解析政府投資公益性項(xiàng)目的管理模式

倪旭紅

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政府主導(dǎo)投資的公益性項(xiàng)目不斷增多。以政府投資公益性項(xiàng)目為研究對(duì)象，梳理當(dāng)前政府投資公益性項(xiàng)目的主要管理模式和存在問(wèn)題，并探討了解決問(wèn)題的對(duì)策，以期對(duì)我國(guó)公益性項(xiàng)目建設(shè)有所幫助。

關(guān)鍵詞：政府投資;公益性項(xiàng)目;管理模式

文章編號(hào)：1004-7026（2019）23-0044-02? ? ? ? ?中國(guó)圖書分類號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

公益性項(xiàng)目是指具有社會(huì)效益性質(zhì)的非贏利性項(xiàng)目。公益性項(xiàng)目主要分兩種模式，一是政府主導(dǎo)投資和發(fā)起的項(xiàng)目，二是民間組織發(fā)起的公益性項(xiàng)目。當(dāng)前我國(guó)公益性項(xiàng)目大多由政府主導(dǎo)投資。政府投資公益性項(xiàng)目以公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)為主，許多項(xiàng)目的投入資金量非常大。因此，構(gòu)建完善的政府投資公益性項(xiàng)目管理模式，對(duì)政府投資公益性項(xiàng)目管理顯得尤為重要。

1? 政府投資公益性項(xiàng)目管理模式

公益性投資項(xiàng)目管理是指為保證項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)而展開(kāi)的全過(guò)程管理[1]。通常來(lái)說(shuō)，公益性投資項(xiàng)目管理主要包括項(xiàng)目施工設(shè)計(jì)、現(xiàn)場(chǎng)施工、投產(chǎn)使用、運(yùn)營(yíng)管理等內(nèi)容，管理重點(diǎn)包括項(xiàng)目質(zhì)量管理、成本管理、安全管理等。管理的根本目的，是通過(guò)事前、事中、事后3階段的控制和管理，確保項(xiàng)目施工設(shè)計(jì)滿足國(guó)家安全生產(chǎn)和社會(huì)公共需求。就目前來(lái)說(shuō)，政府投資公益性項(xiàng)目管理模式主要有以下幾種。

1.1? 項(xiàng)目法人責(zé)任制模式

項(xiàng)目法人責(zé)任制模式是指由政府指定的企業(yè)以工程項(xiàng)目法人身份進(jìn)行項(xiàng)目管理的模式。這里的企業(yè)多是國(guó)企或國(guó)有控股企業(yè)。在該管理模式下，企業(yè)或項(xiàng)目法人要負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程，并承擔(dān)全部職責(zé)[2]。

1.2? 企業(yè)法人模式

政府投資公益性項(xiàng)目企業(yè)法人管理模式是指政府設(shè)立企業(yè)項(xiàng)目法人，由其負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金籌措、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目管理全過(guò)程的管理模式。在項(xiàng)目完成后，企業(yè)要以法人身份負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和管理工作[3]。

1.3? 工程指揮部模式

這種管理模式特點(diǎn)是，管理隊(duì)伍是從政府部門中抽調(diào)人員臨時(shí)組成的，負(fù)責(zé)人多是政府部門的主要領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)政府投資公益性項(xiàng)目完成建設(shè)后，管理小組也會(huì)宣布解散。許多沒(méi)有常設(shè)基建管理機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目，在實(shí)施時(shí)會(huì)組建臨時(shí)管理小組。項(xiàng)目建設(shè)完成后，移交有關(guān)部門、單位或組建新單位負(fù)責(zé)日常運(yùn)營(yíng)和管理工作。

1.4? 代建制管理模式

國(guó)務(wù)院在《關(guān)于投資體制改革的決定》中明確指出，政府投資建設(shè)項(xiàng)目可以使用代建制，同時(shí)提出了代建制管理模式。在政府投資公益性項(xiàng)目中，代建制模式較為常見(jiàn)。這種管理模式下，政府部門通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)形式，選擇專業(yè)化企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后一切管理權(quán)交給國(guó)家。因此，可以將代建制管理模式視為一種外包管理模式。

2? 政府投資公益性項(xiàng)目管理存在問(wèn)題

2.1? 項(xiàng)目決策科學(xué)性和透明度不夠

一大批公益性項(xiàng)目陸續(xù)建成，有效改善了城市環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了良好的社會(huì)功能。我國(guó)在教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域?qū)嵤┝艘慌把a(bǔ)短板、惠民生”項(xiàng)目，使人民群眾有了更多的獲得感、幸福感、安全感。但是也要看到，在公益性項(xiàng)目建設(shè)和管理中還存在許多問(wèn)題。

在項(xiàng)目決策階段，公益性投資項(xiàng)目缺少科學(xué)論證，項(xiàng)目投資規(guī)劃過(guò)程不透明，投資不合理。在決策階段，許多政府投資的公益性項(xiàng)目受“大而全”思想影響，沒(méi)有考慮本地實(shí)際，也沒(méi)有征求社會(huì)各界建議。項(xiàng)目決策信息不公開(kāi)、不透明，存在匆忙決策、匆忙上馬和“搞面子工程”的現(xiàn)象。在項(xiàng)目管理上，“重建設(shè)、輕管理”，浪費(fèi)了大量物力、財(cái)力。

2.2? 項(xiàng)目投融資管理不力

政府投資公益性項(xiàng)目大多是投資規(guī)模大、工期較長(zhǎng)的大項(xiàng)目。由于回報(bào)率低或純粹公益性，許多企業(yè)和資本持有者不愿將資金投入到政府投資公益性項(xiàng)目上，這使政府投資公益性項(xiàng)目投資主體非常單一。許多政府投資公益性項(xiàng)目由政府主管，而政府投資性質(zhì)使許多融資方式被限制，投資渠道非常狹窄。

在投融資管理上，地方政府大都依靠投融資平臺(tái)進(jìn)行投融資管理。但地方投融資平臺(tái)資產(chǎn)不透明，償債能力普遍較低，加上行政干預(yù)，造成投融資管理不善、資金被挪用等現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，影響資金使用效益和項(xiàng)目建設(shè)。

2.3? 項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理存在不足

政府投資公益性項(xiàng)目管理多由政府組建項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)責(zé)所有管理工作。在介入項(xiàng)目管理工作時(shí)，臨時(shí)管理班子的許多成員大多不是專業(yè)人員，不熟悉該行業(yè)，常常出現(xiàn)無(wú)法勝任項(xiàng)目管理工作的情況。例如，許多人對(duì)工程質(zhì)量、造價(jià)管理不了解，對(duì)國(guó)家法律法規(guī)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺少認(rèn)識(shí)。政府投資公益性項(xiàng)目建設(shè)和管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都可能會(huì)影響整體效益。在領(lǐng)導(dǎo)班子不夠?qū)I(yè)、管理主體缺失的情況下，在公益性項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工和招投標(biāo)過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)存在管理不善、監(jiān)督不力和職權(quán)混亂等問(wèn)題。

3? 完善政府投資公益性項(xiàng)目管理模式的對(duì)策

3.1? 明確管理思路，完善管理制度

樹(shù)立科學(xué)管理思想，明確管理思路，是解決政府投資公益性項(xiàng)目管理問(wèn)題的基礎(chǔ)和前提。政府要進(jìn)一步完善公益性項(xiàng)目管理程序，從省、市到縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），對(duì)通過(guò)立項(xiàng)審批的公益性投資項(xiàng)目施行統(tǒng)一管理。要按照建管分離的原則，由中央政府組織制定統(tǒng)一的管理章程，完善建設(shè)領(lǐng)域的法律法規(guī)，成立專業(yè)的質(zhì)量監(jiān)督部門，統(tǒng)一對(duì)政府投資公益性項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理。

成立專門的政府投資公益性項(xiàng)目管理和監(jiān)督部門，對(duì)公益性投資領(lǐng)域的項(xiàng)目質(zhì)量和資金使用進(jìn)行全過(guò)程管理。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，由政府指派專業(yè)會(huì)計(jì)人員、設(shè)計(jì)師、造價(jià)師等參與基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，由專業(yè)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)督把控，按照制度進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)審，發(fā)揮政府監(jiān)管在公益性項(xiàng)目管理中的積極作用。在此基礎(chǔ)上，地方政府在政府投資公益性項(xiàng)目管理中，要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)，按章程辦事，不得跨流程辦事，避免管理隨意性。