南通江河海海事政務服務一體化的探索及實踐

王振宇

【摘 要】 為促進海事監(jiān)管服務一體化，提高海事政務服務水平，促進航運經(jīng)濟發(fā)展，開展江河海海事政務服務一體化的研究，結合當前海事政務服務體制機制實際，對南通江河海海事政務服務一體化的初期探索及實踐的分析，提出以下5點建議：在試點任務和政策授權上有所突破，下放更多的海事審批權限，試點更多的海事審批簡政改革制度，拓展更大的覆蓋范圍;在機構設置和職能整合上有所突破，整合直屬海事與地方海事的職能及內(nèi)部審批機制;在政策引導和營商環(huán)境上有所突破，結合江河海特點推出助力航運經(jīng)濟發(fā)展的措施;在信息系統(tǒng)和裝備建設上有所突破，實現(xiàn)平臺操作的便利化、便捷化及智能化;在解放思想和自我革命上有所突破，進一步推進海事行政審批簡政放權。海事部門應積極探索和實踐江河海海事政務服務一體化，提升對海事行政審批服務功能和能力水平。

【關鍵詞】 江河海;海事政務;政務一體化;長三角;簡政放權

江河海海事政務服務一體化是指將江、河、海等海事政務業(yè)務合理整合并形成一個整體的過程。2019年4月，交通運輸部副部長何建中在調(diào)研中指出，創(chuàng)新管理模式，在長江江蘇段實施江河海統(tǒng)籌一體化監(jiān)管模式。江蘇海事局局長朱汝明在江蘇海事局2019年第二季度工作例會上提出，探索江河海一體化監(jiān)管模式，加速實現(xiàn)江蘇海事“二次飛躍”。海事政務是江河海一體化監(jiān)管工作的一個重要方面，探討江河海海事政務服務一體化的必要性、著力點及發(fā)展方向是現(xiàn)實需要。

1 加速推行江河海海事政務服務一體化的重要意義

2019年5月13日，中共中央政治局會議審議了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，特別強調(diào)把長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略是黨中央作出的重大決策部署。5月15日，長三角區(qū)域海事監(jiān)管一體化研討會提出了要深化區(qū)域合作機制，在優(yōu)化便利營商環(huán)境、打造高效水域方面達成共識，特別提到要推進基礎設施建設和江海直達運輸市場發(fā)展，優(yōu)化相關海事服管理服務，促進水水中轉、江海直達運輸安全綠色高效。長三角區(qū)域海事監(jiān)管一體化的根本，就是江河海海事監(jiān)管一體化，而海事政務服務一體化是推動一體化海事監(jiān)管工作的先導和基石，同時也是最易于實現(xiàn)且成效最易顯現(xiàn)的一個方面。

江河海海事政務服務一體化是提高海事政務服務水平的有效途徑。在長三角區(qū)域或長江沿線海事部門進行江河海海事政務服務一體化試點，有利于提高沿海沿江東西部海事政務服務的整體水平;有利于破除江河海海事政務壁壘，打破以江河海為界限的海事行政權力分割，擴大海事政務服務影響力;有利于系統(tǒng)推進海事政務簡政放權，簡化服務流程，節(jié)省人力物力成本，為行政相對人帶來更多便利;有利于強化海事整體聯(lián)動“一盤棋”，加強海事“一家人”的感情交流，打造信息互聯(lián)、資源互通、執(zhí)法互認、服務互助、監(jiān)管互信、形象統(tǒng)一、標準統(tǒng)一的江河海海事政務服務團隊。

江河海海事政務服務一體化是促進航運經(jīng)濟發(fā)展的積極探索，能夠有效改善海事營商環(huán)境，提高海事服務遠洋、沿海、沿江、內(nèi)河等綜合航運經(jīng)濟的能力，避免因屬地海事行為而產(chǎn)生航運市場的人為壁壘，推動航運市場經(jīng)濟要素有序自由流動，推動航運產(chǎn)業(yè)鏈的充分升級，從而激發(fā)航運經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。同時也能有效地推動沿海海工產(chǎn)業(yè)集群的建設、內(nèi)陸船員的培養(yǎng)，以及長江物流中心、綠色航運經(jīng)濟、智能航運經(jīng)濟等重點區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的建設，促進中西部地區(qū)“走向海洋”，挖掘海洋經(jīng)濟的新增長點。

2 推行江河海海事政務服務一體化的重要著力點

（1）在政務功能一體化中發(fā)揮試點作用。江河海海事政務服務一體化作為海事政務方式的探索，理應開展海事政務改革的先行先試，在發(fā)現(xiàn)新問題、探索新通道、創(chuàng)新新舉措等方面發(fā)揮作用。面向水運業(yè)需求和上級期待，結合江、河、海的海事行政審批服務特點，在船舶管理、船員管理、水工管理、危防管理等方面確立可復制、可推廣的創(chuàng)新做法，建立一整套江河海海事政務服務一體化運行機制。

（2）在政務區(qū)域一體化中發(fā)揮樞紐作用。要準確定位江河海區(qū)域樞紐，利用地理區(qū)位優(yōu)勢，為海、江、河集散中心的各類船舶、各類通道、各類船員做好服務銜接，提供綠色便民、公平公正的政務政策引導。進一步解放思想、放下包袱、增強自信，提高集散中心地區(qū)的海事政務審批中心（機構）的“首位度”，不僅承擔本轄區(qū)業(yè)務，還要承擔全省，甚至沿海、長江全流域業(yè)務，進一步做大做強以中心樞紐為支點的海事政務服務，形成示范效應。

（3）在政務制度一體化中發(fā)揮帶動作用。多年來，在海事行政審批服務中，由于歷史和現(xiàn)實原因，諸多事項的審批標準都應區(qū)分遠洋、沿海、內(nèi)河，并以此分類出臺相關獨立的法律法規(guī)。面對政務服務從政府供給導向向群眾需求導向轉變這一行政趨勢，江河海海事政務服務一體化需要在江河海交匯區(qū)域復雜審批事項中探索出一條新的制度之路，推出針對遠洋、沿海、內(nèi)河均可適用、差異化較小的特殊標準舉措，進一步探索融合同一事項不同類別的同一標準，促進海事政務的簡政放權，從而惠及航運、惠及船員。

（4）在政務服務一體化中發(fā)揮互補作用。整合海事各級政務服務資源，協(xié)同共建，整體聯(lián)動，強化互補，不斷提升政務服務辦理集約化、管理規(guī)范化、服務便利化水平。統(tǒng)籌江河海各地海事政務審批服務的方式和深度，做好人力資源調(diào)配和信息化系統(tǒng)資源升級，發(fā)揮“集中力量干大事”的優(yōu)勢，加快線下線上融合，實現(xiàn)各層級、各渠道海事政務服務事項數(shù)據(jù)同源和同步更新，實現(xiàn)服務事項、辦事流程、數(shù)據(jù)交換等方面標準化服務的整體統(tǒng)一，重塑海事政務“精、氣、神”的形象。

3 南通江河海海事政務服務一體化的優(yōu)勢及實踐

3.1 優(yōu) 勢

（1）地理區(qū)位優(yōu)勢。南通海事局政務服務對象主要是位于江河海通達樞紐的航運物流企業(yè)及龐大的船員群體，其政務轄區(qū)覆蓋239 km長江岸線、238 km沿海岸線，是“一帶一路”建設、長江經(jīng)濟帶和長三角一體化發(fā)展及江蘇沿海大開發(fā)等國家戰(zhàn)略的交匯區(qū)域。轄區(qū)內(nèi)擁有南通港、如皋港、啟東港、如東洋口港等4個國家一類開放口岸，以及百座碼頭和200多個泊位，其中5萬噸級以上泊位就有65個，港口集群已經(jīng)成為長江中上游地區(qū)大宗外貿(mào)散貨中轉運輸?shù)闹匾T戶，是東中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯形轉移、物資交換和對外開放的重要紐帶。

（2）地方政策優(yōu)勢。南通市委第十二屆七次全體會議將濱江主城（沿江）、通州灣新城（沿海）作為城市建設的重要兩極，并將江海聯(lián)運樞紐作為首要的重要基礎，提出要打造長江經(jīng)濟帶面向太平洋的開放新門戶、高質(zhì)量發(fā)展的新增長極、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的樣板區(qū)，建設長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展示范區(qū)。

（3）業(yè)務地位優(yōu)勢。南通海事局在南通市區(qū)設政務中心，在縣區(qū)海事處設政務窗口，其中9個政務窗口均分布在港口碼頭前沿，在南通沿海沿江組成“雁陣”式海事政務服務布局。政務服務事項涉及船舶、船員、危防、水工和外貿(mào)規(guī)費征收等五大類、50個分項靜態(tài)審批等，辦件量和業(yè)務復雜程度在全國海事分支機構中位于前列。2018年，南通海事局政務窗口辦件量就達件（不含港建費征稽、進出港報告等業(yè)務），其中，辦理國際航行船舶進口岸審批查驗艘次，船員管理審批（內(nèi)河、海船） 件次，船舶載運危險貨物申報審批（內(nèi)河、海船） 件次，船舶登記（內(nèi)河、海船） 631件次，水工許可報備377件次。

（4）文化傳承優(yōu)勢。作為服務于江河海航運且位于江海河關鍵節(jié)點的一支重要隊伍，南通海事局在江海河政務服務一體化的探索中先行出發(fā)。2009年，南通海事局已開始研究江海一體化監(jiān)管機制，并在實踐落實中不斷固化、升級至今。2017年，南通海事局政務中心開始圍繞江海海事政務服務一體化進行深入探索，將政務與江、海、港、船等元素融合，創(chuàng)建了“江海一窗”美麗政務窗口品牌，提出了融入南通城市發(fā)展戰(zhàn)略的愿景。

3.2 初期實踐

自2017年下半年以來，南通海事局以創(chuàng)建“江海一窗”美麗政務窗口品牌為契機，集中力量開始探索江河海海事政務服務一體化工作并取得了初步進展。具體表現(xiàn)為：

（1）打造了集中統(tǒng)一“行政成雁”的窗口大并聯(lián)。除了局機關政務中心窗口外，南通海事局還設有如東海事處等3個沿海窗口、崇川海事處等5個沿江窗口。目前，南通海事局基本形成了“九個窗口聯(lián)動、一個標準對外”的“雁陣”式工作模式，政務中心和海事處政務窗口以弧形點狀分布在南通岸線上，以“江海一窗”形象統(tǒng)一對外受理海事業(yè)務，并接受職能部門的業(yè)務指導。進一步明確了局政務中心對全局窗口建設的職能管理，設立了全局政務窗口建設聯(lián)絡群，明確了各海事處窗口建設負責人和聯(lián)絡人，發(fā)布了《南通海事局關于政務窗口設置及受理范圍的通告》，以多種形式對外公示南通海事各窗口辦公電話、辦公地點、辦理時間和可辦項目;進一步落實窗口行政審批職能權限下放，著力深化政務窗口“全時段政務申報、全區(qū)域政務受理、全方式政務審批、全標準化政務辦理、全品牌化政務服務”的5A政務服務模式，穩(wěn)妥打通以轄區(qū)為界限的傳統(tǒng)受理范圍;以如皋海事處為試點，授權如皋港區(qū)國際航行船舶進出口岸審批、船舶載運危險貨物和污染危害性貨物進出港口審批等6項行政審批職能。

（2）打造了規(guī)范有序“節(jié)點成線”的流程大串聯(lián)。行政審批流程上形成整體“串聯(lián)”，集中整合了靜態(tài)大部門履行靜態(tài)管理職能，政務中心、海事處各窗口具體履行海事行政受理及部門審批職能，從受理、審核、審批到督察，力求各個環(huán)節(jié)節(jié)點清晰，要求明確。政務中心集中受理五大類、50個分項靜態(tài)審批服務事項，諸如國際航行船舶進出口岸審批等一般審批許可事項，實行政務中心內(nèi)部辦結，設置雙人、多人流程節(jié)點。海事處各窗口按照授權承擔船舶載運內(nèi)貿(mào)危險貨物和散裝固體貨物進出港許可、船舶港內(nèi)安全作業(yè)報備、內(nèi)貿(mào)規(guī)費征收等業(yè)務事項。船舶處等大靜態(tài)職能部門及分管局通過初審、復審、審批等環(huán)節(jié)，對船舶登記、公司審核、船員發(fā)證、水工許可等重要海事業(yè)務申報內(nèi)容的實質(zhì)性進行把關，確保相關許可規(guī)范、嚴謹。

（3）打造了綠色快捷“服務成面”的便民大通道。一方面快步打通從實體窗口向虛擬窗口的通道，目前通過電子信息化和郵寄方式已初步實現(xiàn)90%以上的業(yè)務“不見面審批”，快捷、暢通、規(guī)范逐步顯現(xiàn)，廉政和安全風險也得到了有效防控;另一方面，做細做精實體政務窗口服務，在改革開放40周年之際，政務中心窗口推出了10項便民服務清單，進一步提升了綠色通道、并聯(lián)辦理、政務咨詢等便民服務水平，新推出了電子預審、證書備案、政務預約、領證提醒、現(xiàn)場自助、政務指引等服務措施，涵蓋130個子項便民服務措施。

（4）打造了凝聚“美麗”共識的政務窗口。由內(nèi)到外、由心到形、由實體到虛擬的“江海一窗”美麗政務窗口建設已形成基本共識。南通海事局印發(fā)了《貫徹落實“美麗政務窗口”建設工作實施方案》，成立了以局長為組長的領導小組，明確了“互聯(lián)網(wǎng)+人工智能”政務服務戰(zhàn)略和具體舉措。在局務會、周工作例會及美麗政務窗口建設專題研討會上多次宣貫政務窗口一體化發(fā)展的要求，解讀相關政策，統(tǒng)一全局認識?，F(xiàn)階段，政務中心、海事處窗口都對以江海一體化為特色的“美麗”目標高度認同，在窗口環(huán)境、人員素質(zhì)、心理調(diào)適、業(yè)務水平上的“美麗”訴求也高度趨同。

4 建 議

盡管南通海事局江河海海事政務服務一體化已經(jīng)“搶占”了政務發(fā)展的“先發(fā)賽道”，但由于層次局限、權限制約，其發(fā)展仍處于初級階段，尚未達到江河海海事政務服務一體化的目標，需要更多的支持和實踐。

（1）更高層面決策，在試點任務和政策授權上有所突破。從南通江河海海事政務服務一體化探索中發(fā)現(xiàn)，諸如業(yè)務流程的簡化、電子化審批渠道的疏通、審批信息共享的銜接等方面的限制阻礙了一體化的進程。受制于政策、權限、人員、財力的限制，目前南通海事局江河海海事政務服務一體化的進展還屬于海事基層的自我小變革，對照國家“放管服”要求和地方如火如荼的“互聯(lián)網(wǎng)+政務”改革，現(xiàn)行的探索還不夠深入。因此，需要積極向交通運輸部、部海事局等上級部門爭取支持，將江河海海事政務服務一體化試點定位為海事政務改革的“實驗港”“試驗田”，上升為交通運輸部海事重要發(fā)展戰(zhàn)略。前期準備應考慮在南通成立江河海一體化海事政務審批服務中心（機構），下放更多的海事審批權限、試點更多的海事審批簡政改革制度并將審批范圍擴大至長三角區(qū)域、長江流域。

（2）更大層面整合，在機構設置和職能整合上有所突破。政務審批職能整合是減少內(nèi)部消耗、提高服務效率的必然舉措。目前南通海事局政務中心已能受理南通市域范圍內(nèi)全部內(nèi)河、沿海船員業(yè)務、船舶登記、無線電證書核發(fā)，以及主要集中在沿江沿海的危防、海工、船舶進出港等業(yè)務，但其中的內(nèi)河船員、內(nèi)河船舶登記等業(yè)務與南通地方海事的政務審批權限有交叉重合，從審批服務效率和滿意度提升角度出發(fā)，應將相關業(yè)務職能及人員進行整合。同樣，在南通海事局內(nèi)部對行政審批業(yè)務的整合也有迫切需求。比如適時考慮將行政審批業(yè)務的執(zhí)行與指導督察職能分開，將船舶處、危防處、船員處涉及的督察、指導功能整合到局督察處，將船舶處、危防處、船員處的行政審批執(zhí)行職責整合到局政務中心，并結合實際授權下放到各縣區(qū)處海事政務窗口;進一步強化政務窗口的垂直管理，明確各政務窗口的具體人員編制等方案。

（3）更高層次思考，在政策引導和營商環(huán)境上有所突破。江河海海事政務服務一體化，其中許可審批是被動且剛性的政務行為，政務服務和政策引導又需要將視野進一步站高、看遠、想深，結合江河海特點推出助力航運經(jīng)濟發(fā)展的措施。比如：開展江海直達船舶標準化、長江航行船舶標準化研究，在源頭上清理、退出低于標準的船舶，提高長江船舶航行標準;提高船員培訓和技能提升的教育質(zhì)量，借助江河海海事政務服務一體化載體，與相關院校合作，培育適應未來航運需求的高素質(zhì)船員隊伍，與西部省市對接，推進中西部船員產(chǎn)業(yè)發(fā)展;提高船舶進出港口效能，提供更為便捷的船舶進出港口審批服務，共同提高海事行政能力與智能碼頭、智能船舶的靠泊效率;積極向上級爭取政策支持，進一步促進地方與沿海聯(lián)通的內(nèi)河港口一類、二類口岸對外開放等。

（4）更高層次保障，在信息系統(tǒng)和裝備建設上有所突破。進一步加強行政審批服務系統(tǒng)升級。盡管目前正在努力推進海事電子政務信息系統(tǒng)升級和優(yōu)化工作，但與行政相對人快速提高的政務服務需求相比仍顯滯后。一方面申報審批的平臺數(shù)量仍然較多，行政相對人在辦理海事業(yè)務時要使用多個不同的申報平臺，另一方面同一個平臺的不同模塊數(shù)據(jù)整合不夠徹底，比如中國海事協(xié)同平臺內(nèi)部的船舶登記系統(tǒng)與船舶進出口岸系統(tǒng)、船員系統(tǒng)中相關船舶證書信息數(shù)據(jù)不能共享，與外部的工商營業(yè)執(zhí)照、征信系統(tǒng)等不能信息互通。在江河海海事政務服務一體化模式下，巨大的申報操作流量必然會對海事電子政務的功能性、申報審批窗口的便捷性、信息流轉交互的通暢性，以及承載數(shù)據(jù)服務器的穩(wěn)定性提出更高的要求。打通電子政務服務中渠道、數(shù)據(jù)、流程等多個環(huán)節(jié)的梗阻，實現(xiàn)平臺操作的便利化、便捷化和智能化，是海事電子政務操作系統(tǒng)亟待完成的任務。

（5）更深層次簡政，在解放思想和自我革命上有所突破。“簡政放權”本就是自我革命，首要的是解放思想，過程必然是存在著“陣痛”。對比國務院“放管服”要求來說，目前海事行政審批事項仍然較多且過細，比如：在船舶文書核發(fā)方面，仍有近10項事項需要到海事窗口簽注;一些事項已經(jīng)從審批許可轉為報備，但報備內(nèi)容仍然有許可審批痕跡，保留的“蓋章”程序依然限制了企業(yè)船舶的快速運營。江河海海事政務服務一體化試點應作為海事行政審批簡政放權的“試驗田”，下大力度防止簡政放權過程的“猶抱琵琶半遮面”或者亦步亦趨，著力對法律法規(guī)等上位法未明確要求的權限及滯后的相關政策性文件主動協(xié)調(diào)取消、放歸市場，對明確為海事管理的權限要專題研究梳理，對不便利不適應新時代要求的事項提議簡化或取消;建立容錯機制和獎勵機制，為江河海海事政務服務一體化持續(xù)創(chuàng)新創(chuàng)造激發(fā)動力，做好制度保障;積極推行負面清單制度，在法律法規(guī)的授權和規(guī)范下做好服務。