地方經(jīng)濟勢力對收入分配權的分享訴求
——從唐代財稅變革看財政集權

黃 燕

(山東工商學院金融學院，山東煙臺 264005)

從華夏幾千年歷史看,王朝興衰更迭,其實質(zhì)無非是權力不停地在中央與地方之間輪轉(zhuǎn),地方勢力與中央對經(jīng)濟、政治與軍事權力的爭奪成為中國封建王朝權力輪回的最深線索。

無論是西周初期以封建諸侯形式建立的“諸侯聯(lián)邦制”①筆者認為,封建后的諸侯國擁有獨立的司法、行政、租賦、財稅權力,西周的封建藩籬更類似一種聯(lián)邦制,這也是后期春秋戰(zhàn)國周王室無力轄制各國勢力的根本原因。,還是秦王朝統(tǒng)一六國后以郡縣模式建立的中央集權制,往往是在王朝初期,贏得爭霸的勢力挾軍事優(yōu)勢建立新政權,恢復社會經(jīng)濟秩序的同時建立新的中央集權制度。此時,原有的地方勢力②本文所討論的地方勢力包括地方政府、地方封建政治勢力(如藩王)、地方宗法勢力(如地方豪門大姓)與地方經(jīng)濟勢力(如地方富紳)等。一般已被混戰(zhàn)摧毀或嚴重削弱,而新生的政權也會迅速打擊殘存的舊有勢力使之徹底瓦解,前車之鑒猶存,新政權往往會汲取前朝覆亡教訓,因此會存在四五代人的穩(wěn)定階段。之后或由于地方勢力坐大,或由于中央政府的決策層設計出現(xiàn)偏差,二者的平衡開始逐漸被打破,一般表現(xiàn)即是地方為了本地區(qū)的集團利益謀求更多的權力,這其中包括對土地、人口、財富、政治決策權及軍事權等多方面的爭奪,使得建朝之初的種種制度設計無法繼續(xù)執(zhí)行,中央政府針對這種局面不得不嘗試各種變革,希望在新形勢下建立更好的均衡。

韋森先生在《皇權專制政制下中國市場經(jīng)濟兩千多年中的周期性興衰》中認為,這種自西漢以來的經(jīng)濟發(fā)展是市場經(jīng)濟與皇權專制下的以禁榷為代表的官營經(jīng)濟不斷斗爭并取得螺旋上升的結果③參見韋森:《法治缺位與市場自發(fā)擴展:皇權專制政制下中國市場經(jīng)濟兩千多年中的周期性興衰》,《2007年全國法經(jīng)濟學論壇論文集》,第53-65頁。。但筆者認為,相較于兩種經(jīng)濟模式的爭奪,兩種權力層次的爭奪似更有說服力。這樣也可以解釋曾在南宋、明中后期多次出現(xiàn)的政治腐敗與經(jīng)濟繁榮共存的現(xiàn)象。各種地方經(jīng)濟利益團體固然普遍存在貪污腐敗、橫征暴斂等現(xiàn)象,但為了獲取經(jīng)濟利益,不可避免地會存在一定的市場競爭,而這種競爭是有利于推動經(jīng)濟發(fā)展的。

公元前581年隋朝開國皇帝楊堅受禪稱帝,結束了自晉以來近300年的分裂,重新在版圖上統(tǒng)一了中國。之后隋政府通過建立三省六部的中央政權體制與廢郡立州縣、地方官任免權收歸中央、建立科舉制、戶籍制的政治改革再次建立了中央集權的政治制度,但僅僅38年即被唐取代,成為中國歷史上繼秦之后的第二個承上啟下的過渡性大一統(tǒng)王朝。隋朝覆滅的表象是“過度使用民力”,但表象之下,地方割據(jù)勢力,尤其是豪門大姓(即便是唐太祖李淵,其背后真正的支持者也是當時具有雄厚地方經(jīng)濟勢力、強大軍事力量、擁有北方胡族血統(tǒng)的關隴貴族集團)拒絕放棄自身利益、拒絕中央過度集權成為王朝更替的深層原因。①李淵祖父李虎,北魏隴西郡公,受封“八柱國”之一?！顿Y治通鑒·卷第一百六十三》:“初,魏敬宗以爾朱榮為柱國大將軍,位在丞相上……其后功參佐命,望實俱重者,亦居此官,凡八人,曰安定公宇文泰,廣陵王欣,趙郡公李弼,隴西公李虎,河內(nèi)公獨孤信,南陽公趙貴,常山公于謹,彭城公侯莫陳崇,謂之八柱國?！币园酥鶉鵀槭椎能娛沦F族集團建立了北魏、東魏、西魏、北齊、北周等政權,包括隋朝建立者楊堅亦是此集團內(nèi)貴族。

一、收支集權的租庸調(diào)制帶來的高效復蘇

唐初的貞觀之治與漢初極為類似,在歷史的演變過程中,似乎存在一種過渡朝代的情況(如上述的秦朝和隋朝)。唐王朝是以隋的繼承者身份登上歷史舞臺的,其在土地制度、政治制度甚至文化上都全面繼承了“隋制”。以唐太宗李世民為首的政治家集團,在政體上幾乎照搬了三省六部制、戶籍制等高度中央集權的隋朝范式。貞觀朝的幾項重要國策,其一是抵御外敵,鞏固疆土；其二是撫恤安民,重建社會秩序；其三是建立中央集權的經(jīng)濟制度,打擊舊有豪門及地方經(jīng)濟勢力,把壟斷在私姓手中的資源重新掌握在政府權力之下；其四是對外交流,兼收并蓄,推動唐文化不斷發(fā)展。而這些政策中最重要的就是完善從北魏發(fā)展演化而來的租庸調(diào)財稅制度。

錢穆先生曾盛贊租庸調(diào)財稅制度是一個近乎完美的“為民制產(chǎn)之德政”②錢穆:《中國經(jīng)濟史》,北京聯(lián)合出版公司2016年版,第195頁。,但筆者認為固然唐朝實行該制度的初衷可能是“為民置產(chǎn)”,卻在執(zhí)行中逐漸偏離了最初的原則。唐朝租庸調(diào)的課征方法如下:

(課戶)每丁歲入租粟二石。調(diào)則隨鄉(xiāng)土所產(chǎn)，綾絹絁各二丈，布加五分之一。輸綾絹絁者，兼調(diào)綿三兩；輸布者，麻三斤。凡丁，歲役二旬，若不役，則收其庸，每日三尺。有事而加役者，旬有五日免調(diào)，三旬則租調(diào)俱免。③《舊唐書·卷四十八·食貨上》,中華書局1975年版,第2088頁。

所謂“有田則有租,有家則有調(diào),有身則有庸”,租庸調(diào)制既確保農(nóng)民有安定的家園,更在此基礎上保證了國家財政收入。在財政管理體制上,租庸調(diào)的設計思想是一種統(tǒng)收統(tǒng)支的財政制度,朝廷直接管轄全國350余州,全國財政由戶部統(tǒng)一管理。中央政府確定稅率和征收方式,地方政府按期完稅、上供、轉(zhuǎn)運,即各州的賦稅均由戶部統(tǒng)籌、地方執(zhí)行。各州及其屬縣的開支亦由戶部調(diào)撥。政府官員俸祿、各種行政開支、軍隊供給、工程水利等,由地方造冊申請,按中央核準數(shù)目,在應上交糧物中予以扣留。其余的錢物則由戶部及其他中央各部決定,運送中央或遞送邊防,或貯庫備邊。

租庸調(diào)制的核心是將勞動力即“丁”,通過戶籍、授田、服役等制度與土地、政府膠合在一起,授田的實質(zhì)是土地使用權的限期轉(zhuǎn)讓。此制度的執(zhí)行,使每個農(nóng)戶都可以從政府領到田地并以此為基礎形成自己的財產(chǎn),隱匿的民戶開始從豪門蔭庇下分析出來,納入官府戶籍,正常向政府納稅,成效卓然。

從人口數(shù)字看,唐武德元年(618年)有一百八十萬戶,唐貞觀十三年(639年)有三百零四萬戶,唐高宗永徽三年(652年)有三百八十萬戶,到了天寶十四年戶口已達五千二百九十一萬九千三百九④《通典·卷七·食貨·歷代盛衰戶口》,中華書局1984年版,第41頁。。學者們綜合各方面史料推測,公元8世紀中葉,唐朝全國實際人戶超過一千三四百萬戶,實際人口超過七千萬。雖然其中還有大量的不納稅人口,但納稅人口也是大幅增長了。

從物價看,市場價格絹一匹易米一斗。到貞觀四年,已是“馬牛布野,外戶不閉。又頻至豐稔,米斗三四錢,行旅自京師至于嶺表,自山東至于滄海,皆不賚糧,取給于路。入山東村落,行客經(jīng)過者,必厚加供待,或發(fā)時有贈遺,此皆古昔未有也”⑤《貞觀政要集?！?中華書局2003年版,第52頁。。至玄宗開元年間,“至十三年(注:指開元十三年)封泰山,米斗至十三文,青齊谷斗至五文。自后天下無貴物,兩京米斗不至二十文,面三十二文,絹一匹二百一十文。東至宋(注:今河南商丘南)汴(注:今河南開封),西至岐州(注:今陜西鳳翔),夾路列店肆待客,酒饌豐溢。每店皆有驢賃客乘,倏忽數(shù)十里,謂之驛驢。南詣荊襄(注:今湖北江陵、襄樊),北至太原、范陽(注:今北京),西至蜀川(注:今四川成都)、涼府(注:即涼州,今甘肅武威),皆有店肆,以供商旅,遠適數(shù)千里,不持寸刃?！雹佟锻ǖ洹ぞ砥摺な池洝v代盛衰戶口》,中華書局2003年版,第41頁。

從全國租庸調(diào)的總收入看,據(jù)劉云博士整理推算,貞觀年間的年均財政收入約為八百四十六萬石粟、二百五十萬匹絹、五百四十二萬端布、六十三萬屯綿②劉云:《論唐代前期的土地產(chǎn)權制度》,《廈門大學學報(哲學社會科學版)》2006年第1期。。而杜佑在《通典》中按照天寶年間計賬及課丁的大約數(shù)乘當時的平均稅率估算了天寶中全國租庸調(diào)的總收入,計為:租,粟一千二百六十萬石,布五百七十萬端；庸調(diào),絹七百四十萬匹,布一千零三十五萬端,綿一百八十五萬屯③《通典·卷六·食貨·賦稅下》,中華書局1984年版,第34頁。。

對比初唐的蕭條,可以認為高度集權的租庸調(diào)制迅速地穩(wěn)定了社會秩序,恢復了經(jīng)濟發(fā)展,為大唐盛世的到來奠定了基礎。

二、租庸調(diào)制無法克服的內(nèi)生障礙

租庸調(diào)制的前提是土地國有制,而唐代實際上是土地國有和土地私有兩種制度并存的。雖然“普天之下莫非王土”的土地公有制一直是中華民族追求的“圣王”制度,在歷史發(fā)展中,也不斷有理想主義者進行著這方面的嘗試,但是在“天下為公”基礎上的財稅制度在中國古代社會帶有一些先天性無法克服的內(nèi)生障礙。

首先是此制度只適用于國家動蕩、人口銳減的歷史時期。

隋煬帝時期,人口數(shù)曾達到九百萬戶、四千六百萬口④《隋書·地理志》,中華書局1997年版,第808頁。。然而經(jīng)歷了隋末的全國暴亂,十年之后,全國人口數(shù)下降了70%,如前文所述,唐初武德年間,人口數(shù)只有不足二百萬戶,至太宗貞觀年間,才上升至三百萬戶。在勞動力嚴重缺失的情況下,全國存在大量的生熟荒地,土地國有并進行再分配的制度是非常適當?shù)摹５窍鄬τ谡伟捕?、?jīng)濟復蘇以及唐朝鼓勵人口繁育政策而帶來的人口迅速增長,新的土地開墾卻是有限的?！伴_元天寶之中,耕者益力,四海之內(nèi),高山絕壑,耒耜亦滿”⑤《新校元次山集·卷九·問進士·第三》,世界書局1984年版,第140頁。,天寶中墾田數(shù)達到五百萬頃左右⑥鄭學檬等:《中國經(jīng)濟通史:第4卷》,湖南人民出版社2002年版,第394頁。?！拔?、齊、周、隋,兵革不息,農(nóng)民少而曠土多,故均田之制存。至唐承平日久,丁口滋眾,宙無閑田,不復給授,故田制為空文”⑦《玉海》,江蘇古籍出版社1987年版,第3234頁。?；牡卦跍p少,新增耕地速度與新增人口速度相比遠遠滯后,于是租庸調(diào)制的核心“授田制”的執(zhí)行就難以維持了。

其次,以舊有豪門和地方政府為代表的利益集團同朝廷爭奪財稅資源。

資源從地方向中央的轉(zhuǎn)移無疑是會受到反抗的。傳統(tǒng)的豪門勢力和地方政府、宗族鄉(xiāng)紳相呼應,在中央朝堂和地方為自己的集團謀求最大利益。地方勢力可以分為地方政府和其他私人經(jīng)濟勢力,作為一級經(jīng)濟主體,地方是存在自己的收支需求的。

從縱向觀察,地方政府以本級官員為核心,于公于私都存在迫切的收支需求。于公,他們肩負發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟、撫恤教導民眾的責任；于私,官員們出于晉升或者其他需要都要謀求政績。在統(tǒng)收統(tǒng)支的制度下,地方?jīng)]有收支決策權,如果想要在本地區(qū)更多地掌握資源,一方面是要盡量地與中央談判,降低解繳中央數(shù)量,增加本地留存收入；另一方面就要盡量減少本地區(qū)的稅收總收入,即所謂的“藏富于民”。

從橫向觀察,地方的其他經(jīng)濟勢力還包括舊有豪門、本朝新貴、當?shù)剜l(xiāng)紳(如中央高級官員在家鄉(xiāng)一般出自“望族”,即使出身貧寒,成為高級官員之后,宗族也會因為“聲望聚攏”而逐漸發(fā)展成為當?shù)亍巴遴l(xiāng)紳”)、富商巨賈及地方豪強等。在唐初立法之時,唐朝就為權貴階層劃出了免稅特權,如貞觀朝三百萬戶的人口中,納稅戶和享有免稅免役特權的不課稅戶約各占一半。

“自王公以下,皆有永業(yè)田。太皇太后、皇太后、皇后緦麻以上親,內(nèi)命婦一品以上親,郡王及五品以上祖父兄弟,職事、勛官三品以上有封者若縣男父子,國子、太學、四門學生、俊士,孝子、順孫、義夫、節(jié)婦同籍者,皆免課役。凡主戶內(nèi)有課口者為課戶。若老及男廢疾、篤疾、寡妻妾、部曲、客女、奴婢及視九品以上官,不課。”⑧《新唐書·卷五十一·食貨志》,中華書局1975年版,第1343頁。

在這些免稅人口中,有王公貴族,有官吏家屬,有朝廷表彰人員,有奴婢階層,還包括各種喪失勞動能力者和出家人。于是利益集團不斷通過各種渠道推動大量的人口成為免稅人口,使得政府的財政狀況是“每歲租米,不實倉廩,隨即出給,才供當年”①《通典·卷十二·食貨十二·輕重》,中華書局1984年版,第70頁。。故而財政稅收大量流失,國家租賦大半入于私門。

從政府人事任用來說,盡管從隋朝就開始出現(xiàn)了更進步、更客觀的科舉制度,但唐前期官員的選拔仍然以推薦、門蔭等方式為主,科舉出身的官員只是極少數(shù),地方勢力從各個領域阻礙著權力的集中。

再次,租庸調(diào)制要求極高的行政成本及管理技術是唐代財政無法負荷的。

租庸調(diào)以丁為核心,以授田為基礎,于是對人口的統(tǒng)計及對土地的清丈、登記管理便成為政府的日?；A工作。在唐代,基層政府所承擔的行政業(yè)務量是非常巨大的:

京畿及天下諸縣令之職，皆掌導揚風化，撫字黎氓，敦四人之業(yè)，崇五土之利，養(yǎng)鰥寡，恤孤窮，審察冤屈躬親獄訟，務知百姓之疾苦。所管之戶，量其資產(chǎn)，類其強弱，定為九等。其戶皆二年一定，以入籍賬。若五九、三疾、及中、丁多少，貧富強弱，蟲霜旱澇，年收耗實，過貌形狀及差科簿，皆親自注定，務均齊焉②《唐六典》,中華書局1992年版,第753頁。。

縣令一級官員要管理社會秩序、教育、司法、經(jīng)濟、救災、社會保障等各個方面,且需親力親為。單從租庸調(diào)制來說,地方政府需要每年統(tǒng)計修正數(shù)據(jù),每三年進行一次人口普查,建立登記簿并存檔管理。

在中央層面,為了準確掌握勞動力數(shù)據(jù),唐朝多次進行人口普查——括戶。高祖武德四年(621年)、太宗貞觀十六年(642年)、武則天晚年都曾下詔檢括戶口,影響最大的是開元年間的宇文融括戶:“諸道收沒戶八十余萬,田亦稱是。歲終,羨錢數(shù)百萬緡”③《舊唐書·卷一○五·宇文融傳》,中華書局1975年版,第3218頁。。普查的同時要不斷對納稅人資料進行修訂,“每一歲一造計賬,三年一造戶籍”④《唐六典》,中華書局1992年版,第74頁。。如此龐大的行政成本使國家財政不堪重負,這也成為該制度無法存續(xù)下去的技術因素。

盡管存在各種困難,但租庸調(diào)制“集財富于中央”的效果使得中央政府的權力不斷加強,為之后巔峰經(jīng)濟的到來奠定了基礎。從武德貞觀朝的制度新建,到女皇武則天和玄宗李隆基朝都大大強化了中央集權。武周朝廷通過告密、酷吏政治嚴厲打擊了以關隴集團為代表的門閥望族,并以“制舉”、“策問”等方式大力扶持庶族,玄宗朝則通過簡括逃戶、免征租庸調(diào)、恢復常平倉等積谷備荒政策,從經(jīng)濟上加強中央政府的實力。

遺憾的是最終歷史還是再次駛入西漢鼎盛時期及其后的相似軌道,依靠英明君主個人的魅力具有極大的不確定性,高度集權的中央政府一旦出現(xiàn)問題,地方勢力即迅速反噬。安史之亂固然是政治、軍事、社會諸多原因共同導致,但所涉及的幾乎所有地方政府面對叛軍都不敵一合之戰(zhàn),只能指望中央救援,本身就證明了高度中央集權之后,地方政府力量過于孱弱的弊病。開元年間過于嚴厲的搜括逃戶加劇了中央與地方勢力之間的經(jīng)濟沖突。國家危難之際,地方經(jīng)濟勢力但求自保,號稱中國古代社會巔峰的“開元盛世”于數(shù)年之后以摧枯拉朽之勢崩塌,中央政府幾乎完全喪失了對地方的控制。原來以軍事鎮(zhèn)邊為目的設置的武裝藩鎮(zhèn)日益壯大,并取代原有氏族門閥嚴重侵蝕了中央的財政權力。

三、解決收支失衡進行的財政分權改革

為了挽救危局,安史之亂后的唐朝推行了歷史上著名的劉晏與楊炎的財稅改革。鹽法、漕運、物價與兩稅法的改革都是為了在盡量安撫地方政府的范圍內(nèi)緩解中央財政困難。尤其是兩稅法改革,劃分了中央與地方各自的事權與財權,界定了中央與地方的財力,有力地約束了地方政府的經(jīng)濟權力。

這次為緩解收入危機為目的,以國營經(jīng)濟為核心的改革首先從唐肅宗上元元年(760年),劉晏任鹽鐵使兼任轉(zhuǎn)運使改革鹽制開始。在鹽制上,除供應偏遠地區(qū)(江南、嶺南一帶)的常平鹽繼續(xù)實行“民制、官收、官運、官銷”外,其余地區(qū)一律改為“民制、官收、商運、商銷”,寓征于價,就場征稅。此項改革使鹽稅從原來的四十余萬貫上升到六百余萬貫,占國庫總收入一千二百余萬貫的一半。大歷年間,“通計一歲征賦所入總1200萬貫,而鹽利且過半”⑤《舊唐書·卷一二三·劉晏傳》,中華書局1975年版,第3514頁。。其次是針對糧食物資的運輸,利用運河不同水段的特點,設計了分段轉(zhuǎn)運的漕運制度,極大提高了運輸規(guī)模與運輸效率。第三是以巡院為據(jù)點,置驛相望,傳遞物價信息,使“四方物價之上下,雖極遠不四五日知”①《舊唐書·卷一二三·劉晏傳》,中華書局1975年版,第3515頁。,以此調(diào)整全國物價水平。劉晏的三項改革,對財政收入危機的緩解,起到了一定的效果,王夫之稱其“廣軍國之用,未嘗有搜求苛斂于民”②《讀通鑒論·卷二十四》,中華書局1975年版,第503頁。。但是這并沒有從根本上解決中央與地方的利益分配問題。而楊炎主持的兩稅法改革則是試圖通過制度上的設計來徹底解決中央與地方的經(jīng)濟集權與分權的關系。

安史之亂后,地方勢力趁亂而起,土地大量兼并,納稅人口流失,勞動力與土地的關聯(lián)被切斷,租庸調(diào)制已經(jīng)徹底失去了基礎。關于當時蕭條的社會狀態(tài),時人有很多記述:

夫以東周之地，久陷賊中，宮室焚燒，十不存一。百曹荒廢，曾無尺椽，中間畿內(nèi)，不滿千戶。井邑榛棘，豺狼所嗥。既乏軍儲，又鮮人力。東至鄭、汴，達于徐方，北自覃、懷，經(jīng)于相土，人煙斷絕，千里蕭條③《舊唐書·卷一九○·郭子儀傳》,中華書局1975年版,第3457頁。。

政府也在敕令中有真實記載:

自頃寇難薦興。已三十載，服干櫓者，農(nóng)桑其盡。居里閭者，杼軸其空。革車方殷，軍食屢調(diào)，人多轉(zhuǎn)徙，田卒汙萊。④《唐大詔令集·卷一一二·減鹽鐵價敕》,中華書局2008年版,第584頁。

繁榮的經(jīng)濟被徹底破壞,勞動力或在戰(zhàn)亂中死亡,或背井離鄉(xiāng)逃難至其他地區(qū),成為無地的“客戶”,或淪為其他地主的“蔭戶”。

此時中央為取得財政收入,不得不授予節(jié)度使財權,并要求他們將賦稅按比例上交中央。財權的下放是財政體制改革的開始,從建中元年(780年)開始推行的以支定收的兩稅法改革是首次對地方與中央在事權財權上的明確化,徹底將中央集權向財政分權轉(zhuǎn)化。

兩稅法的改革思想是廢除租庸調(diào),改征戶稅與地稅,一年分兩次征收,其核心內(nèi)容是:

凡百役之費，一錢之斂，先度其數(shù)而賦于人，量出以制入。戶無土(主)客，以見居為簿；人無丁中，以貧富為差。不居處而行商者，在所州縣稅三十之一，度所取與居者均，使無僥幸。居人之稅，秋夏兩征之，俗有不便者正之。其租庸雜徭悉省，而丁額不廢，申報出入如舊式。其田畝之稅，率以大歷十四年墾田之數(shù)為準而均征之。夏稅無過六月，秋稅無過十一月。逾歲之后，有戶增而稅減輕，及人散而失均者，進退長吏，而以度支總統(tǒng)焉。⑤《新唐書·卷一四五·楊炎傳》,中華書局1975年版,第4724頁。

兩稅法在中央與地方的收支分配上有兩個要點:

第一,下放財權,承認地方擁有一定獨立的財政收支權力。

兩稅收入,劃分為留州、留使、上供三部分,稱為兩稅三分。趙云旗先生認為這是“中國封建社會分稅制的萌芽⑥翁俊雄:《唐后期中央實行的三分制財政體制——中國封建社會分稅制萌芽探索》,《現(xiàn)代財經(jīng)》2006年第3期。”,而陳明光先生則認為這是對以節(jié)度觀察等地方使職長官為首的使級財政和以刺史為首的州級財政,在限定收入范圍及其數(shù)量的同時,實行“定額以給資”的財政支出定額包干管理體制⑦陳明光:《唐代后期地方財政支出定額包干制與南方經(jīng)濟建設》,《中國史研究》2004年第4期。。在對兩稅三分的定性上,筆者更傾向于“定額包干”。兩稅法的設計是中央采取以支定收的方法,嚴格核定州、使兩級地方預算的收入項目及數(shù)量,以滿足州、使兩級的行政與軍事的財政開支。兩級地方政府既無開征新稅種的權力,也無確定稅收數(shù)量、征稅范圍的權力,因此并不具有獨立的稅收權,只能算是與中央政府的定額分成。

兩稅法在歷史上第一次提出“以支定收”的預算思想。租庸調(diào)制的實質(zhì)是全部財稅收入都屬于中央,地方支出由中央批準從收入中劃撥；而兩稅法的實質(zhì)是承認由地方在中央確定征稅范圍、征收總量及稅種的前提下,擁有一定的自主權,上繳中央政府的收入占比減少,而地方留存收入的占比擴大了。岑仲勉先生依據(jù)《通典·賦稅下》和《資治通鑒》卷二二六的記載,計算出建中元年,兩稅錢總收入為3139.8萬貫,劃分給中央的是1089.8萬貫,劃分給地方的是2050萬貫；兩稅米總額為1615.7萬石,劃分給中央的是215.7萬石,劃分給地方的是1400萬石。兩稅錢劃分中央和地方的比例大約為1:2,兩稅糧劃分中央和地方的比例大約是1:6,合計中央和地方的比例大約為1:3。①岑仲勉:《隋唐史》下冊,中華書局1982年版,第383頁。

第二,從以人丁為核心課稅改為以財產(chǎn)為核心課稅。

如前所述,以勞動力為核心課稅的租庸調(diào)制所面對的最大障礙就是政府需要不斷地把“丁”與“地”綁縛在一起,并為此付出巨大的會計成本與監(jiān)督成本。楊炎放棄了勞動力與土地的關系,無論是不是土地擁有者,無論是成年還是未成年,均以財產(chǎn)為核心課稅。于是對地方利益集團的征稅增加了,對貧困平民的課稅減少了,是相對更公平的稅收制度。當然,這個政策從另外一面表現(xiàn)出來的是中央政府對地方的讓步,即中央變相承認了地方經(jīng)濟勢力通過強取豪奪兼并的土地及其他財產(chǎn)的合法性。綜上兩點可以看出,兩稅法的設計初衷是中央對地方財權的讓步,以此作為取得財政收入的交換。

雖然唐中后期地方節(jié)度使多有貪腐暴戾之輩,但兩稅法將更多收入留給地方使用,相較于高度集權時期,更多的地方政府為發(fā)展本地經(jīng)濟發(fā)揮了主動作用,如賑濟災害。元和四年(809年)十一月,淮南、浙西旱,憲宗恐諸道折來米不到,詔“宜委淮南、浙西觀察使且各以當?shù)儡娂Z米,據(jù)數(shù)給旱損人等…賑貸。待江西等道折糴和糴米到,各處依數(shù)收管”。②《冊府元龜·卷一○六(帝王部·惠民二)》,中華書局1960年版,第1269頁?？梢钥闯?朝廷在地方義倉糧食不夠的情況下,先借用地方軍糧賑災,之后再以朝廷折糴米填補。又如提供地方公共物品,興修水利工程,發(fā)展本地經(jīng)濟。唐代后期經(jīng)濟最為發(fā)達的淮南、江南各道,所修建的水利工程比唐前期大為增多。當時最發(fā)達的江南各道,唐代共修筑大型水利工程六十七項,而唐后期就占五十項。著名的杭州“錢塘湖”就是長慶年間杭州刺史白居易修筑的。

地方政府包括地方其他經(jīng)濟勢力對本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的推動或阻礙表現(xiàn)出很大的不確定性,在法律約束缺位的狀態(tài)下,只能依靠道德約束,比如利用財政留存甚至個人私財興修公共工程或提供社會保障的情況更集中于相對溫和恭順的南方藩鎮(zhèn)。陳明光先生認為“使、州兩級地方官員的政治品質(zhì)與行政能力如何,直接決定著地方財政結余的使用狀況與經(jīng)濟效益”③陳明光:《唐代后期地方財政支出定額包干制與南方經(jīng)濟建設》,《中國史研究》2004年第4期。。但相較于高度集權的唐前期,這種社會現(xiàn)象的出現(xiàn)畢竟是一種進步。

兩稅法在執(zhí)行過程中有諸多弊病存在,后世對楊炎也多持批判態(tài)度,如兩稅法原本將各種雜稅合并征繳,但后期兩稅之外又出附加。李錦繡先生指出,兩稅法的各種附加稅的征收,使“兩稅成為疊床架屋、含多種稅收的復雜稅制,與建中初定兩稅時的單一賦稅原則完全背道而馳了”④李錦繡:《唐代財政史稿》下卷,北京大學出版社2001年版,第677頁。。但筆者認為,從兩稅法的財政思想和實踐成果來看,都必須承認,這是一次出色的財稅改革。

兩稅法之后,建中二年(781年)收入就增至“一千三百五十萬六千零七十五貫,鹽利不在此限”⑤《舊唐書·卷十二·德宗上》,中華書局1975年版,第327頁。?？梢娺@一千三百余萬貫,比之劉晏改革后的六百萬貫增收,又增加了一倍以上,有效地緩解了中央政府迫在眉睫的財政壓力,維持了唐朝的正常運轉(zhuǎn)。但是由于當時的政治腐敗、宦官專權與朋黨之爭等,財政制度設計的先進性根本無法完全體現(xiàn)。后來的五代十國這一次中國的全國性混亂持續(xù)了大概不到二百年的時間之后,地方勢力再度完全掌握了經(jīng)濟權力。

唐代從租庸調(diào)至兩稅法的演變,其實質(zhì)是財政從高度中央集權向地方分權的一次嘗試。唐初期財富集中有效地保障了戰(zhàn)亂后經(jīng)濟的恢復和社會重建。但隨著經(jīng)濟發(fā)展,過度的集權既會損傷地方經(jīng)濟的活躍性,又會加大因中央政府失誤而導致危機的風險。因此筆者認為財政稅賦集中度的選擇既帶有不同歷史時期政府的主觀意愿,也存在一定的歷史客觀性,財政分權與集權的合理區(qū)間值得我們深思。