以專門法律文書來認(rèn)定行政主體自由裁量權(quán)的行使是否違法,這種監(jiān)督方式區(qū)別于行政監(jiān)察專員監(jiān)督、行政裁判所監(jiān)督和上級行政機(jī)關(guān)監(jiān)督,它是英國法律監(jiān)督的主要方式。為了提高監(jiān)督的實效,英國還將行政監(jiān)察專員設(shè)置在各行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,主要負(fù)責(zé)申訴處理。內(nèi)設(shè)監(jiān)察專員僅對議會負(fù)責(zé),不受行政主體制約。如當(dāng)事人對行政監(jiān)察專員的處理結(jié)果不服,還可以向法院或行政裁判所提起訴訟。

法國的政體屬于內(nèi)閣制與總統(tǒng)制相結(jié)合的組織形式。在其17個部門中,司法部、海關(guān)、環(huán)境部、打擊欺詐委員會等8個部委擁有部分刑事案件的偵查權(quán)。法國的刑事偵查權(quán)由司法警察、檢察官和預(yù)審法官來行使,享有偵查權(quán)的警察分為行政警察、助理司法警察和司法警察。法國的檢察官由司法部將其配屬到各級法院,各地不再單獨設(shè)立檢察機(jī)關(guān)。法官分為“坐著的”和“站著的”兩類?！罢局摹本褪侵笝z察人員,其主要職責(zé)就是行使法律監(jiān)督權(quán)和初步偵查權(quán)。由檢察長負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào),司法警察則負(fù)責(zé)調(diào)查取證。設(shè)置在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政警察與檢察官、司法警察密切配合,對相關(guān)案件進(jìn)行偵查、取證和制作各種法律文書。當(dāng)檢察長認(rèn)為涉案人員已經(jīng)構(gòu)成犯罪且證據(jù)比較充分時,就將案件提交給法院進(jìn)入預(yù)審程序。預(yù)審程序是法國刑事訴訟的正式程序,銜接初步偵查和提起公訴階段。預(yù)審法官通常根據(jù)案件的具體情況來決定是否移送“輕罪”、“違警”或“起訴”三法庭之一。預(yù)審法官認(rèn)為證據(jù)不足,則有權(quán)裁定終結(jié)案件。此外,法國十分重視執(zhí)法監(jiān)督工作,它要求行政主體和檢察官在辦理案件時要全程公開,以方便公眾監(jiān)督。它還建立了從中央到地方的一體化信息平臺,公眾可以很方便地在這個公開平臺上查詢到案件的辦理情況,檢察官和預(yù)審法官也可以利用該平臺進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。總之,通過多重監(jiān)督,法國將行政主體的自由裁量權(quán)限制在一個比較小的范圍,使行政執(zhí)法和刑事司法初步實現(xiàn)了高效銜接。

通過以上考察美、英、法三國的“兩法”銜接機(jī)制,我們可以得出以下幾個結(jié)論:1.三國都重視優(yōu)化執(zhí)法與司法銜接機(jī)制。通過內(nèi)設(shè)刑偵部門,使刑偵權(quán)深入各種行政主體內(nèi)部。2.行使偵查權(quán)的機(jī)構(gòu)獨立于行政機(jī)關(guān)之外,由議會或中央政府直接掌管。3.整合偵查與監(jiān)督資源,使其發(fā)揮整體優(yōu)勢。4.行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)和警察權(quán)被盡量壓縮。通過檢察權(quán)制衡行政權(quán)的擴(kuò)張。5.重視信息資源共享,建立了從中央到地方的大數(shù)據(jù)共享平臺,理順了銜接機(jī)制,提高了案件辦理的效率和質(zhì)量。6.檢察機(jī)關(guān)提前介入行政處罰并全程監(jiān)督,為及時收集犯罪證據(jù)創(chuàng)造了條件。

三、完善“兩法”銜接機(jī)制的路徑

為了及時懲處違法、犯罪行為,我們有必要進(jìn)一步完善現(xiàn)行“兩法”銜接機(jī)制。筆者認(rèn)為,我們可以從以下路徑著手:其一,排除“兩法”銜接的法律障礙。從立法模式來看,當(dāng)前國際上比較流行的模式有四種,即“分散式”、“并列式”、“依附式”和“大一統(tǒng)式”?！按笠唤y(tǒng)式”是指將行政犯罪與刑事犯罪都規(guī)定在一部專門的行政刑事法里。德國1871年刑法、瑞士1937年刑法、希臘1950年刑法以及法國的現(xiàn)行刑法典屬于這種模式。這些國家一般都將違警罪、輕罪和重罪統(tǒng)一放在一部法典里。筆者認(rèn)為:“分散式”可能使刑法典的功能弱化,使其失去應(yīng)有的作用,“并列式”內(nèi)容過于凌亂,缺乏系統(tǒng)性,“依附式”不能從根本上保障“兩法”銜接順暢,而“大一統(tǒng)式”相對這幾種模式來說比較直觀,罪與非罪界限清晰,辦案人員在具體適用時比較明確。采用該模式的法國已經(jīng)用實踐證明該模式優(yōu)勢明顯、效果較好,為此,筆者比較贊同這種模式。

參照實行“大一統(tǒng)立法模式”國家的經(jīng)驗并結(jié)合我國國情,我們可以考慮制定一部具有司法性質(zhì)的行政刑事法,包括刑事實體法和刑事程序法兩部分內(nèi)容,專門用來規(guī)范“兩法”銜接。新的行政刑事法應(yīng)堅持明確、統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的立法原則?？梢钥紤]逐步完善刑法中“空白規(guī)范”的規(guī)范模式,在行政執(zhí)法法律法規(guī)中明確經(jīng)濟(jì)違法犯罪行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及移送和銜接的法律法規(guī)依據(jù),從而有利于行政執(zhí)法人員和刑事司法工作人員在“行刑銜接”時遵守執(zhí)行。①孫春雨:《行刑銜接機(jī)制:三大類問題待破解》,載《檢察日報》2010年10月15日。類似“構(gòu)成犯罪的應(yīng)追究刑事責(zé)任”的含糊、籠統(tǒng)的條款不應(yīng)出現(xiàn)在新法里,對罪名、罪狀、法定刑應(yīng)具體、明確予以規(guī)定。新法應(yīng)當(dāng)明確:行政機(jī)關(guān)內(nèi)部偵查機(jī)關(guān)的設(shè)置、調(diào)查取證的主體及程序、證據(jù)的轉(zhuǎn)化、案件移送的條件、信息共享、配套措施、監(jiān)督移送機(jī)關(guān)和責(zé)任、監(jiān)督的范圍和監(jiān)督應(yīng)遵循的程序、監(jiān)督權(quán)的保障、違反移送規(guī)定的法律責(zé)任等方面。

就檢察機(jī)關(guān)的地位問題,有學(xué)者明確指出:“檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督,不僅是必要的,而且是可行的；既有充分的法律依據(jù),又有堅實的實踐基礎(chǔ)。”①元明、黃琳:《試析對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的立案監(jiān)督》,《人民檢察》2005年第3期。因此,有學(xué)者指出,“應(yīng)通過立法提升檢察機(jī)關(guān)的法律地位；通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)；通過立法增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的剛性和力度”②劉遠(yuǎn)、汪雷、趙瑋:《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制立法完善研究》,《政法論叢》2006年第5期。等。筆者認(rèn)為,從美、英、法三國的經(jīng)驗來看,讓檢察院專職刑事訴訟,另外成立專門的監(jiān)督機(jī)關(guān),讓其提前介入每個行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督,的確能起到較好的效果。但是,從我國檢察系統(tǒng)的現(xiàn)實來看,讓它同時兼具多種功能可能會影響到工作效率和質(zhì)量。此外,檢察機(jī)關(guān)是否有能力行使這一權(quán)力也是必需考慮的問題,就以2010年10月起在全國開展的“打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品專項行動”為例,僅僅十個月的時間,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就立案155948件,對于如此多案件,即使法律賦予了檢察機(jī)關(guān)針對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)具有一般法律實施監(jiān)督權(quán),人民檢察院也沒有足夠的人力、物力、財力來行使該監(jiān)督職責(zé)③練育強(qiáng):《人民檢察院在“兩法”銜接中職責(zé)之反思》,《政法論壇》2014年第6期。。當(dāng)然,如果只想進(jìn)行簡單改良,則《人民檢察官組織法》、《刑事訴訟法》應(yīng)將檢察院監(jiān)督權(quán)的行使與保障進(jìn)行細(xì)化,確保檢察院在行使監(jiān)督權(quán)時人、財、物不受制于行政機(jī)關(guān)。

其二,增強(qiáng)執(zhí)法人員的“兩法”銜接意識。執(zhí)法人員的銜接意識較差是造成“兩法”脫節(jié)的重要原因。執(zhí)法人員所在部門的主流職業(yè)價值觀正當(dāng),則“兩法”銜接相對順暢；反之,則部門利益將成為“兩法”銜接的巨大障礙。執(zhí)法人員在執(zhí)法中能否主動保持謙抑的心態(tài),與其單位的引導(dǎo)和教育密切相關(guān)。法治意識的提高與法治土壤的形成需要精心培育,將定期教育與培訓(xùn)相結(jié)合并使其成為常態(tài)是提高執(zhí)法人員“兩法”銜接意識的有效路徑。增強(qiáng)執(zhí)法人員“兩法”銜接意識要新人、老人一起抓。職業(yè)測試、教育和工作經(jīng)歷背景審查、心理健康測試等專業(yè)技術(shù)測試手段應(yīng)緊緊圍繞新人的法治意識和政治思想意識來進(jìn)行。要強(qiáng)化執(zhí)法人員的職業(yè)精神和法治精神,通過表彰先進(jìn)、樹立模范、個案評析等方法全面提高執(zhí)法人員思想認(rèn)識。通過教育,不僅要讓廣大執(zhí)法人員充分認(rèn)識到“兩法”銜接對維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序、維護(hù)公平和正義的重要意義,還要充分認(rèn)識到“兩法”銜接順暢是及時打擊犯罪、維護(hù)社會穩(wěn)定的客觀要求。要通過廣泛、深入、長期的學(xué)習(xí)討論,將法治意識和“兩法”銜接意識根植于廣大執(zhí)法人員的靈魂,讓他們真正理解行政權(quán)力無限擴(kuò)張帶來的巨大危害,使其自覺堅持以謙抑的心態(tài)來行使執(zhí)法權(quán),從而確?！皟煞ā便暯禹槙?。

其三,優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制與偵訴體制。筆者認(rèn)為,檢察監(jiān)督作為法定監(jiān)督方式,確實起到一定監(jiān)督作用。但是,隨著公訴案件的日益增多,相對固定的編制使辦案人員結(jié)案壓力日趨增加,檢察監(jiān)督被迫不斷弱化。此外,檢察權(quán)的價值取向是追求公平、公正,而行政權(quán)的價值取向傾向于效率,二者相互沖突。從現(xiàn)實情況來看,檢察機(jī)關(guān)由于人、財、物不能完全獨立,隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張,檢察監(jiān)督的效果不容樂觀。如果要加強(qiáng)檢察監(jiān)督,俄羅斯的做法值得我們借鑒。俄羅斯檢察系統(tǒng)采取垂直領(lǐng)導(dǎo)的方法是提升檢察監(jiān)督效果的最佳選擇。當(dāng)然,要實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)真正獨立于行政機(jī)關(guān),確實需要體制改革的勇氣和決心。除了檢察監(jiān)督之外,公民監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督等都能起到一定的監(jiān)督作用,但是,鑒于這些監(jiān)督方式對行政執(zhí)法人員妨害“兩法”銜接的行為都沒有實際調(diào)查權(quán)和處罰權(quán),故它們只能起到一定的補(bǔ)充監(jiān)督作用。從監(jiān)督的實際效果來看,前述任何一種監(jiān)督都不能完成監(jiān)督的使命,只有建立以檢察監(jiān)督為主,其它監(jiān)督方式為輔的監(jiān)督機(jī)制才能真正起到監(jiān)督作用。為此,增強(qiáng)監(jiān)督能力的改革應(yīng)當(dāng)從檢察系統(tǒng)開始。

關(guān)于偵訴體制改革,理論界觀點頗多。值得注意的是,有學(xué)者提出,解決銜接機(jī)制問題的當(dāng)務(wù)之急是改革現(xiàn)有的“分體制”偵訴體制,將偵查權(quán)分解到相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān),實行行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法合一的“一體制”④劉遠(yuǎn),王大海:《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制論要》,中國檢察出版社2006年版,第150頁。。為此,廣東省佛山市的高明區(qū)率先進(jìn)行了試點,由市政府統(tǒng)籌組成了專門的“兩法”銜接辦公室,并從法制、經(jīng)偵、刑偵等部門選拔六警員和六雇員組成專業(yè)“兩法”銜接隊伍,進(jìn)行綜合執(zhí)法。該辦公室除組織上不獨立外,在開展偵查活動時享有極大的自主權(quán)。這種改革嘗試為今后行政監(jiān)督體制改革提供了可供參考的樣本。誠然,從為檢察機(jī)關(guān)減壓的角度來看,將檢察監(jiān)督權(quán)從檢察系統(tǒng)剝離開來,在每一個行政機(jī)關(guān)內(nèi)部都設(shè)立一個專門的偵查機(jī)關(guān),并由該機(jī)關(guān)同時行使偵查權(quán)和監(jiān)督權(quán),提前介入的效果更佳。

其四,完善“兩法”銜接程序和證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制。兩法銜接失靈的重要原因之一在于程序設(shè)置的缺陷。實踐中之所以會出現(xiàn)以罰代刑,主要在于程序設(shè)置缺陷使執(zhí)法人員能將移送不能的責(zé)任順利轉(zhuǎn)化為自由裁量權(quán)的合理行使。誠然,要限制自由裁量權(quán),制衡式的監(jiān)督相比建議式的監(jiān)督來說效果更好。制衡單靠社會輿論或普通民眾的力量很難達(dá)到目的,只有以權(quán)力制衡權(quán)力才能真正實現(xiàn)權(quán)力均衡。以權(quán)力制衡權(quán)力不是簡單規(guī)定案件移送和接受的方式就能實現(xiàn),還需要優(yōu)化現(xiàn)行“兩法”銜接程序。筆者認(rèn)為,“刑事優(yōu)先原則”應(yīng)作為完善“兩法”銜接程序的基本原則。在該原則的指導(dǎo)下修改《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《行政處罰法》,使三法的規(guī)定趨向一致。在新的“兩法”銜接規(guī)范中,行政機(jī)關(guān)內(nèi)部分工與司法機(jī)關(guān)內(nèi)部分工都要緊緊圍繞“兩法”銜接順暢的目標(biāo)來設(shè)置。在行政處罰案件中,應(yīng)堅持調(diào)查與處罰分離的原則。當(dāng)然,如果能將行政處罰由獨立于行政機(jī)關(guān)之外的專門行政主體來行使效果更佳。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)能否作為刑事訴訟證據(jù)使用,主要有以下幾種觀點:一種觀點認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)依法收集的證據(jù)只要依法取得就可以在刑事訴訟中直接使用,理由是這些證據(jù)具有合法性。另一種觀點認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)違反了我國“刑事訴訟法”第43、45條的規(guī)定,不能直接作為刑事訴訟的證據(jù)。還有一種觀點認(rèn)為,應(yīng)區(qū)別對待行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)。如果所收集的證據(jù)為書證、物證或視聽資料,鑒于其客觀性,應(yīng)當(dāng)允許作為刑事訴訟的證據(jù)直接使用；但是,主觀性較強(qiáng)的被害人陳述、證人證言、犯罪嫌疑人供述等證據(jù)則不能作為刑事訴訟的證據(jù)直接使用。筆者認(rèn)為,我們不能直接規(guī)定行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)全部可以在刑事訴訟中直接使用,應(yīng)當(dāng)通過建立特定的轉(zhuǎn)化機(jī)制來解決這個問題。轉(zhuǎn)化機(jī)制不僅需要重新統(tǒng)一“兩法”證據(jù)規(guī)則,還要考慮是否將刑事偵查機(jī)構(gòu)直接植入每一個行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。此外,證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)堅持節(jié)約行政資源和訴訟資源的原則。

最后,建立和完善全國一體化的信息共享機(jī)制。上海是我國首個建立地方性信息共享平臺的地區(qū),這種區(qū)域性信息共享平臺的建立為“兩法”銜接創(chuàng)造了條件。2006年至2009年,浦東新區(qū)檢察院共建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件線索31件90人,糾正以罰代刑案件4件7人。①林燕:《行政執(zhí)法與刑事司法銜接,步向體制建設(shè)階段》,資料來源:正義網(wǎng),http://news.jcrb.com/jxsw/200904/t20090422_209979.html。在上海,不僅行政機(jī)關(guān)要在信息共享平臺上公布案件移送與否的信息與理由,公安機(jī)關(guān)也要公布并且還要在檢察機(jī)關(guān)備案。檢察機(jī)關(guān)通過該平臺對案件進(jìn)行實時監(jiān)控,并將司法意見通過平臺及時發(fā)送給相關(guān)行政機(jī)關(guān)。信息共享平臺的建立不僅提高了辦案的效率和質(zhì)量,還為公眾參與監(jiān)督創(chuàng)造了條件。2006年6月,杭州市蕭山區(qū)檢察院聯(lián)合該區(qū)工商、城管、稅務(wù)、林業(yè)等19家行政機(jī)關(guān),建立了行政執(zhí)法與刑事司法信息資料庫。②范躍紅、張悠:《杭州蕭山:聯(lián)合19家單位建立執(zhí)法信息資料庫5000余份行政處罰上網(wǎng)接受監(jiān)督》,載《檢察日報》2007年12月17日。此后,許多地方開始效仿,類似的信息共享平臺開始散布全國。筆者認(rèn)為,在信息化高度發(fā)達(dá)的新時代,需要充分運用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢。全國人大及其常委會要通過立法手段確立全國一體化信息共享平臺建設(shè)需要遵循的基本原則、共享機(jī)制的基本框架、共享的范圍、程序、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)執(zhí)法人員的法律責(zé)任。中央人民政府要高度重視建立大數(shù)據(jù)平臺的重要性和緊迫性,要將全國一體化信息共享平臺的建設(shè)經(jīng)費列入財政專項經(jīng)費預(yù)算,確保建設(shè)所需的經(jīng)費及時、足額到位。各級地方人民政府要充分認(rèn)識到全國一體化信息共享平臺建立和完善的戰(zhàn)略意義,要主動培養(yǎng)本單位執(zhí)法人員“兩法”銜接意識,徹底消除敵視、防范信息共享的狹隘心理；要充分認(rèn)識到信息共享的重要性,積極協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的銜接關(guān)系,務(wù)必消除全國一體化信息共享平臺建設(shè)的部門壁壘和人為設(shè)置的信息障礙；還要推動組織機(jī)構(gòu)改革,為信息共享平臺的建設(shè)和完善提供組織支持。總之,信息共享機(jī)制的建設(shè)和完善要圍繞效率與公平來展開,要堅持制度化、規(guī)范化,指標(biāo)體系設(shè)計要高標(biāo)準(zhǔn)化,使其具有一定的前瞻性和技術(shù)先進(jìn)性。