我國草原生態(tài)補償法制建設(shè)的時代意義

孫 雪 劉曉莉

（東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林·長春 130117）

草原是我國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，也是牧區(qū)最基礎(chǔ)的生產(chǎn)與生活資料。草原作為牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場，迫切需要法律制度對其進(jìn)行保護(hù)和管理。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次提出：“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，……制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)”。目前，針對草原日益惡化的情況來看，草原生態(tài)補償機制是草原保護(hù)的中堅力量，草原生態(tài)補償法律制度作為草原保護(hù)和生態(tài)補償法制相結(jié)合的重要制度，在“實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的戰(zhàn)略決策中顯得尤為重要，更能體現(xiàn)出我國的“制度自信”。理清草原生態(tài)補償法制建設(shè)的時代意義，可以更好地促進(jìn)草原保護(hù)和推進(jìn)草原生態(tài)補償立法進(jìn)程。本文擬從草原生態(tài)補償法制建設(shè)是牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的必要保障、是實現(xiàn)生態(tài)安全與生態(tài)公平的重要舉措、是推進(jìn)全面依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)三個維度，分析草原生態(tài)補償法律制度建設(shè)的時代意義。

一、草原生態(tài)補償法制建設(shè)是牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的必要保障

草原生態(tài)補償法制建設(shè)對牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的保障作用應(yīng)當(dāng)遵循以下思維邏輯：一是理清生態(tài)文明與牧區(qū)生態(tài)文明的基本內(nèi)涵和關(guān)系；二是闡明草原生態(tài)補償法律制度亟待建立健全的認(rèn)識，源于頂層設(shè)計對于生態(tài)文明建設(shè)認(rèn)識的不斷深入；三是闡述草原生態(tài)補償法律制度對牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的具體保障作用。

（一）牧區(qū)生態(tài)文明的基本內(nèi)涵

理解牧區(qū)生態(tài)文明的內(nèi)涵，首先需要清楚生態(tài)文明的內(nèi)涵。學(xué)界對生態(tài)文明的內(nèi)涵有多種解讀，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為生態(tài)文明是在人與自然和諧的前提下，通過人與自然彼此相互作用所產(chǎn)生的物質(zhì)和精神成果的總和。葉謙吉認(rèn)為，“所謂生態(tài)文明就是人類既獲利于自然，又還利于自然，在改造自然的同時又保護(hù)自然，人與自然之間保持著和諧統(tǒng)一的關(guān)系”[1]。他是我國首次使用生態(tài)文明概念的生態(tài)學(xué)家。俞可平認(rèn)為生態(tài)文明是人類在改造自然以造福自身的過程中，為實現(xiàn)人與自然之間的和諧所做的全部努力和所取得的全部成果[2]，是從生態(tài)文明建設(shè)成果的角度定義生態(tài)文明。蔡守秋認(rèn)為生態(tài)文明是一種從物質(zhì)生產(chǎn)方式到政治、法律及社會文化觀念的整體轉(zhuǎn)變，需要采取涉及經(jīng)濟(jì)、社會、政治和文化各個方面的戰(zhàn)略、政策和法律，要把對生命和自然的尊重以及對自然的生態(tài)系統(tǒng)的愛護(hù)納入政治、法律和道德體系中[3]。是從生態(tài)文明建設(shè)動態(tài)過程的角度界定生態(tài)文明。

根據(jù)不同學(xué)者對生態(tài)文明的定義，我們認(rèn)為：生態(tài)文明是人類在經(jīng)歷認(rèn)識自然、利用自然、改造自然、尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然這一歷史階段過程中，所探索出的一種繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后更高級的反映人與自然和諧相處的新型文明形態(tài)。其內(nèi)涵不僅包括人類在漫長的歷史實踐過程中逐漸建立起來的人與人之間、人與自然之間、人與社會之間和諧共生的關(guān)系、生產(chǎn)生活方式和價值觀念，同時還包括人類在這一過程中為保護(hù)和建設(shè)美好生活環(huán)境所取得的物質(zhì)方面、精神方面、社會制度建設(shè)方面成果的總和。

明晰牧區(qū)生態(tài)文明，其次還要了解牧區(qū)的范圍。所謂牧區(qū)是指以畜牧業(yè)生產(chǎn)為主的地區(qū)，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局中具有重要的戰(zhàn)略地位。我國牧區(qū)主要分布在西部及西北部邊緣地帶，主要包括13個?。▍^(qū)）的268個牧區(qū)半牧區(qū)縣（旗、市），共有草原面積2.34億公頃，占全國草原面積的59.57%。我國內(nèi)蒙古、新疆等六大牧區(qū)草原面積總計占全國草原面積的73.35%[4]。牧區(qū)多集中分布在邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，承擔(dān)著維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定的重要任務(wù)[5]。因此，牧區(qū)生態(tài)文明理應(yīng)是全國整體生態(tài)文明的有機組成部分。草原作為一種兼具生態(tài)功能、生產(chǎn)功能、生活功能的環(huán)境要素，為牧區(qū)發(fā)展和牧民生活提供物質(zhì)、環(huán)境、文化基礎(chǔ)，是牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的主陣地，承擔(dān)著生態(tài)文明建設(shè)的主體責(zé)任[6]。

（二）牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識演進(jìn)

黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識過程不斷深化，具體表現(xiàn)為日益重視草原保護(hù)，逐步意識到草原生態(tài)補償是促進(jìn)牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的一項重要政策和關(guān)鍵制度。黨中央、國務(wù)院在一系列關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要文件中多次提到草原、草原生態(tài)補償以及相關(guān)法制建設(shè)，為推進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)和建立草原生態(tài)補償法律制度提供了基本依據(jù)。

2002年國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》，這是第一部強調(diào)草原保護(hù)的規(guī)范性文件。2007年國務(wù)院出臺了《關(guān)于促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，首次提出“探索建立草原生態(tài)補償機制”。同年，黨的十七大不僅首次將“生態(tài)文明”寫入公報，同時還提出要加快建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制。此間雖未直接提及草原生態(tài)補償，但是首次將生態(tài)補償作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的手段之一。2010年10月，前國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，正式?jīng)Q定建立草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵機制。2011年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》明確指出我國牧區(qū)實行“生產(chǎn)生態(tài)有機結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的發(fā)展方針，文件中明確草原生態(tài)補償是加強草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)，促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項重要政策。2015年在國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中，提出要健全草原生態(tài)保護(hù)補獎機制，健全草原保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)。2017年通過的《建立國家公園體制總體方案》中首次將“山水林田湖是一個生命共同體”的提法重新修改為了“山水林田湖草是一個生命共同體”。將草納入“山水林田湖”中，這是對草原重要生態(tài)地位的肯定，對推進(jìn)牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)具有里程碑式的重要意義。2017年十九大報告指出“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”，同時，又再一次重申用嚴(yán)格的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，將制度和法治作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。這是國家政策層面對草原以及草原生態(tài)補償?shù)捻攲釉O(shè)計。目前，在實踐層面，草原生態(tài)補償主要依據(jù)2011年和2016年農(nóng)業(yè)部與財政部聯(lián)合出臺的兩個“草原生態(tài)補獎意見”。

從2002年最初認(rèn)識草原的重要地位開始，到提出“山水林田湖草是一個生命共同體”；從“探索建立草原生態(tài)補償機制”，到認(rèn)識“牧區(qū)生態(tài)文明需要依靠草原生態(tài)補償”，再到十九大提出“要完善生態(tài)補償和草原保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，用嚴(yán)格的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。黨中央、國務(wù)院一系列關(guān)于生態(tài)補償和草原生態(tài)補償?shù)闹匾撌稣f明我國關(guān)于草原保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識過程是不斷深化和上升的，逐步認(rèn)識到保護(hù)草原必須依靠制度、依靠法治。這不僅是對草原重要生態(tài)地位的肯定，同時也表達(dá)了在“生態(tài)優(yōu)先”的牧區(qū)發(fā)展觀念下，適用法制保護(hù)草原是牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的必經(jīng)之途。

（三）草原生態(tài)補償法制建設(shè)對牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的保障

牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)文明在牧區(qū)這一特定空間區(qū)域的體現(xiàn)，因此必須將生態(tài)文明的理念以系統(tǒng)、有序的方式深入進(jìn)牧區(qū)生產(chǎn)生活的多個領(lǐng)域，而法治就是最有效、最穩(wěn)定的治理方式。草原是牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，那么加強草原的保護(hù)及其法律制度建設(shè)，就是落實牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。制度建設(shè)和法制建設(shè)密切聯(lián)系、相互促進(jìn)。草原生態(tài)補償法制建設(shè)就是將制度建設(shè)和法制建設(shè)相結(jié)合的典范，其重點就是建設(shè)一套規(guī)范草原生態(tài)補償?shù)姆芍贫?。法制建設(shè)是一個動態(tài)的調(diào)整過程，而法律制度是法制建設(shè)的最終結(jié)果，法制建設(shè)的內(nèi)容以法律制度為載體得以體現(xiàn)。草原生態(tài)補償法制建設(shè)將法律自身所具有的作用同草原生態(tài)補償?shù)墓π嘟Y(jié)合，在為牧民保護(hù)草原的行為提供法律指引的同時，為牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供法制支持，最終保障牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)，具體包括以下兩個方面：

一方面，從法律自身的作用和性質(zhì)來看，草原生態(tài)補償法律制度對牧民保護(hù)草原的行為具有指引、評價、預(yù)測等規(guī)范作用。長期以來，牧民世代生活在草原，是利用、保護(hù)、建設(shè)草原的主要主體，要想使牧民在草原上進(jìn)行生產(chǎn)生活時能夠井然有序，就必須有一種普遍適用的、有約束力的手段或規(guī)則對其行為進(jìn)行指引和規(guī)范，而法律就是指引和規(guī)范牧民行為的最好手段。草原生態(tài)補償法律制度通過對牧民保護(hù)草原的行為進(jìn)行肯定性評價，對超載放牧和破壞草原等行為進(jìn)行否定性評價，為牧民保護(hù)草原的行為提供法律依據(jù)的同時，也更好地規(guī)范和約束了牧民的行為。由于牧民長期依賴草原生活，在心中已經(jīng)形成了敬畏草原、尊重草原的生態(tài)倫理觀和自然保護(hù)觀。因此，草原生態(tài)補償法律制度將通過立法把人與草原和諧共生的內(nèi)心觀念轉(zhuǎn)化為國家治理理念，使依法保護(hù)草原內(nèi)化為牧民和全社會的行為準(zhǔn)則，真正將依法保護(hù)草原的理念融入牧區(qū)建設(shè)的方方面面。與此同時，法律是由國家強制力保證實施的最有效制裁手段，草原生態(tài)補償法律制度主要通過針對牧民超載放牧、破壞草原等行為，以及針對國家機關(guān)工作人員在落實草原生態(tài)補償過程中的違法、越權(quán)、失職等行為規(guī)定法律責(zé)任，保障草原生態(tài)補償?shù)膱?zhí)行力。

另一方面，從草原生態(tài)補償法制建設(shè)的內(nèi)容和形式來看，草原生態(tài)補償法制建設(shè)的主要內(nèi)容包括補償主體與客體、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式等方面，除這些涉及基本補償要素的立法內(nèi)容外，法制建設(shè)更重要的內(nèi)容是規(guī)范相關(guān)主體在草原生態(tài)補償中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。目前，部分牧民對于草原生態(tài)補償?shù)臋?quán)利和責(zé)任意識還不是很清晰，對除政府以外的其他應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補償義務(wù)的主體缺乏認(rèn)知和判斷，對自身所享有的獲得草原生態(tài)補償?shù)臋?quán)利和對補償過程進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利還不是很明確。同時，依據(jù)現(xiàn)有法律，對于在草原生態(tài)補償中違反補償義務(wù)的人也缺乏有力措施進(jìn)行懲罰，無法追究其法律責(zé)任。例如，補償主體未能按時給付補償資金、受償主體不履行禁牧或草畜平衡義務(wù)、監(jiān)管人員在草原生態(tài)補償中玩忽職守或濫用職權(quán)等行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種行政處罰或刑事責(zé)任等問題都還亟待解決。而草原生態(tài)補償法律制度就是要解決草原保護(hù)者（付出者）獲得補償?shù)臋?quán)利無保障、草原保護(hù)受益者不履行補償義務(wù)、草原破壞者不承擔(dān)補償責(zé)任的問題。法律之所以具有威懾力和強制力，能夠確保規(guī)則兌現(xiàn)，關(guān)鍵在于法律責(zé)任規(guī)范作用的發(fā)揮[8]。通過明確草原生態(tài)補償中法律責(zé)任的具體設(shè)定，將在草原生態(tài)補償過程中可能出現(xiàn)的侵犯受償主體權(quán)利、補償主體不履行補償義務(wù)等違法行為按照《草原法》或《刑法》處罰，先實現(xiàn)用現(xiàn)有的法律來規(guī)范草原生態(tài)補償中出現(xiàn)的問題，真正使草原生態(tài)補償?shù)穆鋵嵱蟹梢馈Ｅc此同時，牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和草原保護(hù)是一項久久為功的事業(yè)，它需要穩(wěn)定的法律保駕護(hù)航。目前我國的草原生態(tài)補償是以政策形式進(jìn)行的，缺乏生態(tài)補償?shù)拈L效性和穩(wěn)定性。如果將草原生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容以立法形式確定下來，將草原生態(tài)補償政策上升為法律，法律的穩(wěn)定性恰恰能夠彌補政策的不足，可以使牧民保護(hù)草原的措施和草原生態(tài)保護(hù)的成效不會因政策的變動而受到影響，為牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供持續(xù)穩(wěn)定的法制支持。

二、草原生態(tài)補償法制建設(shè)是實現(xiàn)生態(tài)安全與生態(tài)公平的重要舉措

維護(hù)生態(tài)安全和促進(jìn)生態(tài)公平是生態(tài)補償?shù)暮诵谋举|(zhì)和基本目標(biāo)。草原生態(tài)補償作為保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的重要途徑，既要保障草原生態(tài)系統(tǒng)自身安全，還要與人類社會追求生態(tài)公平和可持續(xù)發(fā)展的精神相契合。草原生態(tài)補償法制建設(shè)在價值蘊涵上要廣于草原生態(tài)補償，在維護(hù)生態(tài)安全方面，有利于構(gòu)筑我國自然和國防生態(tài)安全屏障；在促進(jìn)生態(tài)公平方面，通過對草原生態(tài)補償相關(guān)主體權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的設(shè)定，推進(jìn)生態(tài)權(quán)責(zé)義的兌現(xiàn)，實現(xiàn)生態(tài)公平。

（一）優(yōu)化生態(tài)安全屏障

“生態(tài)安全”一詞是20世紀(jì)后半期提出的，在概念上有廣義和狹義之分。狹義的生態(tài)安全僅指生態(tài)學(xué)意義上的自然生態(tài)系統(tǒng)的安全，而廣義的生態(tài)安全概念是由國際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究所（IIASA，1989）提出的，是指由自然、經(jīng)濟(jì)和社會生態(tài)安全共同組成的一個復(fù)合人工生態(tài)安全系統(tǒng)，既包括自然生態(tài)系統(tǒng)的安全，又包括人類社會基本安全不受威脅的狀態(tài)[9]。這是學(xué)界普遍接受的生態(tài)安全的概念。因此，我們認(rèn)為，生態(tài)安全通常具有兩層含義：一是生態(tài)環(huán)境上的含義，指自然生態(tài)系統(tǒng)自身是否完整，生態(tài)功能是否健全；二是人類生存發(fā)展上的含義，指生態(tài)系統(tǒng)對于人類是否安全，是否會由于生態(tài)環(huán)境破壞和自然資源短缺造成對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和對國家安全的威脅。早在2014年，我國已經(jīng)明確將生態(tài)安全納入國家安全體系之中，并將生態(tài)安全置于同政治、國土、軍事安全同等重要的地位。基于生態(tài)安全的兩層含義和地位，我們認(rèn)為草原生態(tài)補償法制建設(shè)對促進(jìn)生態(tài)安全具有重要意義。

大豆出苗后用的除草劑又分為出草早期適用的和出苗后期適用的除草劑。出苗后期適用的藥劑有拿樸凈、精穩(wěn)殺得、精禾草克、高效蓋草能等殺禾本科雜草的。一般都要和防除闊葉雜草的除草劑混用。防治闊葉雜草的藥劑有虎威、雜草焚、克莠靈等。12.5%拿樸凈機油乳劑每公頃用藥量1～1.5公升，15%精穩(wěn)殺得乳油每公頃用藥量0.75～1公升。10.85%高效蓋草能乳油每公頃用藥量0.14～0.16公升。25%虎威水劑每公頃1～1.5公升。21.4%雜草焚水劑每公頃用1.5～2公升。

一方面，從生態(tài)安全在生態(tài)環(huán)境層面的含義和草原自然資源地位的角度來看，草原生態(tài)系統(tǒng)的安全直接關(guān)系到我國整體的生態(tài)系統(tǒng)安全。生態(tài)系統(tǒng)是一個相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條。依照“山水林田湖草是一個生命共同體”的邏輯鏈條，人的命脈離不開這幾大生態(tài)要素的共同作用，其中“草”是命脈之根，在生態(tài)系統(tǒng)中起著最基礎(chǔ)也是最重要的作用，草原一旦破壞勢必會引起生物鏈中其他環(huán)節(jié)的波動。我國是世界上草原資源最豐富的國家之一，擁有天然草原3.93億公頃，占國土總面積的41.7%，居世界第一位。草原在防風(fēng)固沙、保持水土、調(diào)節(jié)氣候等方面都具有重要的生態(tài)功能；草原是我國黃河、長江等主要江河的重要水源地和涵養(yǎng)區(qū)，是最重要的生態(tài)功能保護(hù)地之一；同時草原是維護(hù)我國生物多樣性的“基因庫”和“兩屏三帶”（青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原一川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵地帶）的主體植被之一?；诓菰匾纳鷳B(tài)地位，保護(hù)草原就是保護(hù)我國的生態(tài)系統(tǒng)安全。保護(hù)草原生態(tài)，維護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)安全是草原生態(tài)補償?shù)闹苯雍褪滓繕?biāo)，而草原生態(tài)補償法制建設(shè)是實現(xiàn)其目標(biāo)的法制保障。與草原生態(tài)補償政策不同的是，法律制度對于草原生態(tài)系統(tǒng)安全的維護(hù)作用將通過立法中保護(hù)草原的精神、原則、宗旨和具體內(nèi)容等方面間接體現(xiàn)出來，但兩者在維護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)安全上具有目標(biāo)一致性。當(dāng)草原生態(tài)得到有效保護(hù)時，自然也就實現(xiàn)了生態(tài)安全第一層面所要求的草原生態(tài)系統(tǒng)安全。那么，草原生態(tài)補償法制建設(shè)在草原保護(hù)上的重要作用，就是維護(hù)草原自然生態(tài)系統(tǒng)的安全。

另一方面，從生態(tài)安全在人類生存發(fā)展層面上的含義和草原戰(zhàn)略資源地位來看，草原既是我國生態(tài)安全的屏障，也是我國國防安全的屏障，是維系邊疆各民族的紐帶和維穩(wěn)戍邊的重要陣地。我國草原牧區(qū)多分布在邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，在六大牧區(qū)中，內(nèi)蒙古、新疆、西藏都是少數(shù)民族自治區(qū)，全國1.2億少數(shù)民族人口中，有70%以上都生活在草原地區(qū)。同時，這幾大牧區(qū)與陸上周邊15個國家中的10個國家毗鄰，共有54個邊境縣，邊境線長1.2萬公里，占全國陸地邊境線的54.5%[10]。因此，草原的安全是我國生存安全的底線之一。早在2003年，中共中央國務(wù)院就提出了“建立以森林植被為主體、林草結(jié)合的國土生態(tài)安全體系”。尤其值得關(guān)注的是，2019年3月，習(xí)近平主席在參加十三屆全國人大二次會議審議時提道：“探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。保護(hù)草原、森林是內(nèi)蒙古生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的首要任務(wù)，把內(nèi)蒙古建成我國北方重要生態(tài)安全屏障，是立足全國發(fā)展大局確立的戰(zhàn)略定位”。草原牧區(qū)是維護(hù)邊疆穩(wěn)定的生態(tài)屏障，而只有建立起“生態(tài)安全屏障”，才有牢固的“國防安全屏障”。草原生態(tài)補償作為一項保護(hù)草原的政策，具有多角度、多層次的政策目標(biāo)和效果，維護(hù)草原生態(tài)安全和國家安全就是其中重要的一項，而草原生態(tài)補償法制建設(shè)則是在“我國生態(tài)安全屏障和邊疆國防安全屏障”外筑起了牢固的法律圍墻，用制度保障我國的生態(tài)安全屏障，對維護(hù)牧區(qū)和國家生態(tài)安全具有“雙保險”的作用。

（二）促進(jìn)生態(tài)公平實現(xiàn)

生態(tài)公平是生態(tài)補償?shù)闹匾瓌t。從生態(tài)補償產(chǎn)生的根源來看，環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的初始分配不同造成了不同主體發(fā)展權(quán)利的不平等，需要一種補償制度來彌補這種權(quán)利的失衡[11]。因此生態(tài)補償被賦予了調(diào)整生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益分配，維護(hù)生態(tài)和社會公平的責(zé)任。生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)是一個公平正義的問題，是生態(tài)補償中的各種社會關(guān)系在法律上的反映[12]。生態(tài)補償所追求的生態(tài)公平意味著人在處理人與自然以及由此引發(fā)的人與人、人與社會關(guān)系的時候，不同國家、地區(qū)、群體之間享有的從生態(tài)環(huán)境中受益的權(quán)利、為保護(hù)環(huán)境所負(fù)有的義務(wù)和因破壞環(huán)境所必須承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)是平等的。而法律制度本身所具有的公平正義的內(nèi)在價值與生態(tài)補償所追求的生態(tài)公平具有一致性。維護(hù)和追求生態(tài)公平，是生態(tài)補償與法律制度的共同價值追求，也是它們聯(lián)系起來的基本紐帶。草原生態(tài)補償法制建設(shè)在確保補償相關(guān)主體權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，也與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中對生態(tài)公平的內(nèi)在要求相契合。

從草原生態(tài)補償法制建設(shè)的應(yīng)然效果來看，其通過規(guī)范生態(tài)權(quán)責(zé)義，最終實現(xiàn)促進(jìn)生態(tài)公平和社會公平的目的。目前，草原作為一種公共資源，由個人或企業(yè)直接將草原作為生產(chǎn)資料來源，直接享受草原所帶來的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)價值，在享受發(fā)展紅利的同時把草地退化等生態(tài)成本外溢給社會，而對草原的補償則沒有得到相應(yīng)的落實。鑒于此，草原生態(tài)補償法制建設(shè)將生態(tài)補償自身的激勵作用和法律公平正義的價值蘊含結(jié)合起來，通過規(guī)定生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、生態(tài)保護(hù)的受益者和生態(tài)環(huán)境的破壞者等相關(guān)補償主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，適用法律的強制力和普遍約束力讓全體社會成員在生態(tài)權(quán)利的享有和生態(tài)責(zé)任的承擔(dān)上具有一致性。一方面，草原生態(tài)補償法律制度確保生態(tài)補償繼續(xù)發(fā)揮激勵作用，使草原生態(tài)的保護(hù)者（付出者）和草原生態(tài)保護(hù)中的受損者獲得合理的補償，例如立法內(nèi)容中包括保障依法履行禁牧、減畜義務(wù)的牧民獲得合理補償資金的權(quán)利等；另一方面，通過法律調(diào)節(jié)利益均衡的作用使草原生態(tài)保護(hù)的受益者履行補償義務(wù)、草原生態(tài)的破壞者承擔(dān)賠償責(zé)任。例如在立法中明確規(guī)定草原生態(tài)補償法律責(zé)任條款，如果補償主體應(yīng)履行但未及時履行或未足額履行出資義務(wù)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。據(jù)此，草原生態(tài)補償法律制度為全體社會成員平等地享有生態(tài)補償權(quán)利、履行生態(tài)補償義務(wù)、承擔(dān)生態(tài)補償責(zé)任提供法律保障，有助于推進(jìn)生態(tài)權(quán)責(zé)義的兌現(xiàn)，促進(jìn)生態(tài)公平。

從草原生態(tài)補償法制建設(shè)的實際效果來看，其在促進(jìn)生態(tài)公平上符合可持續(xù)發(fā)展理念的具體要求。實現(xiàn)全方位多領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展是我國生態(tài)文明建設(shè)的根本目標(biāo)和必然要求?？沙掷m(xù)發(fā)展理念具有豐富的內(nèi)涵，其中促進(jìn)生態(tài)和社會公平是重要內(nèi)涵之一?？沙掷m(xù)發(fā)展所要求的公平包含代內(nèi)公平、代際公平和人與自然之間的種際公平三個維度。當(dāng)可持續(xù)發(fā)展概念應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域時，生態(tài)公平就成為了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵要求。此時，生態(tài)公平具有以下三個層面的涵義：一是生態(tài)環(huán)境代內(nèi)公平，是指同處一個時代的不同地區(qū)、不同民族的群體和個體平等地享有生態(tài)環(huán)境權(quán)益和承擔(dān)生態(tài)保護(hù)責(zé)任。二是生態(tài)環(huán)境代際公平，是指當(dāng)代人與后代人在資源利用上的公平。三是人與自然之間的種際公平。在過去很長的一段時間內(nèi)，我們對于草原資源的利用還達(dá)不到生態(tài)公平的要求。在代內(nèi)，草原保護(hù)的“代價付出區(qū)”與環(huán)境受益的“生態(tài)受益區(qū)”不對等。在代際，草原資源被大量消耗用來承載高強度經(jīng)濟(jì)活動，長此以往勢必會影響下一代人對草原資源的利用。

面對草原出現(xiàn)的生態(tài)不公平情況，草原生態(tài)補償和草原生態(tài)補償法制建設(shè)將合理地解決這一問題。一方面，草原生態(tài)補償在制度設(shè)計中天然地帶有可持續(xù)發(fā)展中所包含的促進(jìn)生態(tài)公平的特征。草原生態(tài)補償中“誰保護(hù)誰受益，誰破壞誰補償”的基本原則完全符合生態(tài)公平的價值取向。另一方面，草原生態(tài)補償法制建設(shè)也實際滿足了可持續(xù)發(fā)展中對生態(tài)公平的要求。“真正和真實意義上的公平乃是所有法律的精神和靈魂”[13]。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，在代內(nèi)公平上，草原生態(tài)補償法制建設(shè)通過對草原生態(tài)補償相關(guān)主體權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的規(guī)定，讓草原保護(hù)者和因保護(hù)草原而造成的利益受損者享受獲得生態(tài)補償?shù)臋?quán)利，讓草原破壞者和草原生態(tài)利益的享有者承擔(dān)補償義務(wù)和履行補償責(zé)任，傳遞出了當(dāng)代人在進(jìn)行草原生態(tài)補償時對生態(tài)公平的價值追求。在代際公平上，草原生態(tài)補償法制建設(shè)通過法律的形式將生態(tài)公平正義的原則和精神深入、持久地貫徹于草原保護(hù)之中，既保證了當(dāng)代人的發(fā)展權(quán)，同時又為后代人留下生態(tài)資源基礎(chǔ)。因此，生態(tài)補償、草原生態(tài)補償、草原生態(tài)補償法制建設(shè)在促進(jìn)生態(tài)公平上有異曲同工之妙。

三、草原生態(tài)補償法制建設(shè)是推進(jìn)全面依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

在依法治國的總體背景下，保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠法律和制度已成為共識，法律法規(guī)已成為治理生態(tài)環(huán)境問題的基本依據(jù)。草原生態(tài)補償法制建設(shè)是生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域中法治理論的新突破，也是法治實踐的新探索，是依法治國在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。與此同時，草原生態(tài)補償法制建設(shè)對于健全法治體系和建設(shè)法治國家也具有重要作用，是實現(xiàn)全面依法治國目標(biāo)的制度支撐之一。

（一）草原生態(tài)補償法制建設(shè)是生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域依法治國的具體體現(xiàn)

全面推進(jìn)依法治國要求法治在社會生活的全過程、多領(lǐng)域發(fā)揮引領(lǐng)和規(guī)范作用，因此，在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行法制建設(shè)也是全面推進(jìn)依法治國的題中之義。

在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域中推進(jìn)依法治國最首要的要求就是在頂層設(shè)計中明確用法制保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在黨的十八屆四中全會《決定》中對全面加強生態(tài)文明法制建設(shè)提出了新要求，要加快建立生態(tài)文明相關(guān)法律制度，其中提到要制定完善生態(tài)補償?shù)确矫娴姆芍贫取?015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確了法制在生態(tài)文明改革中的重要作用和地位，進(jìn)一步細(xì)化了哪些方向的法律法規(guī)亟需完善。其中，草原保護(hù)同其他國土空間開發(fā)、國家公園等方向并重，成為生態(tài)文明改革中需要重點加強法制建設(shè)的方向。從中央一系列的文件和方案中可以明確看出，生態(tài)補償法制建設(shè)是生態(tài)文明法制建設(shè)的重點領(lǐng)域之一[14]。草原生態(tài)補償法制建設(shè)作為生態(tài)補償法制建設(shè)的下位概念，理應(yīng)是生態(tài)文明法制建設(shè)的重點領(lǐng)域，符合用法制保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求，是生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域依法治國的具體體現(xiàn)。

生態(tài)補償法制化不僅是理論上的科學(xué)論斷，也是生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域依法治國實踐中的客觀要求和全新探索。目前，隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入，我國生態(tài)補償?shù)姆芍贫纫苍凇傲饔蛩h(huán)境補償”和“森林生態(tài)效益補償”等生態(tài)補償實踐中逐漸成型，針對海洋、礦產(chǎn)等生態(tài)補償法制建設(shè)的探索都在不同程度地推進(jìn)，為草原生態(tài)補償法制建設(shè)提供了經(jīng)驗借鑒和實踐基礎(chǔ)。以水環(huán)境生態(tài)補償為例，2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》首次以法律的形式對水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補償機制作出明確規(guī)定[15]。雖然在目前的生態(tài)補償立法實踐中，多是以部門立法的形式對生態(tài)補償進(jìn)行規(guī)定，但這仍是生態(tài)補償在立法實踐過程中的進(jìn)步。2010年4月，國家啟動了生態(tài)補償立法工作，由國家發(fā)展改革委員會牽頭起草《生態(tài)補償條例》，該條例的草案框架稿現(xiàn)已成型。目前，草原生態(tài)補償一直沒有國家層面的專項法律制度對其進(jìn)行規(guī)范，僅在《草原法》和《土地管理法》等部門法中有一至兩條宣示性的條文，缺乏可操作性。在實踐中的操作依據(jù)也僅僅依托兩個“草原生態(tài)補獎意見”和各省市自行出臺的地方政府規(guī)章，法律位階低，約束力較差。在全面依法治國和生態(tài)文明法治建設(shè)的背景下，草原生態(tài)補償亟需構(gòu)建起一套法律制度。以《草原法》等相關(guān)法律為參考，借鑒流域、森林等生態(tài)補償法制建設(shè)的經(jīng)驗，將已有的政策內(nèi)容通過法律形式加以固定。這不僅依法治國實踐對草原生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域提出的新要求，更是生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域法治實踐的重要探索、試驗和創(chuàng)新。

（二）草原生態(tài)補償法制建設(shè)是全面依法治國的制度支撐

中國特色社會主義法治體系建設(shè)和法治國家建設(shè)是全面依法治國的重中之重，也是實現(xiàn)全面依法治國的最終目標(biāo)。其中，法治體系的建設(shè)是一個復(fù)雜且系統(tǒng)的工程，既包括建設(shè)靜態(tài)的法律規(guī)范體系，也涉及動態(tài)的法治實施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系。建設(shè)中國特色社會主義法治體系是一個從立法到守法，從國家到個人的系統(tǒng)工程。從邏輯起點來看，法治體系的建設(shè)源于法律體系的基本形成。從1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布以來，我國已經(jīng)逐步形成了具有中國特色的環(huán)境法律法規(guī)體系，對于環(huán)境問題的治理也從無據(jù)可循到有法可依，許多新興的環(huán)境問題也都有了配套的治理方案和法規(guī)體系。面對層出不窮的環(huán)境問題，2015年新頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》開始施行，其中新增的第31條規(guī)定了“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補償制度”，以環(huán)境保護(hù)基本法的形式明確了生態(tài)補償?shù)姆傻匚弧Ｖ链?，生態(tài)補償方向的法律法規(guī)理應(yīng)是中國特色環(huán)境法律體系的有機組成部分。

草原生態(tài)補償法制建設(shè)在中國特色社會主義法治體系建設(shè)中具有重要意義。一方面，發(fā)揮“立法先行”的引領(lǐng)作用是法治體系建設(shè)的必然要求。草原生態(tài)補償法制建設(shè)就屬于立法問題，在立法內(nèi)容上隸屬于生態(tài)補償法律制度，是生態(tài)補償法律制度與草原這一生態(tài)要素的結(jié)合。2017年《國務(wù)院關(guān)于草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作情況的報告》中指出，下一步工作安排之一就是繼續(xù)強化草原法制建設(shè)，其中包括加快在草原生態(tài)紅線保護(hù)、草原資源損害責(zé)任追究和草原生態(tài)補償?shù)确矫娴牧⒎ㄟM(jìn)程。在立法體系上，草原生態(tài)補償法律制度屬于環(huán)境立法，是我國環(huán)境法律法規(guī)的重要組成部分，屬于靜態(tài)的法律規(guī)范體系，是中國特色社會主義法治體系建設(shè)的一個環(huán)節(jié)。另一方面，中國特色社會主義法治體系的建設(shè)還著重突出了執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的作用。草原生態(tài)補償法律制度是依法開展草原生態(tài)補償?shù)那疤?、基礎(chǔ)和保障，也是草原行政執(zhí)法和草原刑事司法的又一項有力依據(jù)，將動態(tài)地貫穿于草原生態(tài)補償?shù)姆ㄖ螌嵤?、法治監(jiān)督中，全方位、全過程地指導(dǎo)和保障草原生態(tài)補償?shù)穆鋵崱?/p>

草原生態(tài)補償法制建設(shè)滿足法治國家建設(shè)的現(xiàn)實需要?！敖ㄔO(shè)社會主義法治國家”就是將法治建設(shè)覆蓋國家和社會發(fā)展的方方面面，實現(xiàn)國家治理的規(guī)范化、制度化和程序化。草原生態(tài)補償法律制度將嚴(yán)格遵循法治國家建設(shè)所要求的“科學(xué)立法”的原則，將一般立法原則和草原生態(tài)補償立法原則相結(jié)合，將依法保護(hù)草原的精神通過嚴(yán)格的法定程序上升為國家意志，使草原生態(tài)補償從“政策引領(lǐng)”變?yōu)椤傲⒎ㄒI(lǐng)”。草原生態(tài)補償法制建設(shè)通過法律的權(quán)威性和強制力來調(diào)整和規(guī)范草原生態(tài)補償?shù)男袨椋瑢⒉菰Ｗo(hù)和公平公正的價值追求貫穿于草原生態(tài)補償?shù)乃痉?、?zhí)法和法律監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，減少草原違法案件，預(yù)防和打擊草原犯罪，有利于實現(xiàn)草原案件中嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法。同時，草原生態(tài)補償法制建設(shè)將會強化草原生態(tài)補償相關(guān)主體的法律意識，通過法律的宣傳和教育作用，培育牧區(qū)乃至全社會形成依法保護(hù)草原的法治意識，真正使牧民在生產(chǎn)生活中知法、守法、懂法、用法，實現(xiàn)牧區(qū)“全民守法”。

四、結(jié)語

促進(jìn)牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)、維護(hù)生態(tài)公平和生態(tài)安全、推進(jìn)全面依法治國是草原生態(tài)補償法制建設(shè)三個維度的時代意義。它們彼此之間也存在著密切的聯(lián)系，主要分為兩個層次。其一，草原生態(tài)補償、牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)安全和生態(tài)公平的關(guān)系問題。牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的前提是生態(tài)安全，根本目標(biāo)是生態(tài)公平。而草原生態(tài)補償作為落實牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重要政策，生態(tài)安全和生態(tài)公平理應(yīng)也是草原生態(tài)補償?shù)哪繕?biāo)要求。其二，草原生態(tài)補償法制建設(shè)、牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)、全面依法治國之間的關(guān)系問題。牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)與全面依法治國相互交融，牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)需要法制保障，草原生態(tài)補償法制建設(shè)是生態(tài)文明法制保障體系建立的重點任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。同時，在牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)中推進(jìn)依法治國也是全面依法治國的必然要求。綜上，草原生態(tài)補償、草原生態(tài)補償法制建設(shè)、生態(tài)補償法制建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、全面依法治國等問題都是一脈相承的，都是在構(gòu)建法治國家進(jìn)程中需要逐步解決的問題。本文僅闡明了草原生態(tài)補償法制建設(shè)的時代意義，并未涉及法制建設(shè)的現(xiàn)狀和具體的法制建設(shè)途徑，因為這是一個宏觀且龐大的工程，我們認(rèn)為只有在肯定草原生態(tài)補償法制建設(shè)的重大意義后，才能從根本上提高加快推進(jìn)草原生態(tài)補償法制建設(shè)的主動性、積極性和創(chuàng)造性，為下一步研究指明方向。