環(huán)境公益訴訟的理論分析、司法運(yùn)行與具體完善
——基于《民事訴訟法》第55條而展開

梁 平

(華北電力大學(xué)法政系，河北保定 071003)

2013年1月1日正式實(shí)施的新《民事訴訟法》第55條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”理論上認(rèn)為,該條從立法層面正式確立了環(huán)境公益訴訟制度,但該條規(guī)定在《民事訴訟法》第五章“訴訟參加人”第一節(jié)“當(dāng)事人”,足見訴訟主體地位的確立是包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的公益訴訟制度的重點(diǎn),因而很多學(xué)者從訴訟主體資格或原告的角度研究環(huán)境公益訴訟。無論將環(huán)境公益訴訟作為一項(xiàng)新的制度予以確立還是從訴訟主體角度對(duì)當(dāng)事人適格理論予以拓展,既反映了我國環(huán)境問題的嚴(yán)峻性和生態(tài)文明法治保障的重要性,也說明原有的民事訴訟制度已不能滿足環(huán)境訴訟的需要。因此,環(huán)境公益訴訟不僅僅是對(duì)訴訟主體的拓展,而是一項(xiàng)有別于公民訴訟、代表人訴訟和集團(tuán)訴訟等的新型訴訟制度,涉及訴訟主體資格、受案范圍、管轄法院、舉證責(zé)任、責(zé)任承擔(dān)、訴訟費(fèi)用等訴訟法的諸多層面。

一、環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)與價(jià)值導(dǎo)向

公益即公共利益?！肮怖婢哂芯硇院推栈菪浴９怖娴木硇灶愃朴谙M(fèi)的非競爭性,意味著一些個(gè)體享用公共利益不會(huì)影響其他個(gè)體同等程度地享用公共利益。換言之,公共利益的享用主體之間不存在此消彼長的競爭性沖突。公共利益的普惠性類似于消費(fèi)的非排他性,意味著一旦公共利益被創(chuàng)造出來,就不大可能排除任何人對(duì)公共利益的享用。換言之,公共利益具有不可分割性,不能被某些個(gè)人、家庭或群體所壟斷和獨(dú)占?！雹偻跣′?《論環(huán)境公益訴訟的利益和權(quán)利基礎(chǔ)》,《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2011年第3期。環(huán)境權(quán)與消費(fèi)者權(quán)利在某些層面具有相似性,因此,《民事訴訟法》明確列舉了環(huán)境公益訴訟和消費(fèi)者權(quán)益公益訴訟。所謂環(huán)境公益訴訟,廣義上是指任何人可依據(jù)法律規(guī)定,當(dāng)環(huán)境受到不法侵害或面臨著不法侵害的威脅時(shí),可向法院提起訴訟要求法院提供司法救濟(jì)的制度。其“以公益的促進(jìn)為建制的目的與訴訟的要件,訴訟實(shí)際的實(shí)施者雖或因主張其與系爭事件有相當(dāng)?shù)睦骊P(guān)聯(lián),但訴訟的實(shí)際目的往往不是為了個(gè)案的救濟(jì),而是督促政府或受管制者積極采取某些促進(jìn)公益的法定作為,判決的效力亦未必局限于訴訟的當(dāng)事人。”②葉俊榮:《環(huán)境政策與法律》,中國政法大學(xué)出版社2003年版,第224頁。

(一)環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)

1.訴訟信托理論。訴訟信托理論源于公共信托理論。最早將信托理論應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的是美國學(xué)者約瑟夫·薩克斯:“水、陽光、空氣等人類生存和生活必需的所離不開的環(huán)境要求在當(dāng)今社會(huì)受到了人類的嚴(yán)重污染和破壞,已經(jīng)威脅到了人類的正常生活。如果固守將其視為自由財(cái)產(chǎn)的觀點(diǎn),將會(huì)造成更大的污染和破壞。所以,不能再將這些環(huán)境要素當(dāng)作是‘自由財(cái)產(chǎn)’了,而應(yīng)當(dāng)成為所有權(quán)的客體。環(huán)境資源就其自然屬性和對(duì)人類社會(huì)的重要性來說,它應(yīng)該是全體國民的共有財(cái)產(chǎn)。國民為了管理他們的共有財(cái)產(chǎn)可以委托政府管理。此時(shí),國民與政府之間的關(guān)系是委托人與受托人的關(guān)系。政府作為全體共有人即國民的受托人,必須對(duì)他們負(fù)責(zé),應(yīng)當(dāng)為全體國民包括當(dāng)代美國人甚至是子孫后代在內(nèi)管理好這個(gè)財(cái)產(chǎn),未經(jīng)委托人即全體國民的許可,政府不得自行處理這些財(cái)產(chǎn),不得濫用管理權(quán)?！雹貸oseph Sax.The“Public Trust Doctrine” in Natural Resources Law:Effective Judicial Intervention,Michigan Law Review,1970,p.471.基于公共信托理論,環(huán)境資源的權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)是全體公民,但每個(gè)人不可能也沒有必要親自參與環(huán)境資源的管理,便將管理權(quán)委托給國家,國家有義務(wù)通過各種方式包括訴訟保護(hù)環(huán)境資源,以使環(huán)境免受不法侵害。但國家作為一個(gè)抽象概念,無法親自參與訴訟,于是將訴權(quán)交由具體的機(jī)關(guān)行使,使其成為訴訟法上的適格當(dāng)事人,此即為訴訟信托?！皣矣捎谄浔旧淼奶厥庑再|(zhì)不可能親自出庭參加訴訟,而是將訴權(quán)分配給檢察機(jī)關(guān)或其他相關(guān)機(jī)關(guān),由這些機(jī)關(guān)來代表國家行使訴權(quán)提起訴訟?！雹趶埓涿?《環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的法理分析》,《河北法學(xué)》2011年第4期。但有關(guān)機(jī)關(guān)并非唯一的訴訟主體,若它未依法提起訴訟,則每個(gè)公民也可基于保護(hù)信托財(cái)產(chǎn)的目的而提起訴訟。

2.環(huán)境權(quán)司法化理論。1972年斯德哥爾摩《人類環(huán)境宣言》將環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)予以規(guī)定,認(rèn)為“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中,享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利,并且負(fù)有保障和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！贝撕蠛芏鄧覍h(huán)境權(quán)寫入憲法,出現(xiàn)了環(huán)境權(quán)憲法化浪潮。隨著環(huán)境權(quán)從應(yīng)然權(quán)利走向法定權(quán)利,如何使這一憲法權(quán)利付諸司法實(shí)踐,很多國家進(jìn)行了立法層面的探索,尤其是通過發(fā)展訴訟法理論和修訂訴訟法等有關(guān)程序法為公民環(huán)境權(quán)提供司法救濟(jì),甚至一些具體的新型實(shí)體權(quán)利是在“法院不得拒絕審判”這一民事訴訟法基本原理的基礎(chǔ)上經(jīng)由司法裁判得以確立的,比如日本法院確立的日照權(quán)。我國憲法盡管未明確規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán),但對(duì)于有關(guān)環(huán)境侵權(quán)案件予以訴訟救濟(jì)已付諸司法實(shí)踐,除了傳統(tǒng)民事侵權(quán)訴訟外,近年來環(huán)境公益訴訟案件在一些地方法院得以受理并以原告勝訴而告終,這為環(huán)境公益訴訟的立法提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

(二)環(huán)境公益訴訟的價(jià)值導(dǎo)向

1.權(quán)利保障。法諺“無救濟(jì)即無權(quán)利”,既表明建立由法定權(quán)利通向?qū)嵢粰?quán)利路徑的必要性,也深刻闡釋了私權(quán)不應(yīng)當(dāng)作為“紙面上的宣言”而存在,而應(yīng)成為現(xiàn)實(shí)中實(shí)實(shí)在在的權(quán)利。環(huán)境權(quán)既是公民集體的權(quán)利,也具有私權(quán)的屬性,因?yàn)閺谋举|(zhì)上看,私權(quán)無論是否具有公益性,均將作用于具體的民事權(quán)利主體。然而,與個(gè)體私權(quán)不同,由于環(huán)境資源屬于公共資源,環(huán)境權(quán)處于公共領(lǐng)域,其權(quán)利主體既是明確的——從權(quán)利享有者的角度而言——某一區(qū)域內(nèi)的全體公民,但就權(quán)利保障而言又是不明確的。一方面,由于環(huán)境資源的權(quán)利主體具有抽象性,環(huán)境權(quán)的邊界一定程度上是模糊的,人們往往難以如同利用個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)那樣妥當(dāng)?shù)乩煤捅Ｗo(hù)環(huán)境資源,尤其在環(huán)境資源處于無人管理的狀態(tài)時(shí),對(duì)其如同“免費(fèi)的午餐”那樣無休止地掠奪是不可避免的；另一方面,現(xiàn)實(shí)中由個(gè)人通過司法手段保護(hù)環(huán)境資源存在著諸多障礙,比如訴訟主體是否適格、法院如何裁判、賠償費(fèi)用個(gè)人享有是否正當(dāng)?shù)取＿@種兩難困境要求必須尋求訴訟法的突破,建立適當(dāng)?shù)脑V訟制度以滿足環(huán)境權(quán)保護(hù)的需要,環(huán)境公益訴訟即應(yīng)運(yùn)而生。

2.公民參與。1992年《里約宣言》強(qiáng)調(diào),“當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題只有在所有有關(guān)公眾的參與下才能得到很好解決”；《21世紀(jì)議程》指出,“各國應(yīng)當(dāng)通過廣泛提供資料來便利和鼓勵(lì)公眾的認(rèn)識(shí)和參與,應(yīng)當(dāng)讓人人都能有效地使用司法和行政程序,包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序”；《世界自然憲章》則明確規(guī)定,“人人都應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)按照本國法律個(gè)別地或者集體地參加擬定與環(huán)境有關(guān)的決定。”環(huán)境公益訴訟制度的建立,為公民參與環(huán)境資源保護(hù)提供了司法途徑,既體現(xiàn)了環(huán)境民主原則,也突破了傳統(tǒng)理論上將司法作為公民實(shí)現(xiàn)個(gè)體私權(quán)救濟(jì)手段的桎梏,可在依據(jù)公共信托理論充分發(fā)揮國家機(jī)關(guān)保護(hù)公共資源功能的同時(shí),賦予有關(guān)主體通過司法途徑督促國家機(jī)關(guān)切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)職能以及達(dá)到有效保護(hù)環(huán)境資源免受不法侵害的目的。

3.訴訟效益。效益反映了成本與收益的對(duì)比關(guān)系,訴訟效益由訴訟成本與訴訟收益來決定。環(huán)境資源涉及到當(dāng)代全體社會(huì)成員及其子孫后代的利益,受到不法侵害則會(huì)危及到人類共同的人身和財(cái)產(chǎn)安全乃至生存,訴訟的收益便表現(xiàn)為總體意義上的人類生存和福祉。但如果由個(gè)人按照傳統(tǒng)的環(huán)境民事侵權(quán)提起訴訟,訴訟的效力范圍不僅無法關(guān)涉到全社會(huì)成員共同的環(huán)境利益,更重要的是,一方面,單個(gè)私益受害者的訴訟成本之和將會(huì)高于預(yù)期收益,同時(shí)也造成司法資源的重復(fù)付出；另一方面,囿于訴訟成本,一些私益受害者可能選擇放棄訴訟而尋求“搭便車”,使得環(huán)境資源的司法保護(hù)在實(shí)踐中落空。環(huán)境公益訴訟制度的確立,既避免了上述情況,又能達(dá)到訴訟成本“1<1+1+1……”和訴訟收益“1>1+1+1……”的效果,通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)的方式整體上實(shí)現(xiàn)訴訟效益最大化。

二、環(huán)境公益訴訟的判斷

作為一項(xiàng)新型的民事訴訟制度,如何判斷一項(xiàng)環(huán)境訴訟是否屬于環(huán)境公益訴訟是理論和實(shí)踐層面的首要問題。準(zhǔn)確判斷環(huán)境公益訴訟,既要厘清環(huán)境公益訴訟與其他相關(guān)制度的區(qū)別,又要從環(huán)境公益訴訟的特征等方面確立適當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)。

(一)環(huán)境公益訴訟與相關(guān)制度的比較

原有的訴訟制度無法為保護(hù)環(huán)境資源提供強(qiáng)力的司法救濟(jì),這客觀上要求訴訟機(jī)制的創(chuàng)新,環(huán)境公益訴訟在立法層面即得以確立。這既體現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟與其他訴訟制度的區(qū)別,也是判斷環(huán)境公益訴訟的方法之一。

1.環(huán)境公益訴訟與公民訴訟。公民訴訟是美國《清潔空氣法》中確立的用來解決環(huán)境公益糾紛的一項(xiàng)制度,與我國環(huán)境公益訴訟具有相同的訴訟目的,即保護(hù)環(huán)境公共利益。但美國公民訴訟主要是針對(duì)政府機(jī)關(guān)的不法行為或履行保護(hù)環(huán)境職責(zé)存在懈怠行為而設(shè)立,具有較強(qiáng)的行政訴訟色彩,又可稱為環(huán)境行政公益訴訟,而我國環(huán)境公益訴訟由《民事訴訟法》所確立,屬于民事訴訟。此外,公民訴訟的起訴主體不限于公民個(gè)人,政府機(jī)關(guān)、企業(yè)單位及有關(guān)團(tuán)體均有權(quán)提起訴訟。

2.環(huán)境公益訴訟與環(huán)境侵權(quán)訴訟。傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)訴訟是由受害人針對(duì)侵權(quán)人提起的私權(quán)利救濟(jì)訴訟。受害人作為原告,訴訟理由是被告的行為侵害了其人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)而要求被告依法承擔(dān)損害賠償責(zé)任,法院裁判的效力僅限于特定的原告和被告。因此,盡管環(huán)境侵權(quán)訴訟的舉證責(zé)任分配方式具有一定的特殊性,但其與普通的民事侵權(quán)訴訟并無本質(zhì)差別,但環(huán)境公益訴訟則是以公益為目的的訴訟制度,與普通民事侵權(quán)訴訟存在本質(zhì)上的不同。

3.環(huán)境公益訴訟與代表人訴訟。代表人訴訟是建立在共同訴訟的基礎(chǔ)上,因當(dāng)事人眾多而由代表人出庭參加訴訟,實(shí)質(zhì)上是針對(duì)群體性訴訟通過訴的合并和訴訟代理機(jī)制,達(dá)到提高訴訟效率和節(jié)約訴訟資源的目的。盡管環(huán)境公益訴訟與代表人訴訟均是為了不特定人的利益,但二者具有鮮明的差別:性質(zhì)上,環(huán)境公益訴訟以維護(hù)環(huán)境公共利益為目的,而代表人訴訟中的共同利益屬于個(gè)人私益的簡單相加,具有私益性；外延上,環(huán)境公益訴訟是一項(xiàng)特殊的民事訴訟,屬于公益訴訟,而代表人訴訟是個(gè)體私益訴訟的簡化,只有享有私益的個(gè)體才享有訴權(quán)；關(guān)聯(lián)性上,環(huán)境公益訴訟不要求起訴主體與案件存在直接利害關(guān)系,但代表人訴訟必須是與訴訟標(biāo)的存在直接利害關(guān)系的個(gè)體才能提起。

4.環(huán)境公益訴訟與集團(tuán)訴訟。集團(tuán)訴訟源于英國,經(jīng)美國修訂完善后成為新型訴訟制度。美國集團(tuán)訴訟是為解決環(huán)保、種族等問題而創(chuàng)設(shè)的,環(huán)境集團(tuán)訴訟屬于美國公益訴訟的一種類型,但與我國環(huán)境公益訴訟存在差別,最突出地體現(xiàn)為集團(tuán)訴訟為的是集團(tuán)成員的利益,只有集團(tuán)成員才能提起訴訟。因而,美國環(huán)境集團(tuán)訴訟的訴訟主體只能是集團(tuán)中的代表,維護(hù)的法益并非不特定人的公共利益,而是集團(tuán)成員的私益。“在集團(tuán)訴訟中,訴訟的原告是多數(shù)人,這些原告因一定的利害關(guān)系結(jié)合在一起,他們之間有著共同的利益追求,所以,集團(tuán)訴訟是這些具有共同利害關(guān)系的群體,為了實(shí)現(xiàn)他們共同的利益或權(quán)利而提起的”①[日]谷口安平:《程序的正義與訴訟》,王亞新譯,中國政法大學(xué)出版社1996年版,第188頁。,本質(zhì)上仍然屬于私益訴訟。

5.環(huán)境公益訴訟與團(tuán)體訴訟。團(tuán)體訴訟是德國為解決環(huán)境糾紛而確立的一項(xiàng)訴訟制度。德國團(tuán)體訴訟具有以下特點(diǎn):一是訴訟主體具有特定性,是特定的環(huán)保團(tuán)體而非團(tuán)體成員,其他團(tuán)體或個(gè)人自然無權(quán)提起訴訟；二是保護(hù)對(duì)象為團(tuán)體成員或受其保護(hù)的特定對(duì)象；三是訴訟維護(hù)的利益是特定多數(shù)人的利益而非環(huán)保團(tuán)體自身利益。德國團(tuán)體訴訟與美國集團(tuán)訴訟具有一定的相似性,是私益訴訟的一種形式,與我國環(huán)境公益訴訟存在本質(zhì)區(qū)別。

由此可見,我國環(huán)境公益訴訟在訴訟主體、保護(hù)對(duì)象、法益性質(zhì)等方面有別于其他訴訟制度,是一種新型訴訟形式,為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)提供了新的法治保障。

(二)環(huán)境公益訴訟的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)

盡管學(xué)術(shù)界對(duì)環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵進(jìn)行了深入探討,我國《民事訴訟法》也新增了環(huán)境公益訴訟制度,但如何認(rèn)定環(huán)境公益訴訟關(guān)系到某一訴訟是否屬于法院環(huán)境公益訴訟案件的受案范圍,也是避免不同法院面對(duì)類似案件作出不同認(rèn)定的關(guān)鍵。結(jié)合環(huán)境公益訴訟與其他訴訟的區(qū)別,司法實(shí)踐中應(yīng)從以下層面對(duì)環(huán)境公益訴訟予以判定:

1.訴訟主體。傳統(tǒng)民事訴訟的訴訟主體必須是直接利害關(guān)系人,而環(huán)境公益訴訟則打破了“直接利害關(guān)系人”理論對(duì)訴訟主體的限制,無直接利害關(guān)系人基于保護(hù)環(huán)境的目的可依法提起訴訟。

2.訴訟目的。與傳統(tǒng)民事訴訟以實(shí)現(xiàn)私益為目的不同,公益性是環(huán)境公益訴訟的根本特征,環(huán)境公益訴訟必須以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)成員的公共利益為目的,而不是為了直接保障特定的訴訟主體的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

3.訴訟請(qǐng)求。訴訟請(qǐng)求是判定訴訟標(biāo)的和案由的重要依據(jù)?；诃h(huán)境公益訴訟的公益性,該類訴訟的訴訟請(qǐng)求除了要求環(huán)境損害賠償外,更重要的體現(xiàn)為對(duì)破壞環(huán)境行為的制止以及要求恢復(fù)環(huán)境,環(huán)境違法者采取有效措施還原原有的環(huán)境質(zhì)量并予以保持,而非環(huán)境民事侵權(quán)訴訟中要求被告向原告承擔(dān)人身財(cái)產(chǎn)侵權(quán)責(zé)任。

4.訴訟效果。環(huán)境公益訴訟的效果不局限于當(dāng)事人,不是要求被告向原告承擔(dān)責(zé)任,而是為了督促有關(guān)主體采取積極措施保護(hù)環(huán)境資源以使環(huán)境質(zhì)量免受損害,因而訴訟的收益由全體社會(huì)成員共享,比如環(huán)境違法者的民事賠償是用于恢復(fù)和保護(hù)環(huán)境而并非給予原告的,環(huán)境公益訴訟的效果并非僅僅作用于個(gè)案,而是對(duì)整個(gè)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生司法效力。

三、環(huán)境公益訴訟的司法運(yùn)行

我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展特點(diǎn)是地方立法探索與司法實(shí)踐先行。比如,2007年貴陽市中級(jí)人民法院、清鎮(zhèn)市人民法院分別設(shè)立了環(huán)境保護(hù)審判庭,為環(huán)境訴訟案件成立了專門的審判機(jī)構(gòu),也有學(xué)者梳理了2007年至2012年全國12個(gè)地方關(guān)于環(huán)境公益訴訟的18份規(guī)范性文件以及17起主要環(huán)境公益訴訟案件①別濤:《環(huán)境公益訴訟立法的新起點(diǎn)——〈民訴法〉修改之評(píng)析與〈環(huán)保法〉修改之建議》,《法學(xué)評(píng)論》2013年第1期。。事實(shí)上,環(huán)境損害案件并不限于此,還有大量案件因無人提起訴訟或其他原因尚未進(jìn)入訴訟。這種局面折射出我國環(huán)境公益訴訟在司法運(yùn)行中仍存在亟待解決的突出問題。

(一)訴訟主體不明:制約環(huán)境公益訴訟的首要因素

長期以來,訴訟主體不明確即誰可作為原告提起環(huán)境公益訴訟是困擾司法實(shí)踐的首要難題,法院往往以不符合《民事訴訟法》第119條“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”(原《民事訴訟法》第108條)為由拒絕受理?；蛟S正是由于訴訟主體適格理論對(duì)于環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐極具重要意義,新《民事訴訟法》將環(huán)境公益訴訟規(guī)定在第五章第一節(jié)“當(dāng)事人”部分。但從該條文來看,可提起環(huán)境公益訴訟的主體是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”,按照立法界有關(guān)人士的解釋,因環(huán)境公益訴訟尚不成熟以及兼顧有關(guān)環(huán)境立法的開放性,不宜在《民事訴訟法》中明確限定訴訟主體,因而授權(quán)“法律”予以進(jìn)一步明確。這種立法思路在我國現(xiàn)階段具有可行性,且總體上限于“機(jī)關(guān)”和“組織”而排除個(gè)人,從司法實(shí)踐角度看,可將環(huán)境公益訴訟與環(huán)境民事侵權(quán)訴訟予以區(qū)分,但依然存在以下問題:一是將訴訟主體局限于“機(jī)關(guān)”和“組織”,造成環(huán)境公益訴訟主體過于狹窄,且事實(shí)上對(duì)環(huán)境問題反應(yīng)最強(qiáng)烈的應(yīng)是該區(qū)域內(nèi)的居民,但根據(jù)該條規(guī)定,居民只能要求“有關(guān)機(jī)關(guān)和組織”提起訴訟,造成程序繁瑣；二是究竟哪些機(jī)關(guān)和組織可提起環(huán)境公益訴訟,有待有關(guān)法律的修訂,這既是《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮的問題,也可能因有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律作出不同規(guī)定而導(dǎo)致訴訟主體不一致。因此,明確環(huán)境公益訴訟主體應(yīng)是《民事訴訟法》未來進(jìn)一步完善的方向。

(二)受案范圍狹窄:環(huán)境公益司法救濟(jì)的法律限制

“通過調(diào)研實(shí)證材料的揭示,法院系統(tǒng)對(duì)環(huán)境公益訴訟普遍呈現(xiàn)出一種較為保守甚至是拒絕的態(tài)度。”①劉超:《擎制與突圍:法院受理環(huán)境公益訴訟案件動(dòng)力機(jī)制的缺陷與重塑》,《河北法學(xué)》2012年第6期。《民事訴訟法》對(duì)環(huán)境公益訴訟的受案范圍作出兩層限定,即必須同時(shí)是“污染環(huán)境”且“損害社會(huì)公共利益的行為”?！皳p害社會(huì)公共利益的行為”表明了環(huán)境公益訴訟的公益性,是其與私益訴訟最本質(zhì)的法律區(qū)別,但現(xiàn)實(shí)中損害環(huán)境的行為并不限于“污染”,也包括破壞森林、礦產(chǎn)、沙漠等自然資源以及損害物種、濕地等生態(tài)系統(tǒng)。這些環(huán)境資源有些可能有明確的權(quán)利主體,可通過私益訴訟予以救濟(jì),但有些權(quán)利主體不明,即便具有明確的權(quán)利主體但主要侵害的是環(huán)境公共利益,如排除在環(huán)境公益訴訟受案范圍之外則難以為其提供司法救濟(jì)。可能有人認(rèn)為,從“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”這一規(guī)定來看,條文中的“等”字表明立法是開放性的,可將上述損害環(huán)境的行為納入環(huán)境公益訴訟,但實(shí)屬對(duì)該條的誤讀。該條的開放性在于將除了環(huán)境公益訴訟和消費(fèi)者權(quán)益公益訴訟之外的其他公益訴訟納入民事訴訟,而非作用于環(huán)境公益訴訟的具體情形。

(三)配套細(xì)則缺乏:環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐操作性不強(qiáng)

民事訴訟是一系列制度的集合。《民事訴訟法》的重大突破在于確立了環(huán)境公益訴訟,而訴訟程序的具體運(yùn)行應(yīng)依照《民事訴訟法》其他章節(jié)的有關(guān)規(guī)定,即與私益訴訟遵循同一程序。但環(huán)境公益訴訟具有一定的特殊性,缺乏相應(yīng)的配套細(xì)則易引起司法實(shí)踐的不一致,近年來有關(guān)環(huán)境公益訴訟案件已反映了這一問題。比如,應(yīng)由基層法院還是中級(jí)法院管轄,將會(huì)涉及到上訴審的審級(jí)；“環(huán)境公益”的模糊性造成環(huán)境公益訴訟與私益訴訟很難區(qū)別,要么將私益訴訟誤為公益訴訟導(dǎo)致對(duì)私權(quán)保護(hù)不力,要么將公益訴訟誤為私益訴訟造成環(huán)境公益訴訟虛設(shè)；舉證責(zé)任如何分配,是按照環(huán)境民事侵權(quán)訴訟的規(guī)定實(shí)行舉證責(zé)任倒置還是環(huán)境公益訴訟原告與被告有分別地承擔(dān)舉證責(zé)任；損害事實(shí)的評(píng)估和因果關(guān)系的鑒定目前尚無專業(yè)的評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu),應(yīng)如何予以確定；民事訴訟的司法效果主要以事后補(bǔ)救為主,但在冗長的訴訟程序中可能導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量持續(xù)下降,這種制度性障礙如何解決；如原告敗訴,訴訟費(fèi)用由誰承擔(dān)；法院裁判結(jié)果應(yīng)由誰執(zhí)行、向誰執(zhí)行以及如何履行；有些地方建立了環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制而有些地方未建立可能造成各地司法不均衡等。這些問題應(yīng)如何解決,需要在環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中進(jìn)一步予以明確。

(四)必要限制缺位:濫訴現(xiàn)象引起司法資源濫用

司法在為民眾提供權(quán)利救濟(jì)的同時(shí),也要避免濫訴甚至惡意訴訟現(xiàn)象,以免造成司法資源的浪費(fèi)和對(duì)當(dāng)事人造成不必要的成本支出。對(duì)此,《民事訴訟法》第13條新增了“民事訴訟應(yīng)當(dāng)遵循誠實(shí)信用原則”的規(guī)定。環(huán)境公益訴訟的濫訴可能是因立法上的不明確而造成的。比如,《環(huán)境保護(hù)法》等法律修訂后,明確了可提起環(huán)境公益訴訟的“機(jī)關(guān)和團(tuán)體”時(shí),可能在某一區(qū)域內(nèi)存在兩個(gè)及以上的適格原告,同時(shí)向同一法院或不同法院提起訴訟,或者環(huán)境損害的區(qū)域存在行政區(qū)劃隸屬關(guān)系,不可避免地出現(xiàn)多個(gè)適格原告,如允許其提起訴訟則可能違背“一事不再理”原則或出現(xiàn)不同乃至相互矛盾的判決；再如,盡管《民事訴訟法》將訴訟主體限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和團(tuán)體”,但對(duì)個(gè)人應(yīng)作為訴訟主體的理論呼聲從未停息,隨著環(huán)境公益訴訟制度的日益成熟,立法若擴(kuò)大了訴訟主體,應(yīng)如何避免個(gè)人濫用訴權(quán)以及如何協(xié)調(diào)案件管轄。當(dāng)然,就目前來看,也不排除某些訴訟主體會(huì)功利性地濫用環(huán)境公益訴訟以期達(dá)到某些特定的目的。為此,應(yīng)對(duì)環(huán)境公益訴訟予以必要限制,避免法院及其他有關(guān)主體被拖入重復(fù)的環(huán)境公益訴訟中。

(五)訴訟類型單一:對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督不足

環(huán)境公益訴訟的形態(tài)可分為環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境刑事公益訴訟。我國刑法對(duì)嚴(yán)重侵害環(huán)境行為構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任,本質(zhì)上可認(rèn)為是環(huán)境刑事公益訴訟,而《民事訴訟法》確立的環(huán)境公益訴訟屬于環(huán)境民事公益訴訟,環(huán)境行政公益訴訟在我國尚未確立。盡管環(huán)境公益訴訟以民事訴訟為主,但如行政機(jī)關(guān)不依法或違法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé),造成環(huán)境損害的,法院往往以“法無明文規(guī)定”或訴訟主體不適格不予受理或裁定駁回起訴,比如2002年陳某訴浙江省政府和省環(huán)保局行政不作為案、2003年金某訴杭州市規(guī)劃局行政許可違法案等。這表明,環(huán)境行政公益訴訟同樣是實(shí)踐先行,建立該制度是必要的,同時(shí)也折射出我國當(dāng)前環(huán)境公益訴訟機(jī)制單一,無法為環(huán)境保護(hù)提供足夠的司法救濟(jì)。

四、環(huán)境公益訴訟制度的具體完善

我國環(huán)境公益訴訟制度的建立與完善是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程?！睹袷略V訟法》確立了環(huán)境民事公益訴訟制度,且實(shí)踐中以民事訴訟為主,因而,當(dāng)務(wù)之急是貫徹《民事訴訟法》第55條的規(guī)定,使之付諸實(shí)踐并著力解決司法實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況和新問題；條件成熟時(shí),可吸收理論研究成果,從《民事訴訟法》層面完善環(huán)境民事公益訴訟制度。此外,可繼續(xù)探討環(huán)境行政公益訴訟制度,并使之上升為立法,以解決環(huán)境行政公益訴訟缺位的現(xiàn)狀。

(一)環(huán)境立法層面:確立環(huán)境權(quán)并補(bǔ)強(qiáng)《民事訴訟法》

如前所述,環(huán)境權(quán)被作為一項(xiàng)基本人權(quán)得到有關(guān)國際公約的確認(rèn)并被一些國家寫進(jìn)憲法,比如1980年《秘魯政治憲法》規(guī)定:“公民有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),有生活在一個(gè)有利于健康、生態(tài)平衡、生命繁衍的環(huán)境中的權(quán)利?！蔽覈鴳椃碍h(huán)境保護(hù)基本法均未規(guī)定環(huán)境權(quán),但尤其在成文法國家,“權(quán)利”是提起民事訴訟的實(shí)體法依據(jù),也是環(huán)境公益訴訟的基本前提。盡管我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定,“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”,首次提到“公眾環(huán)境權(quán)益”,但該法并非環(huán)境保護(hù)基本法,實(shí)踐中經(jīng)常以“公眾環(huán)境權(quán)”缺乏立法依據(jù)而面臨困境。由于“缺乏以利益協(xié)調(diào)機(jī)制為主體的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)長效機(jī)制”①李惠茹、楊麗慧:《京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù):進(jìn)展、效果與對(duì)策》,《河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第1期。,我國在建設(shè)生態(tài)文明的新形勢(shì)下,有必要在憲法至少是《環(huán)境保護(hù)法》等基本法律中規(guī)定公眾環(huán)境權(quán),從根本上掃清公眾參與環(huán)境保護(hù)以及提起環(huán)境公益訴訟的法律障礙。

當(dāng)前面臨的更現(xiàn)實(shí)的問題是,《民事訴訟法》將環(huán)境公益訴訟主體授權(quán)由“法律”予以規(guī)定。因此,2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條對(duì)“社會(huì)組織”進(jìn)行了規(guī)定,必要時(shí)進(jìn)一步修訂有關(guān)環(huán)境保護(hù)的單行法,但必須考慮到不同法律中環(huán)境公益訴訟主體的統(tǒng)一性。事實(shí)上,我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條已作出了類似環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定,即“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū),給國家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提起損害賠償要求”,但“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”包括環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)等多個(gè)行政部門。總體上,可以提起環(huán)境公益訴訟的“機(jī)關(guān)和組織”至少包括:一是行使環(huán)境保護(hù)職責(zé)的環(huán)保行政部門；二是依法登記的環(huán)保組織；三是必要情況下可賦予檢察機(jī)關(guān)代表國家提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)力,事實(shí)上,“檢察機(jī)關(guān)能否成為公益訴訟原告屬主體資格領(lǐng)域爭論最激烈的問題,也是研究成果最為豐碩的領(lǐng)域”②洪浩、壽媛君:《我國公益訴訟制度構(gòu)建的困境與出路——以新世紀(jì)以降相關(guān)文獻(xiàn)梳理為視角》,《山東社會(huì)科學(xué)》2017年第3期。。此外,限于《民事訴訟法》對(duì)環(huán)境公益訴訟主體規(guī)定過窄,可賦予公民個(gè)人在一定條件下或基層組織的訴訟主體地位。

(二)民事訴訟實(shí)踐:建立和細(xì)化環(huán)境民事公益訴訟的配套細(xì)則

環(huán)境民事公益訴訟的配套細(xì)則,主要對(duì)現(xiàn)有立法不明確或?qū)嵺`中存在爭議的問題予以規(guī)定,“對(duì)于大部分的程序事項(xiàng),則完全可以援引民事訴訟法或行政訴訟法中的已有規(guī)定,從而避免使細(xì)則過于冗長、繁瑣?！雹劾類勰?、龍海燕:《關(guān)于我國環(huán)境公益訴訟的立法思考——兼評(píng)〈民事訴訟法修正案〉第九條》,《江西理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期。

1.管轄法院。2008年7月在天津召開的水資源司法保護(hù)研討會(huì)上,提出環(huán)境公益訴訟的管轄法院有以下選擇:(1)最高人民法院指定的中級(jí)人民法院；(2)海事法院；(3)現(xiàn)有法院體系內(nèi)設(shè)專門的環(huán)保法庭；(4)設(shè)立環(huán)保法院。根據(jù)我國現(xiàn)有法院設(shè)置體例,由于環(huán)境公益訴訟具有一定專業(yè)性,且案件相對(duì)數(shù)量目前并不很多,為了避免管轄權(quán)沖突和確保裁判結(jié)果的一致性,以及克服地方保護(hù)主義的需要,可考慮由中級(jí)人民法院內(nèi)設(shè)環(huán)保法庭審理環(huán)境公益訴訟一審案件。

2.舉證責(zé)任。環(huán)境民事侵權(quán)訴訟采取舉證責(zé)任倒置,符合環(huán)境侵權(quán)案件的特點(diǎn)。對(duì)環(huán)境公益訴訟而言,可吸納環(huán)境民事侵權(quán)訴訟舉證責(zé)任的成熟經(jīng)驗(yàn),采取原告與被告有區(qū)別的舉證責(zé)任,即原告對(duì)損害事實(shí)和損害后果承擔(dān)初步的舉證責(zé)任以啟動(dòng)訴訟程序,被告就是否存在因果關(guān)系承擔(dān)全部舉證責(zé)任并對(duì)不存在損害事實(shí)或損害后果承擔(dān)舉證責(zé)任。這種舉證責(zé)任分配方式符合環(huán)境損害案件的專業(yè)性特點(diǎn),可克服環(huán)境公益訴訟舉證難的問題。

3.評(píng)估鑒定。環(huán)境損害行為屬于民事侵權(quán)行為,損害后果和因果關(guān)系的證明具有專業(yè)性和復(fù)雜性,在環(huán)境公益訴訟中不可避免地需要評(píng)估或鑒定。因此,可借鑒地方法院的探索經(jīng)驗(yàn),明確規(guī)定評(píng)估、鑒定機(jī)構(gòu)。如昆明市中級(jí)人民法院與昆明市人民檢察院聯(lián)合制定的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》規(guī)定:“對(duì)于損害后果的評(píng)估、因果關(guān)系的鑒定,有法定評(píng)估、鑒定機(jī)構(gòu)的,由法定機(jī)構(gòu)評(píng)估、鑒定；無法定機(jī)構(gòu)的,可以由司法鑒定機(jī)構(gòu)評(píng)估、鑒定；司法鑒定機(jī)構(gòu)無法進(jìn)行評(píng)估、鑒定的,可以由依法成立的科研機(jī)構(gòu)評(píng)估、鑒定；科研機(jī)構(gòu)無法評(píng)估、鑒定的,可以由專門技術(shù)人員評(píng)估、鑒定?！雹僭瑢W(xué)紅:《環(huán)境公益訴訟實(shí)證研究——以昆明市中級(jí)人民法院的實(shí)踐為視角》,《中國環(huán)境法治》2011年第1期。

4.訴訟時(shí)效。環(huán)境損害后果一旦發(fā)生,如不采取恢復(fù)措施便具有持續(xù)性,至少不會(huì)還原到原來的狀態(tài)。同時(shí),盡管有些環(huán)境資源尚未從法律上確定歸屬,但我國相關(guān)法律已明確了自然資源的歸屬,基于環(huán)境公益訴訟的公益目的,可不受訴訟時(shí)效的限制,只要環(huán)境損害行為仍然持續(xù)即可。

5.禁止令。禁止令在我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟和刑事訴訟領(lǐng)域已確立,旨在訴訟階段禁止當(dāng)事人的一定行為以避免侵權(quán)繼續(xù)、損害擴(kuò)大或造成嚴(yán)重后果。由于環(huán)境損害可能發(fā)生或一旦發(fā)生將難以恢復(fù)或發(fā)生嚴(yán)重后果,在環(huán)境公益訴訟中可確立禁止令制度,經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng),法院可禁止被告在訴訟期間繼續(xù)從事危害環(huán)境的行為。

6.責(zé)任承擔(dān)方式。我國現(xiàn)行民事侵權(quán)行為的責(zé)任承擔(dān)屬于恢復(fù)性賠償而未規(guī)定懲罰性賠償,在恢復(fù)性賠償?shù)那謾?quán)成本小于被告的侵權(quán)收益時(shí)可能很難遏制惡意損害環(huán)境行為。因此,可對(duì)被告進(jìn)行民事罰款,使其作為因公益訴訟所得的公益性的罰款收入,②王明遠(yuǎn):《環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度》,中國法制出版社2001年版,第381頁。以達(dá)到威懾?fù)p害環(huán)境行為的目的。

7.環(huán)境公益訴訟基金。環(huán)境公益訴訟基金的設(shè)立旨在解決以下問題:一是原告的訴訟成本由基金承擔(dān),可解除原告的成本壓力,使其積極地行使訴權(quán)；二是被告的賠償金、罰金以及社會(huì)捐助等納入基金管理,用于保護(hù)環(huán)境和治理環(huán)境損害；三是承擔(dān)環(huán)境公益訴訟的激勵(lì)性支出；四是其他與環(huán)境公益訴訟或環(huán)境保護(hù)有關(guān)的經(jīng)費(fèi)管理。

8.濫訴限制。從程序上進(jìn)行必要的限制是避免訴權(quán)濫用的重要措施。為此,可建立環(huán)境公益訴訟的前置程序。具體而言,無論是《民事訴訟法》將訴訟主體限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”還是以后予以擴(kuò)大,均需通過通知舉報(bào)、行政復(fù)議和檢察建議等前置程序。公民可向環(huán)境公益訴訟主體舉報(bào)環(huán)境損害行為,如對(duì)環(huán)保行政部門的處理決定不服可提起行政復(fù)議,必要時(shí)可向檢察機(jī)關(guān)申訴,檢察機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)主體的不當(dāng)行為可依法提出檢察建議。

(三)拓展訴訟機(jī)制:探索和建立環(huán)境行政公益訴訟制度

“由于公共權(quán)力的作為或不作為發(fā)生侵害公共利益的可能性最大,而且其他社會(huì)組織或個(gè)人危害社會(huì)公共利益的行為,在一定意義上也是因?yàn)楣矙?quán)力部門疏于管理或管理不力造成的,故行政公益訴訟較民事公益訴訟來說意義更加重大。”③王太高:《論行政公益訴訟》,《法學(xué)研究》2002年第5期。環(huán)境行政公益訴訟的目的在于督促行政機(jī)關(guān)依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé),通過行政手段維護(hù)生態(tài)環(huán)境,其與行政訴訟的主要區(qū)別在于訴訟目的的公益性和原告的擴(kuò)張性等,這與環(huán)境民事公益訴訟具有同質(zhì)性。但環(huán)境行政公益訴訟針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)可能造成環(huán)境損害的不法行政行為或不依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的不作為行為,“司法裁判中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)司法能動(dòng)原則和環(huán)境修復(fù)的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)”④黃輝:《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)研究》,《法學(xué)雜志》2018年第8期。,訴訟的效果在于要求行政機(jī)關(guān)停止不法行政行為、重新作出具體行政行為或依法履行行政職責(zé)等,為促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法維護(hù)生態(tài)環(huán)境提供了司法保障。

環(huán)境行政公益訴訟制度的特殊之處在于:一方面,公民、社會(huì)團(tuán)體或有關(guān)組織對(duì)行政機(jī)關(guān)損害環(huán)境的行政行為,應(yīng)先向有關(guān)部門檢舉或報(bào)告,由行政機(jī)關(guān)予以處理并回復(fù),如對(duì)處理結(jié)果不滿,可提起環(huán)境行政公益訴訟；另一方面,舉證責(zé)任適用《行政訴訟法》的規(guī)定,實(shí)行舉證責(zé)任倒置。從根本上講,環(huán)境行政公益訴訟的目的在于將環(huán)境保護(hù)的關(guān)口前移,“在隱性環(huán)境糾紛未發(fā)展成顯性糾紛之前,如果能通過某種制度化的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,使糾紛主體能很好地進(jìn)行溝通與協(xié)商,公平地消弭雙方內(nèi)在的分歧,達(dá)成友好合作,就可實(shí)現(xiàn)互利。”⑤李慶保:《京津冀跨區(qū)環(huán)境糾紛化解的法制保障》,《河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第2期。