新時代下地方黨委政府和民間商會溝通協(xié)商機制研究

鐘敏 鐘榮丙

摘 要：地方黨委政府和民間商會都是社會治理主體，相互對立又彼此依存。建立和完善地方黨委政府和民間商會溝通協(xié)商機制，是構(gòu)建“親清”新型政商關(guān)系和優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的重要抓手。通過分析地方黨委政府和民間商會的相互依存性，探索了地方黨委政府和民間商會溝通協(xié)商中合作共贏與博弈均衡的利益互動機制、權(quán)限預(yù)設(shè)與職能轉(zhuǎn)移的權(quán)力協(xié)調(diào)機制、自主治理與多元發(fā)展的治理溝通機制、角色轉(zhuǎn)變與系統(tǒng)監(jiān)管的運行監(jiān)控機制。

關(guān)鍵詞：新時代;地方黨委政府;民間商會;溝通協(xié)商機制

民間商會作為一個民間性、非盈利性的社團組織，既是地方黨委政府管理和服務(wù)民營經(jīng)濟的助手，也是黨委地方政府和民營企業(yè)的溝通橋梁。建立和完善地方黨委政府和民間商會溝通協(xié)商機制，是構(gòu)建“親清”新型政商關(guān)系和優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的重要抓手，有利于形成政治清明、政府清廉、干部清正的政治生態(tài)和透明、法治、公正、高效的商業(yè)生態(tài)。

一、地方黨委政府和民間商會發(fā)展的相互依存性

（一）民間商會是地方黨委政府宏觀調(diào)控的重要助手

一方面，民間商會能夠在轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，改變政府經(jīng)濟管理職能和方式，建立適合的市場秩序方面分別起到引導(dǎo)和教育、參謀和助手、營造和維護的作用。

另一方面，在促進國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成和國際市場的開拓方面，民間商會可以從自己的會員中收集廣泛的經(jīng)濟信息，并通過社會和自己的大眾傳播媒介向國內(nèi)外傳遞，可以用自己所具有的區(qū)域間的中介地位和調(diào)解功能，促進國際和地區(qū)間的經(jīng)濟合作和協(xié)調(diào)。

再一方面，在完善市場秩序方面，商會能夠在企業(yè)與政府的協(xié)調(diào)、協(xié)作中發(fā)揮聯(lián)下促上的推動作用。

（二）民間商會對地方政府的依附性明顯

民間商會對地方黨委政府強烈依附，主要原因有四：

1、主體地位的弱勢

在現(xiàn)有的中國特色社會管理中，政府處于主導(dǎo)地位，社會組織處于從屬地位。因此，有些地方政府職能部門很容易凌駕于民間商會之上，并習(xí)慣于對民間商會進行“指手畫腳”，而大多數(shù)時候民間商會選擇了服從與依附于這些地方政府職能部門。這樣，有些職能本來歸屬于民間商會的，卻緊攥在有關(guān)地方政府職能部門手里，他們“不放心”、“不情愿”、更是“不舍得”還給民間商會，無形中增加了民間商會正常發(fā)展的制度成本。

2、內(nèi)部治理能力低下

一方面，有些民間商會尚未建立完整的內(nèi)部組織機構(gòu)和規(guī)章制度，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理機制;有些民間商會建立了完整的內(nèi)部組織機構(gòu)和規(guī)章制度，受目前雙重管理體制的制約，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

另一方面， 發(fā)展理念創(chuàng)新不夠，新時代下職能新定位不夠明確，基礎(chǔ)性核心職能、優(yōu)先履行職能和其他輔助職能把握不夠準(zhǔn)確。

再一方面，服務(wù)意識淡薄，服務(wù)方式有限，大部分民間商會主要以研討會形式開展，提供咨詢服務(wù)范圍狹窄，服務(wù)效率較低。

3、內(nèi)生動力不盡人意

一是經(jīng)費不足。有不少民間商會存在“等、靠、要”的思想，經(jīng)費主要來源于主管單位的支持、會費的收繳、會員企業(yè)的贊助，自主創(chuàng)收能力差，營業(yè)性收入少之甚少。

二是人才缺乏。民間商會工作人員中，專業(yè)人才緊缺、兼職人員偏多、年齡老化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。有些地方，超過3名以上專職工作人員的協(xié)會商會大約20%左右，大多數(shù)商會和行業(yè)協(xié)會秘書處工作人員只有1-2名，年齡走過50歲的工作人員大約有60-70%。

三是社會地位不太高。由于地方政府職能部門對民間商會的發(fā)展重視程度也有待提高，導(dǎo)致民間商會發(fā)揮自身社會功能的動力不足，民間商會參與地方經(jīng)濟社會發(fā)展的積極性不高。

4、法律法規(guī)不健全

日前，保護民間商會發(fā)展的主要是國家層面的《社會團體登記管理條例》（1998年頒布）、《國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會行業(yè)協(xié)會工作暫行辦法》（2004年頒布）和一些其他部委較早頒布的暫行辦法，沒有地方層面的法規(guī)和其它規(guī)范性法律文件，如《地方民間商會管理辦法》或《地方協(xié)會商會暫行管理條例》?？梢?，民間商會的發(fā)展缺少一部統(tǒng)一的專門性法律，法律法規(guī)不健全，法律保障嚴(yán)重不足。[1]

二、健全地方黨委政府和民間商會溝通協(xié)商機制的四個取向

（一）建立利益互動機制：合作共贏與博弈均衡

在地方現(xiàn)代社會治理中，地方政府和民間商會是既相互依賴又相互制約的治理主體，必然產(chǎn)生權(quán)力和利益的博弈。[2]新時代下，新的發(fā)展形勢要求他們從博弈走向合作，建立和完善利益互動機制，實現(xiàn)合作共贏與博弈均衡，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提升資源利用率，提升管理水平，更好地管理區(qū)域公共事務(wù)，更好地促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。

1、在合作中實現(xiàn)共贏

隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，民間商會與黨委政府、社會團體、中介組織的聯(lián)系與合作越來越頻繁。

（1）民間商會成為地方政府的重要幫手

新時代，民間商會與黨委政府的合作不斷深入，合作方式也由“政府主導(dǎo)”向“民間互動”逐步轉(zhuǎn)變，民間商會在合作中的地位越來越高、作用越來越大，必定成為地方政府的重要幫手。特別是民間商會可以充分利用組織完整、覆蓋面廣、影響力強的獨特優(yōu)勢，在招商引資工作中發(fā)揮不可替代的作用：一方面，民間商會作為民營企業(yè)的“娘家”，比黨委和政府部門更了解投資者投資目標(biāo)和意愿，可以幫助黨委和政府部門協(xié)調(diào)解決招商引資過程中產(chǎn)生的問題，也能及時保護投資者合法權(quán)益和投資積極性;另一方面，本地民間商會和異地商會都具有“兩邊熟”的優(yōu)勢和特色，擁有豐富的對外聯(lián)系的渠道和資源，為黨委和政府部門的招商引資工作“牽線搭橋”。因此，黨委和政府部門要充分發(fā)揮民間商會和異地商會獨特作用，擴大對外經(jīng)貿(mào)交往，積極開展民間外交，促進他們成為地方政府招商引資的“得力助手”。[3]

（2）地方政府全力推進民間商會持續(xù)發(fā)展

首先，加強對民間商會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。一是指導(dǎo)民間商會逐步優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以商會章程為核心的內(nèi)部管理制度體系，逐步建立和完善會員大會、理事會、監(jiān)事會、會長會等制度，進一步推行財務(wù)管理、會費收繳和使用、重大事項決策等方面的監(jiān)管制度;二是指導(dǎo)民間商會加強黨建工作和會員思想政治工作，將會員單位的思想政治工作和黨建工作與民間商會建設(shè)和及其各項經(jīng)濟社會活動融為一體，切實增強思想政治工作和黨建工作的針對性和實效性。

其次，推動民間商會深化改革。一方面，進一步大力促進民間商會組織模式創(chuàng)新，推動民間商會管理模式多樣化，既有“一元管理模式”，又有“三元管理模式”，還有“歸口管理模式”。[4]另一方面，緊抓全面深化改革的機遇，建立地方政府職能部門聯(lián)系會議制度，健全制度化的民間商會維權(quán)體系，成立民間商會維權(quán)服務(wù)中心，努力改善民間商會發(fā)展的政務(wù)環(huán)境、法制環(huán)境，為民間商會“和諧”發(fā)展掃清障礙。

2、在博弈中達(dá)到均衡

在既有的雙重管理體制下，民間商會與地方黨委政府之間存在商會要權(quán)、商會棄權(quán)和黨委政府放權(quán)、黨委政府控權(quán)的權(quán)力博弈關(guān)系。新時代已來臨，社會管理逐步轉(zhuǎn)型升級為社會治理，地方黨委政府和民間商會兩個不同治理主體之間必然形成權(quán)力的相互依賴關(guān)系和治理中的相互合作關(guān)系，既平等競爭又彼此協(xié)作，造就一個相對穩(wěn)定的利益格局，最終達(dá)到一種動態(tài)的博弈均衡。[5]

首先，提高民間商會的政治參與度。一是不斷健全公共服務(wù)機制，完善民間商會的政治參與機制，引入?yún)⑴c式治理，實現(xiàn)地方政府與民間商會在政治上雙向互動;二是全面構(gòu)建地方政府與民間商會良好的政治關(guān)系，地方政府為民間商會提供應(yīng)有的政治保障，開放公共政策過程;三是搭建民間商會的政治參與平臺，拓展形式多樣的政治參與渠道，如不定期的座談會、增加人大和政協(xié)選票配額、微博、微信公眾等，讓民間商會及時準(zhǔn)確有效地反映政治訴求。[6]

其次，提高民間商會的經(jīng)濟參與度。黨委和政府經(jīng)濟部門應(yīng)進一步暢通和擴展民間商會參與經(jīng)濟的有效渠道，廣泛搭建株洲市非公經(jīng)濟人士參與經(jīng)濟建設(shè)的平臺和渠道，聽取非公經(jīng)濟人士對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、科技發(fā)展規(guī)劃、財政稅收優(yōu)惠政策等方面的意見和建議，并聽取民間商會和廣大民營企業(yè)的合法利益訴求，不斷提高公眾參與度和政策實施透明度，全面推進黨委和政府重大決策科學(xué)化、民主化。

（二）權(quán)力協(xié)調(diào)機制：權(quán)限預(yù)設(shè)與職能轉(zhuǎn)移

在現(xiàn)代化社會治理體系中，地方黨委、政府與民間商會是基于權(quán)力分割的相互依賴、相互合作關(guān)系。

民間商會是獨立于地方黨委、政府的一種社會組織，是具有平等地位的法律主體。它既受地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管，也有權(quán)力要求地方黨委、政府保障其自主治理的權(quán)利，必要時也能限制地方黨委、政府的過多干預(yù)。[7]

因此，地方政府與民間商會之間可以通過權(quán)限預(yù)設(shè)與職能轉(zhuǎn)移，促進公共權(quán)力從政治領(lǐng)域向經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，來維護公共管理權(quán)力的相互依賴關(guān)系和治理中的合作、協(xié)調(diào)關(guān)系。

1、地方黨委政府要在“轉(zhuǎn)得出”上下功夫

地方黨委政府要主動轉(zhuǎn)變觀念，以全面深化改革為總目標(biāo)，科學(xué)規(guī)劃，有序轉(zhuǎn)移，力?！稗D(zhuǎn)得出”。

首先，成立株洲市政府職能向民間商會轉(zhuǎn)移工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長任組長，市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任常務(wù)副組長，市組織部、市編委辦、市發(fā)改委、市民政局、市財政局、市人社局、市行政服務(wù)中心、市工商聯(lián)等為成員單位，各司其職，在法無禁止即可行的原則下，共同推進政府職能向民間商會轉(zhuǎn)移。

其次，由市政府職能向民間商會轉(zhuǎn)移工作領(lǐng)導(dǎo)小組在全面梳理政府職能的基礎(chǔ)上，盡快制定《株洲市政府向民間商會轉(zhuǎn)移的職能目錄》，全面明確“轉(zhuǎn)什么”，確保職能轉(zhuǎn)移事項的合法性和合理性;根據(jù)分類轉(zhuǎn)移的要求，把政府職能分為可立即實施轉(zhuǎn)移和逐步實施轉(zhuǎn)移兩大類，全面明確“哪些先轉(zhuǎn)”、“哪些后轉(zhuǎn)”確保職能轉(zhuǎn)移事項的可操作性。

再次，建立職能承接的準(zhǔn)入機制。建立民間商會評價制度，由市民政局、工商聯(lián)根據(jù)民間商會經(jīng)營的市場化程度、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善度、行業(yè)的代表性、經(jīng)費來源及使用狀況等，對有意愿承接政府職能轉(zhuǎn)移的民間商會進行資質(zhì)評估，對符合條件的民間商會給予資格認(rèn)定，并出臺《株洲市具備承接政府職能轉(zhuǎn)移資質(zhì)的民間商會目錄》。

2、民間商會要在“接得住”上下功夫

民間商會必須潛心修煉，完善制度，提升承接政府職能的廣度和深度，力?！敖拥米　薄?/p>

一是民間商會應(yīng)對政府轉(zhuǎn)移的職能事項要根據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r和能力大小 “有選擇”地承接，不能在承接政府職能轉(zhuǎn)移中“大包大攬”。

二是民間商會應(yīng)盡快完善現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)。健全內(nèi)部管理制度，建立相對獨立和信息公開的財務(wù)管理、財務(wù)核算和資產(chǎn)管理制度，實現(xiàn)工作規(guī)范化和制度化，進一步提高公信力;加快“去行政化”進程，健全民主監(jiān)督制度，促使民間商會獲得相對于政府的獨立身份，形成獨立自主、民主管理和民主決策的運行機制。

三是民間商會應(yīng)進一步提升專業(yè)管理能力和行業(yè)影響力，推行民間商會工作人員職業(yè)化、專業(yè)化制度，加大職業(yè)化專職工作人員隊伍的培育力度，吸引大量優(yōu)秀人才到民間商會工作，大幅度提高民間商會的專業(yè)服務(wù)能力，讓社會和政府都更加放心地由它們承接政府職能。

四是民間商會要推動誠信建設(shè)，完善自律管理制度，制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立行業(yè)信用體系，協(xié)調(diào)會員與會員之間、會員與非會員以及其他社會組織之間的關(guān)系，維護公平競爭的市場環(huán)境。

3、全社會要在“用得好”上下功夫

“用得好”，是政府職能向民間商會轉(zhuǎn)移的終極目標(biāo)和最終歸宿。因而，政府職能轉(zhuǎn)移過程中，全社會共同參與，健全機制，強化監(jiān)督，力?！坝玫煤谩薄?/p>

一是建立民間商會評估制度，強化對民間商會的綜合評價，引進第三方參與考評，健全由主管單位、服務(wù)對象及社會化專業(yè)機構(gòu)組成的綜合性評審機制。二是建立層級管理、等級評定和淘汰退出機制，對在政府職能轉(zhuǎn)移中表現(xiàn)優(yōu)秀的商會給予表彰和獎勵，對在政府職能轉(zhuǎn)移中連續(xù)評估不合格和違規(guī)的商會做降級甚至停業(yè)整頓，逐步構(gòu)建政府職能轉(zhuǎn)移優(yōu)勝劣汰的市場化管理模式。三是健全日常監(jiān)督管理制度，加快制定《株洲市商會承接政府職能轉(zhuǎn)移的監(jiān)督管理辦法》，建立日常監(jiān)管與年度考核評估相結(jié)合的機制，及時解決職能轉(zhuǎn)移承接過程中出現(xiàn)的問題與困難。四是健全社會監(jiān)督管理制度，既要加大人大監(jiān)督力度，又要加強司法監(jiān)督，還要拓寬社會公眾監(jiān)督的方式和渠道（如公民個人監(jiān)督、大眾傳媒監(jiān)督等），實現(xiàn)全過程和全方位監(jiān)督。五是設(shè)立民間商會發(fā)展專項資金，支持民間商會平臺建設(shè)和人才培訓(xùn)。同時，加強資金預(yù)算管理和資金審計監(jiān)管，確保政府購買服務(wù)中財政資金使用的真實性、合法性和有效性。[8]

（三）治理溝通機制：自主治理與多元發(fā)展

自治權(quán)是民間商會的基本權(quán)利，依法自治是民間商會在法律的框架下履行自治權(quán)，實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展的過程。因此。地方政府要大力扶持民間商會自主治理與多元發(fā)展，鞭策民間商會徹底“去行政化”。[9]

1、真正做到“四分離、四規(guī)范”

一是促進機構(gòu)分離，規(guī)范綜合監(jiān)管。按照市場化運作的要求取消主管單位（包括下屬單位）與民間商會的掛靠關(guān)系，全面明確主管單位的權(quán)責(zé)和義務(wù)，加大民間商會財務(wù)管理、選人用人等方面的自主權(quán)，營造民間商會獨立運行的政務(wù)環(huán)境。

二是促進職能分離，規(guī)范職責(zé)分工。主管黨委政府部門實行對民間商會發(fā)展的宏觀調(diào)控、提供服務(wù)和加強監(jiān)管，應(yīng)依法按程序?qū)⒉糠止补芾砺毮芤平唤o民間商會;同時，取消民間商會不該有的行政管理職權(quán)，增強民間商會能承擔(dān)的公共管理職責(zé)。

三是促進資產(chǎn)財務(wù)分離，規(guī)范財務(wù)管理。民間商會財務(wù)應(yīng)實行社會化管理，盡快取消對民間商會的財政直接撥款，剝離和盤活民間商會現(xiàn)有的資產(chǎn)，拓展民間商會社會化融資渠道，逐步實現(xiàn)資產(chǎn)收益和財務(wù)管理分離。

四是促進黨務(wù)和業(yè)務(wù)分離，規(guī)范業(yè)務(wù)指導(dǎo)和黨建管理。嚴(yán)格地說，主管單位只能對民間商會的業(yè)務(wù)工作只能提供原則性指導(dǎo)，對黨建、外事等工作加強監(jiān)管和督促。 [10]

2、全力促進市場化運作

誠然，民間商會是一種社會團體組織，但它具有一般經(jīng)濟組織的部分性質(zhì)和職能。在新時代下，合理、科學(xué)的市場化運作必定能給民間商會提供發(fā)展生機和不竭動力。

第一，民間商會的的市場化運作和商業(yè)化運作必須堅持以市場為導(dǎo)向，以會員單位為中心，以現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)，以市場經(jīng)營和商業(yè)運作為發(fā)展路徑。

第二，商會都是以當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展為己任。抱團組合經(jīng)營，充分利用民間商會官方網(wǎng)站、茶話會、QQ群、微信群等多種形式，加強內(nèi)部會員單位的多方合作;加強交流合作，形成合力，通過技術(shù)交流、廣告宣傳、價格策略、品牌聯(lián)合、參股控股等多種形式的合作，逐步壯大民間商會的整體實力。[11]

3、積極營造優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境

首先，優(yōu)化法治環(huán)境。加快立法步伐，建議株洲市人大常委會盡快制定《株洲市民間商會管理辦法和保護條例》;加大執(zhí)法力度，重點妨礙公平競爭、壟斷經(jīng)營市場、擾亂市場秩序等損害消費者的合法權(quán)益或者社會公共利益的不法行為。

其次，強化公共服務(wù)。搭建公共服務(wù)平臺，及時宣傳國家政策法規(guī)，舉辦產(chǎn)業(yè)政策、法律法規(guī)、經(jīng)營管理策略、財務(wù)知識、職業(yè)技能和技術(shù)應(yīng)用等方面的講座、培訓(xùn)班、高峰論壇、研討會、報告會，支持民間商會舉辦各種博覽會、展覽會、推介會、展銷會。[12]

（四）運行監(jiān)控機制：角色轉(zhuǎn)變與系統(tǒng)監(jiān)管

長期以來，株洲民間商會處于民政部門的登記管理和主管部門的業(yè)務(wù)管理的“雙重管理”之下。而新時代下，“雙重管理”的各種弊端難以適應(yīng)民間商會發(fā)展的新趨勢和新挑戰(zhàn)。地方政府必定要轉(zhuǎn)變自己的角色，轉(zhuǎn)變政府職能，促使雙重管理向系統(tǒng)監(jiān)管轉(zhuǎn)型升級。

1、系統(tǒng)監(jiān)管的優(yōu)越性

相比于原有的“雙重管理”，系統(tǒng)監(jiān)管的主要優(yōu)勢在于監(jiān)管主體多元化、監(jiān)管事務(wù)重心全過程化，相對削弱了事前監(jiān)管，明顯加強了事后監(jiān)管，重點實行了事中監(jiān)管，監(jiān)管主體、監(jiān)管過程、監(jiān)管內(nèi)容等方面都取得了大幅度的進步。（見表1）。

2、加強系統(tǒng)監(jiān)管的路徑

一要實現(xiàn)監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)移。一方面，從注重事前監(jiān)管，轉(zhuǎn)向事前、事中與事后的全面監(jiān)管。另一方面，建立會員大會、理事會、監(jiān)事會等相應(yīng)的監(jiān)督制度和監(jiān)督機構(gòu)，加強財務(wù)稅收監(jiān)管和服務(wù)及業(yè)務(wù)監(jiān)管，增強收費監(jiān)管、誠信經(jīng)營監(jiān)管和互益性資產(chǎn)與籌資行為的監(jiān)管。

二要建立政府各部門聯(lián)合監(jiān)管機制。進一步完善各部門間的溝通與協(xié)調(diào)機制和聯(lián)合監(jiān)管機制，公安部門、財政部門、稅務(wù)部門和市場監(jiān)督等在自己職責(zé)范圍內(nèi)對民間商會的經(jīng)營活動、納稅行為、票據(jù)使用、資金使用等開展不定期的執(zhí)法檢查和監(jiān)督管理。[4]

三要建立信息公示平臺及信息披露制度。民間商會將相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)、營利性項目、主營業(yè)務(wù)活動、監(jiān)管結(jié)果及處理情況等信息發(fā)布在地方黨委政府官方網(wǎng)絡(luò)平臺、當(dāng)?shù)刂髁髅襟w或公共廣場大型電子公示上，以告知社會公眾，也方便民間商會會員查詢。同時，對違法違規(guī)的民間商會進行信息披露和信用等級評分。

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（作者單位：1.湖南科技學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院，湖南 永州 425199;2.中共株洲市委黨?？蒲刑?湖南 株洲 412008）