設區(qū)市的地方立法沖突與協(xié)作研究

王飛

摘 要：伴隨杭州大灣區(qū)城市群發(fā)展戰(zhàn)略的提出，區(qū)域立法已成為推進杭州大灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展亟待解決的重大理論和實踐難題。紹興地區(qū)作為杭州大灣區(qū)建設的重要戰(zhàn)場，紹興下設區(qū)，區(qū)市之間的地方性法規(guī)和規(guī)章存在沖突，這也直接制約了紹興地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。地方立法與區(qū)域一體化發(fā)展不協(xié)調(diào)嚴重影響了杭州大灣區(qū)域規(guī)則一體化的法治進程，也成了阻礙大灣區(qū)域經(jīng)濟一體化實現(xiàn)的制度性障礙。要解決這些問題，需要加強區(qū)域地方立法溝通，避免法規(guī)沖突，對現(xiàn)有的地方性法規(guī)資源進行有效整合。

關鍵詞：區(qū)域立法;沖突;協(xié)作;高質(zhì)量一體化

一、 設區(qū)市的地方立法沖突之現(xiàn)狀

改革開放40周年以來，統(tǒng)籌推進大灣區(qū)大花園大通道大都市區(qū)建設是浙江省第十四次黨代會和省十三屆人大一次會議作出的重大決策和戰(zhàn)略部署。設區(qū)的市地方立法沖突主要存在重復立法、越權(quán)立法、地區(qū)封鎖、立法標準不統(tǒng)一、地方立法與區(qū)域一體化發(fā)展不協(xié)調(diào)等諸多問題。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定：設區(qū)市的立法權(quán)限僅限于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等事項，但等字作為一個兜底條款，立法權(quán)限是否能超出條款中寫的三項條款，目前還未做出明確的規(guī)定。地方立法在立法的過程中超出上述的三項條款設立的法規(guī)條例是否能適用。區(qū)與市在立法條例區(qū)域內(nèi)法規(guī)政策標準不統(tǒng)一，例如紹興制訂的《紹興市文明行為促進條例》出臺了廣場舞、露天演唱噪音擾民等規(guī)定，但其他區(qū)縣并未對此規(guī)定，實行的過程中易發(fā)生沖突;法制環(huán)境欠完善;區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一市場形成有較大難度，區(qū)域發(fā)展的內(nèi)部關聯(lián)度偏低，影響了地方法規(guī)資源的合理配置。部門本位主義和地方保護主義加大了執(zhí)法成本。

地方擁有立法權(quán)，制定的條例在不同區(qū)域會產(chǎn)生沖突，適用的標準不一致化會導致地方政策不一致性，區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展會受到阻礙，經(jīng)濟一體化也會受到阻礙，杭州灣的重要戰(zhàn)略地位也將受到影響，尤其在“一帶一路”國家戰(zhàn)略的背景下，寧波、杭州、紹興都是重要的參與城市，這直接會影響到浙江省的發(fā)展。區(qū)域法制一體化會直接成為制約杭州灣大灣區(qū)發(fā)展的關鍵因素，因此加強地方立法協(xié)作顯得尤為重要。

二、 強化設區(qū)市的地方立法協(xié)作的意義

2015年修改的《中華人民共和國立法法》賦予所有設區(qū)的地方立法權(quán)，使擁有地方立法權(quán)的市由原先國務院批準的較大市、省會市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市由49個擴大到全部全部284個設區(qū)的市。①設區(qū)的市立法權(quán)源于《立法法》，設區(qū)的市擁有立法權(quán)限之后如何強化區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展這一選題成為熱點研究課題。

加強設區(qū)的市立法協(xié)作，對于推進杭州灣區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義：一、可以防止惡意招商引資，部分地方政府為了政績，在招商引資方面通過立法設置不一樣的優(yōu)惠政策，影響了區(qū)域的整體發(fā)展;二、可以通過立法協(xié)作方式維護區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟穩(wěn)定，解決涉及到勞動人事等立法沖突問題，促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟良好有序發(fā)展，營造優(yōu)質(zhì)的經(jīng)商環(huán)境;三、可以維護區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護，解決保護、處罰標準不一致的問題，更好地貫徹落實浙江省八八戰(zhàn)略和生態(tài)環(huán)境保護政策;四、有利于維護國家和地區(qū)的法制統(tǒng)一，建設現(xiàn)代化法治強國，加強區(qū)域的立法協(xié)作。

三、設區(qū)市的地方立法協(xié)作路徑

杭州灣區(qū)域涉及的城市均為浙江省內(nèi)城市，但根據(jù)《立法法》的條款，區(qū)域內(nèi)立法主體眾多，制定的條例標準不一致，阻礙到區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展，因此需要探討如何解決區(qū)域內(nèi)地方立法沖突與加強協(xié)作的有效路徑。

一、 成立設區(qū)市的地方立法協(xié)調(diào)機制，由地方人大、立法委員會專家等人員組成專門協(xié)調(diào)立法沖突的機構(gòu)，用以解決在實踐過程中的法律法規(guī)沖突問題，通過協(xié)調(diào)機制確保區(qū)域內(nèi)一體化高質(zhì)量發(fā)展，促進紹興地區(qū)整體發(fā)展。國外設立都市聯(lián)盟制度，將都市聯(lián)盟圈域內(nèi)各城市聯(lián)合起來，通過多層次區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機制來統(tǒng)一行使跨行政界線的管理和服務職能，以便協(xié)調(diào)政府間的利益，解決政府之間的公共服務問題。②可見，紹興和杭州、寧波等地區(qū)也可通過建立地方立法協(xié)調(diào)機制，解決立法標準不一致、行政處罰不一致等問題，營造優(yōu)質(zhì)的法治環(huán)境，為杭州灣發(fā)展奠定法治化基礎。

二、 遵循與上位法不抵觸、共治共建共享原則。我國的法律明確規(guī)定下位法和上位法不得抵觸，地方立法制定的法律不得與法律效力更高的法律發(fā)生沖突。對于杭州灣區(qū)域一體化發(fā)展，周邊城市在發(fā)展凸顯的問題需要共同治理以期求一個更好的解決結(jié)果。城市化發(fā)展需要人民共享發(fā)展成果，城市集群化發(fā)展也是要遵循共享原則，共享發(fā)展成果，不僅只是追求各自為政的政績，而是讓區(qū)域內(nèi)城市共同發(fā)展，共建新時代區(qū)域經(jīng)濟。

四、設區(qū)市的地方立法建議

杭州灣大灣區(qū)大花園大通道大都市區(qū)建設是浙江省重大決策和戰(zhàn)略部署，充分發(fā)揮沿海地區(qū)的作用，為推動區(qū)域共同發(fā)展需要完善設區(qū)市的地方法律法規(guī)制度。

一、 制定專門由全國人大常委會制定適用的設區(qū)市的地方立法沖突解決規(guī)則。目前可借鑒國外關于解決州（區(qū)）法律沖突解決方法，制定適用設區(qū)市的立法沖突解決規(guī)則，有助于協(xié)調(diào)和解決區(qū)域法規(guī)沖突，建立統(tǒng)一的市場規(guī)則，完善區(qū)域內(nèi)的協(xié)作解決沖突法律機制。

二、 制定杭州灣一體化發(fā)展的單行法。從浙江關于杭州灣大灣區(qū)高質(zhì)量一體化建設寫入規(guī)劃中，目前只是一個政策性文件，并未出臺相關的法律法規(guī)對其進行支持和保障發(fā)展。杭州灣大灣區(qū)建設涉及的省份均為浙江省內(nèi)城市，建議由浙江省人大建議適用于杭州灣大灣區(qū)的單行法，針對招商引資、環(huán)境保護等眾多爭議問題采取標準化處理的方式，制定統(tǒng)一的標準，促進地方高質(zhì)量一體化發(fā)展。

三、 地方立法能力的提升。根據(jù)近三年的地方立法數(shù)據(jù)調(diào)查，地方各個地方出臺了500多個條例，但條例出臺的立法周期過長，設區(qū)市的地方并未設有法工委等部門，立法經(jīng)驗欠缺，易陷入需求與能力不匹配的困境。因此地方立法的能力有待進一步提升，從而更好地為地方服務，促進杭州灣大灣區(qū)的建設與發(fā)展。

四、 結(jié)語

地方立法在招商引資、環(huán)境保護、人事勞動等方面產(chǎn)生沖突，這勢必會影響地方發(fā)展，直接會限制杭州灣大灣區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，為了更好解決上述的問題，建議可以通過立法協(xié)作、制定統(tǒng)一的單行法等方式強化杭州灣大灣區(qū)區(qū)域一體化建設，為經(jīng)濟一體化的發(fā)展奠定良好的基礎。

[注釋]

①鄧佑文：《論設區(qū)的市立法權(quán)限實踐困境之破解 ——一個法律解釋方法的視角》，《政治與法律》2019年第10期。

②楊順湘：《川渝合作方向選擇：區(qū)域經(jīng)濟一體化及其經(jīng)濟聯(lián)合體》，《重慶大學學報》2006 年第2期。

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（作者單位：浙江工業(yè)職業(yè)技術學院，浙江 紹興 310018）