新中國70年公共服務(wù)財(cái)政支出的變遷

張序　王婭　劉米陽

〔摘要〕 新中國成立70年來，我國公共服務(wù)財(cái)政支出經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制時(shí)期、包干制財(cái)政體制時(shí)期、分稅制財(cái)政體制初建時(shí)期、公共財(cái)政體系的構(gòu)建時(shí)期、公共服務(wù)型財(cái)政制度建設(shè)時(shí)期五個(gè)階段的變遷，通過對(duì)每個(gè)階段公共服務(wù)財(cái)政支出的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、相關(guān)政策和效果進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，可以看出我國公共服務(wù)財(cái)政支出不斷優(yōu)化的五個(gè)特征：總量增加、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，均等化效應(yīng)不斷增強(qiáng)，各級(jí)政府的責(zé)任更加明晰，使用方式更加多樣，績(jī)效不斷提升。未來中國公共服務(wù)財(cái)政支出要進(jìn)一步加大支出規(guī)模，建設(shè)公共服務(wù)型政府;進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，補(bǔ)齊公共服務(wù)短板;進(jìn)一步減少支出差距，促進(jìn)公共服務(wù)均等化;進(jìn)一步提高支出績(jī)效，促進(jìn)公共服務(wù)有效供給。

〔關(guān)鍵詞〕 公共服務(wù)財(cái)政支出;政府職能轉(zhuǎn)變;服務(wù)型政府

〔中圖分類號(hào)〕F812 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2096—0921（2019）06—0082—13

〔作者〕 張序，四川省社會(huì)科學(xué)院管理學(xué)研究所研究員，四川成都 610072

王婭，四川省社會(huì)科學(xué)院公共政策與公共管理碩士研究生，四川成都 610072

劉米陽，四川省社會(huì)科學(xué)院公共政策與公共管理碩士研究生，四川成都 610072

一、引言

公共服務(wù)是指公共部門為了直接滿足公民基本的公共需求，生產(chǎn)、提供和管理公共產(chǎn)品的活動(dòng)、行為和過程。公共服務(wù)的特征是使用公共資源或慈善資源，維護(hù)社會(huì)公平，保障人民福祉，體現(xiàn)公共利益。公共服務(wù)的外延一般包括公共教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、社會(huì)保障與社會(huì)救助、住房保障、就業(yè)服務(wù)、公共文化、公用事業(yè)與公共設(shè)施、公共體育與休閑、國防與公共安全、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)、科學(xué)技術(shù)普及推廣等。雖然我國政府正式使用“公共服務(wù)”是在2001年，但在中華人民共和國迄今70年的歷程中，公共服務(wù)的發(fā)展都是新中國發(fā)展的重要組成部分。公共服務(wù)的主要供給主體是政府，主要由人民納稅形成的政府財(cái)政收入是公共服務(wù)的最大籌資來源，世界各國皆是如此。

政府財(cái)政方面的重要概念指向公共財(cái)政。根據(jù)張馨的定義，公共財(cái)政是指國家（政府）集中一部分社會(huì)資源用于提供公共產(chǎn)品的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)行為，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種財(cái)政管理體制，它主要著眼于滿足社會(huì)公共需要，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”缺陷。公共服務(wù)財(cái)政支出（以下簡(jiǎn)稱“公共服務(wù)支出”）就是公共財(cái)政支出中用于公共服務(wù)的部分。在當(dāng)今發(fā)達(dá)國家，公共服務(wù)支出普遍占到GDP的三分之一和政府總支出的三分之二以上。公共服務(wù)支出所占的比重是反映一個(gè)國家公共服務(wù)能力和水平的主要指標(biāo)。

新中國成立70年來，我國公共服務(wù)的發(fā)展取得巨大成就。由于公共服務(wù)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征，其供給必定離不開國家公共財(cái)政。改革開放前，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)國家分配，公共服務(wù)支出受到“國家——單位”模式福利保障體系的影響，對(duì)基本公共服務(wù)的支出主要集中在城鎮(zhèn)，在這個(gè)時(shí)期城鎮(zhèn)職工享受著就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等各項(xiàng)福利，而農(nóng)村居民依托集體經(jīng)濟(jì)支出僅初步解決基本公共服務(wù)保障，農(nóng)村的公共服務(wù)水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)。改革開放后較長(zhǎng)一段時(shí)間，我國公共服務(wù)支出占比沒有較明顯增長(zhǎng)，甚至有時(shí)還出現(xiàn)下降，市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)供給上代替了一部分財(cái)政支出，同時(shí)國家財(cái)政支出以GDP增長(zhǎng)為中心形成“經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政”，政府公共服務(wù)支出職能弱化，產(chǎn)生了一些負(fù)面結(jié)果。1998年后我國提出建設(shè)公共財(cái)政，財(cái)政的公共服務(wù)屬性開始增強(qiáng)。2002年以后，公共服務(wù)被明確為政府四大職能之一，公共服務(wù)支出增勢(shì)更為顯著。特別是黨的十八大以來，我國公共服務(wù)支出占比不斷提高，供給范圍逐步擴(kuò)大，基本公共服務(wù)均等化成效日益顯著。

二、新中國70年公共服務(wù)支出的演變

公共服務(wù)的供給主要依靠政府，需要財(cái)政的保障，要提升公共服務(wù)水平就需要加大財(cái)政投入。根據(jù)我國財(cái)政體制改革的推進(jìn)和財(cái)政統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的變化，可以將新中國成立以來的公共服務(wù)支出變遷歷程劃分為五個(gè)階段進(jìn)行分析。

（一）統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制時(shí)期

1949～1977年改革開放前為統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制時(shí)期。這一時(shí)期我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，財(cái)政的主要目標(biāo)是為國家的經(jīng)濟(jì)和政治服務(wù)。在這一階段，公共服務(wù)供給體制高度集中。在城市，國家通過統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，利用“單位辦社會(huì)”的方式讓企事業(yè)單位為本單位員工提供一部分公共服務(wù)，企事業(yè)單位的公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)由國家劃撥。在地方建立學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位，由財(cái)政支撐其建設(shè)和運(yùn)行，提供一部分公共服務(wù)。而農(nóng)村的公共服務(wù)主要是政府提出供給的計(jì)劃、目標(biāo)，主要由集體經(jīng)濟(jì)力量籌措經(jīng)費(fèi)，國家財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的資金支持很少。這一時(shí)期通過財(cái)政計(jì)劃和指令，包括農(nóng)民在內(nèi)的大多數(shù)勞動(dòng)者享受到了低水平的公共服務(wù)，在一定范圍內(nèi)也大致實(shí)現(xiàn)了公平供給。

1950～1992年間的財(cái)政支出按國家職能分類，選取統(tǒng)計(jì)指標(biāo)中的“社會(huì)文教費(fèi)”代表這一時(shí)期的公共服務(wù)支出。1950～1977年的數(shù)據(jù)來源為1992年《中國財(cái)政年鑒》。如圖1所示，新中國成立以來公共服務(wù)支出不斷增長(zhǎng)，從1950年68.05億元，占財(cái)政總支出的11.09%，到1977年達(dá)到874.46億元，占財(cái)政總支出的13.66%。期間，1961年公共服務(wù)支出占總支出的比重達(dá)到最高，達(dá)17.2%。

改革開放前近30年的公共服務(wù)支出比重總體呈波動(dòng)態(tài)勢(shì)，但均在20%以下。1950～1957年期間頒布了部分有關(guān)城市公共服務(wù)供給的法律和條例，針對(duì)工人的福利和勞動(dòng)保障作出了規(guī)定，公共服務(wù)支出持續(xù)增長(zhǎng)。到“大躍進(jìn)”時(shí)期，公共服務(wù)支出也出現(xiàn)躍進(jìn)，從43.54億元迅速增長(zhǎng)到86.95億元。1960年以后對(duì)公共服務(wù)供給進(jìn)行收縮和規(guī)范，公共服務(wù)支出開始下降。“文革”時(shí)期公共服務(wù)也受到影響，支出不斷減少，到“文革”后期才開始回升，1975年公共服務(wù)支出突破百億元。

由圖1可以看出，這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政總支出的比重較大，總體在50%以上，最高達(dá)到71.57%，因此我國改革開放之前的財(cái)政性質(zhì)屬于“建設(shè)型財(cái)政”。加上軍事、援外等開支較大，公共服務(wù)支出所占比例相應(yīng)較低，導(dǎo)致公共服務(wù)供給項(xiàng)目少、水平低、覆蓋面小。此外，公民享受公共服務(wù)支出的差別較大，除了農(nóng)民從公共服務(wù)支出中獲益較少外，城市居民是否具有國有機(jī)關(guān)企事業(yè)單位人員身份也決定了受益的多少。不同單位、不同地區(qū)員工之間也存在著不均等。

（二）包干制財(cái)政體制時(shí)期

1978～1992年為包干制財(cái)政體制時(shí)期。這一時(shí)期市場(chǎng)化改革開始進(jìn)行，傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式逐步解體。針對(duì)“管得過多，統(tǒng)得過死”的體制問題，改革開放初期中央開始放權(quán)讓利，大力調(diào)動(dòng)地方積極性，財(cái)政體制從“一灶吃飯”變?yōu)椤胺衷畛燥垺?，即包干?cái)政。隨著1980年開始向地方下放財(cái)權(quán)，同時(shí)也將一部分公共服務(wù)事權(quán)下放。這一時(shí)期，國有企業(yè)開始探索公共服務(wù)與生產(chǎn)經(jīng)營的分離。在農(nóng)村，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的支撐能力減弱，國家為此通過向農(nóng)民增收“統(tǒng)籌款”和“提留費(fèi)”來為農(nóng)村教育、醫(yī)療和公共設(shè)施等公共服務(wù)籌資。

改革開放之后，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，財(cái)政支出也大幅增長(zhǎng)。本階段的數(shù)據(jù)來源為1992年《中國財(cái)政年鑒》。仍然以“社會(huì)文教費(fèi)”代表公共服務(wù)支出，可以看出公共服務(wù)支出也隨之增多，占總支出的比重在1983年超過20%。1978～1992年間公共服務(wù)支出、財(cái)政支出和名義GDP的年增速總體介于10%～20%左右，公共服務(wù)支出增長(zhǎng)速度普遍高于財(cái)政支出增長(zhǎng)速度，財(cái)政支出增速波動(dòng)較大，在1980和1981年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，雖總體上漲，但滯后于名義GDP的增長(zhǎng)。

面對(duì)“文革”中公共事業(yè)受到嚴(yán)重破壞、公共服務(wù)嚴(yán)重短缺的情況，1978～1984年間國家以教育和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，恢復(fù)和整頓改革開放初期的社會(huì)事業(yè)，1978年公共服務(wù)支出超過100億元。隨著1977年8月高等教育恢復(fù)全國統(tǒng)一招生考試，1979年國家用于教育的支出到達(dá)101.41億元，1984年突破200億元，1980年教育支出占財(cái)政總支出的比重超過10%。該階段很大程度上沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府主導(dǎo)和分級(jí)承擔(dān)的公共服務(wù)供給模式，同時(shí)開始允許個(gè)人和社會(huì)組織參與特定領(lǐng)域的基本公共服務(wù)供給。這一時(shí)期公共服務(wù)支出持續(xù)增長(zhǎng)，1992年達(dá)到792.96億元。

（三）分稅制財(cái)政體制初建時(shí)期

1993～1997年為分稅制財(cái)政體制從建立到穩(wěn)定時(shí)期。隨著改革的深入，包干制財(cái)政體制的弊端逐漸顯露，特別是中央財(cái)政收入惡化，調(diào)控包括公共服務(wù)在內(nèi)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)支出的能力嚴(yán)重不足。因此，1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中提出，按照統(tǒng)一稅法、簡(jiǎn)化稅制、公平稅負(fù)和合理分權(quán)的原則，推進(jìn)分稅制改革，構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政體制。

1993開始，財(cái)政統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生變化，支出指標(biāo)細(xì)化，筆者選取文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、教育費(fèi)附加支出、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、社會(huì)保障補(bǔ)助支出四項(xiàng)之和來代表公共服務(wù)支出進(jìn)行分析。如表1所示，這一階段公共服務(wù)支出突破1000億元，攀上2000億元，與財(cái)政總支出的增速保持了同步，占財(cái)政總支出的比重越過20%，但比重?cái)?shù)年間變化不大，沒有明顯提升。

1995年我國開始分離國企的公共服務(wù)職能，同時(shí)著手進(jìn)行社會(huì)保障制度、住房保障制度、就業(yè)服務(wù)制度的建立、完善或改革。農(nóng)村則開始探索建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障制度，改革農(nóng)村合作醫(yī)療制度。這一時(shí)期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革大潮的奔涌，為提高支出效率，改革體制機(jī)制，部分地區(qū)的部分政府公共服務(wù)被推向市場(chǎng)，政府支出相應(yīng)減少。雖然由此使公共服務(wù)供給的浪費(fèi)和低效得到整治，但也使公共服務(wù)支出的公平性和均衡性受到影響，出現(xiàn)“亂收費(fèi)”“亂攤派”等現(xiàn)象，城市職工和農(nóng)民享有的公共服務(wù)水平有所減弱、個(gè)人和家庭負(fù)擔(dān)有所加重。

1993年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例在2000年末達(dá)到4%的目標(biāo)。這是各類公共服務(wù)中最早對(duì)財(cái)政支出比例提出明確要求的，但達(dá)到的時(shí)間比原目標(biāo)推遲了12年。

（四）公共財(cái)政體系的構(gòu)建時(shí)期

1998～2007年是我國公共財(cái)政體系的逐步構(gòu)建時(shí)期，財(cái)政的公共性通過公共服務(wù)支出比重的不斷提升而不斷增強(qiáng)。

改革開放初期，由于發(fā)展的需要，政府更多地把精力放在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度上，政府財(cái)政也更多地服務(wù)于以GDP為中心的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，財(cái)政支出多用在支持企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和維持公共機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)上，形成了“建設(shè)財(cái)政”“吃飯財(cái)政”的局面。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所取代，市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用開始顯現(xiàn)，人們?cè)絹碓揭庾R(shí)到，政府的定位不再僅僅是經(jīng)濟(jì)資源的宏觀調(diào)控者，更是公共服務(wù)不可替代的提供者。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政府公共服務(wù)職能相適應(yīng)的財(cái)政體制正是公共財(cái)政。1998年12月15日，在全國財(cái)政工作會(huì)議上，國務(wù)院副總理李嵐清首次從政府的角度提出了要“積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財(cái)政基本框架”。自此我國開始確立以建立公共財(cái)政體制為目標(biāo)的財(cái)政改革方案，財(cái)政的公共服務(wù)特性越來越明顯。在2001年頒布的國家“十五”規(guī)劃中，我國政府首次提出“公共服務(wù)”的概念。2002年中央又明確了公共服務(wù)作為政府四大職能之一。2003年《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》要求“國家新增教育、衛(wèi)生、文化等公共事業(yè)支出主要用于農(nóng)村”。2006年頒布的國家“十一五”規(guī)劃首次提出了“基本公共服務(wù)均等化”任務(wù)，明確“公共財(cái)政配置的重點(diǎn)要轉(zhuǎn)到為全體人民提供均等化基本公共服務(wù)的方向，合理劃分政府間事權(quán)，合理界定財(cái)政支出范圍”，公共財(cái)政預(yù)算安排的優(yōu)先領(lǐng)域是各類公共服務(wù)。2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》提出：“健全公共財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域?！惫卜?wù)地位的不斷提升和對(duì)公共財(cái)政保障作用的愈發(fā)重視，使財(cái)政支出中公共服務(wù)的比重越來越大。

本階段數(shù)據(jù)由1999～2008年《中國財(cái)政年鑒》整理得到，其中公共服務(wù)支出的計(jì)算口徑同表1，GDP增速為年可比價(jià)名義增速。從這一階段的數(shù)據(jù)來看，實(shí)行分稅制財(cái)政體制之后，中央財(cái)力大為好轉(zhuǎn)，但省以下三個(gè)層級(jí)仍然按照包干與分成形式處理。部分地區(qū)的財(cái)力不能有效保障地方政府對(duì)公共服務(wù)的支出，帶來了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難等問題，加上轉(zhuǎn)移支付體制的不完善使中央對(duì)地方公共服務(wù)支出的扶持難以有效體現(xiàn)。因此，2001～2004年的公共服務(wù)支出增速不僅沒有隨GDP增速的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，反而呈現(xiàn)出放緩甚至下降的狀況，如圖3所示。

針對(duì)基層財(cái)政困難問題，結(jié)合建立公共財(cái)政體制，中央通過進(jìn)一步改革省以下財(cái)政體制、推進(jìn)“省直管縣”與“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革等措施，有效緩解了基層財(cái)政所面臨的困境，增強(qiáng)了縣級(jí)財(cái)政公共服務(wù)支出能力。2003年財(cái)政部提出“公共財(cái)政的陽光應(yīng)該普照到農(nóng)村”，國家開始以財(cái)政補(bǔ)助的方式實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2005年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》提出：“逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制?！?006年全面廢除農(nóng)業(yè)稅則標(biāo)志著我國農(nóng)村公共服務(wù)供給成本由農(nóng)民自己承擔(dān)開始向城市反哺農(nóng)村轉(zhuǎn)變。2003年開始特別是2004年之后，我國財(cái)政總支出和公共服務(wù)支出的增速逐年提升，尤其值得注意的是2006年之后，公共服務(wù)支出增速的曲線呈陡峭上升狀態(tài)。

（五）公共服務(wù)型財(cái)政制度建設(shè)時(shí)期

2008年至今，是我國公共服務(wù)財(cái)政支出在頂層設(shè)計(jì)中更加突出的時(shí)期，可以稱為公共服務(wù)型財(cái)政制度建設(shè)時(shí)期。

隨著改革的深入和社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速，國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境均發(fā)生了深刻變化，貧富差距拉大、社會(huì)保障滯后等問題對(duì)中國社會(huì)的穩(wěn)定構(gòu)成了潛在風(fēng)險(xiǎn)，持續(xù)加強(qiáng)公共服務(wù)支出成為必然。黨的十七大把“圍繞推進(jìn)公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”確定為深化財(cái)政體制改革的一個(gè)基本方針。2008年胡錦濤在中共中央政治局以公共服務(wù)為主題的第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“要完善公共財(cái)政體系，調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋范圍，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，把更多公共資源投向公共服務(wù)薄弱的農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和困難群眾，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力?！边@些戰(zhàn)略構(gòu)想和施政要求突出了公共財(cái)政在公共服務(wù)中的地位，為各級(jí)政府圍繞公共服務(wù)安排公共支出提供了重要指導(dǎo)。

2012年7月，國務(wù)院發(fā)布《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，這是我國第一部國家級(jí)公共服務(wù)規(guī)劃，具有劃時(shí)代的意義。規(guī)劃明確了由中央和地方財(cái)政擔(dān)負(fù)支出責(zé)任的八大類基本公共服務(wù)，第十三章“增強(qiáng)公共財(cái)政保障能力”要求“建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財(cái)政支出增長(zhǎng)機(jī)制”，并提出“明確政府間事權(quán)和支出責(zé)任”“完善中央政府制度”“健全財(cái)力保障機(jī)制”三大公共服務(wù)財(cái)政保障任務(wù)。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，深化財(cái)稅體制改革的方向是要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，使公共財(cái)政成為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。2017年1月，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，提出建立中央和地方負(fù)有支出責(zé)任的國家基本公共服務(wù)清單，并將“財(cái)力保障機(jī)制”作為五大實(shí)施機(jī)制之一，要求“加大財(cái)政投入力度”，“優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)”，“為促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供支撐”。

如表2所示，這個(gè)階段我國基本公共服務(wù)支出增加的幅度較大，從2008年的18571.54億元增加到2017年的72690.21億元，10年間公共服務(wù)總支出額翻了三倍，且基本公共服務(wù)支出占國家財(cái)政總支出的比例也在不斷上升。2012年，我國終于首次實(shí)現(xiàn)了國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例超過4%這一目標(biāo)。近年來，相關(guān)政策和實(shí)施效果也屢有顯現(xiàn)。例如：按照中央“健全社會(huì)保障財(cái)政投入制度，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”的要求，2017年國務(wù)院出臺(tái)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》;2018年，國務(wù)院辦公廳提出《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見》，要求“確保一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減，確保按在校學(xué)生人數(shù)平均的一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減”。

三、改革開放以來我國公共服務(wù)支出不斷優(yōu)化的特征

新中國成立70年來，我國公共服務(wù)財(cái)政支出在曲折中前進(jìn)，特別是通過41年的改革開放不斷優(yōu)化，主要表現(xiàn)可歸納為以下幾個(gè)方面：

（一）公共服務(wù)支出總量增加、結(jié)構(gòu)優(yōu)化

隨著我國經(jīng)濟(jì)總量的增加，財(cái)政支出和公共服務(wù)支出的總量也在不斷增加。公共服務(wù)支出在財(cái)政支出中的比重從1978年的13.66%發(fā)展到如今突破40%。公共服務(wù)支出的領(lǐng)域也不斷擴(kuò)展，項(xiàng)目不斷增多。隨著財(cái)政改革的進(jìn)行，公共服務(wù)支出的項(xiàng)目也不斷細(xì)化和明晰化。根據(jù)人民的普遍需求和各地區(qū)的個(gè)性需求，結(jié)合實(shí)際情況和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮形成的公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。

（二）公共服務(wù)支出的均等化效應(yīng)不斷增強(qiáng)

我國政府從大力推進(jìn)公共服務(wù)開始，就迅速認(rèn)識(shí)到均等化是公共服務(wù)的主要特征。公共服務(wù)支出的均等化效應(yīng)是衡量公共服務(wù)支出績(jī)效的重要方面，政府公共服務(wù)支出的一個(gè)重要功能便是實(shí)現(xiàn)所轄區(qū)域的公共服務(wù)均等化。公共服務(wù)均等化的主要手段是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。我國的轉(zhuǎn)移支付制度在分稅制改革后開始建立，20多年來，針對(duì)實(shí)施中出現(xiàn)的各種問題，不斷改革、完善。2014年國務(wù)院頒布《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，提出擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的清理整合力度，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配方式，合理選擇因素法或項(xiàng)目法分配，科學(xué)設(shè)置測(cè)算因素、權(quán)重等，切實(shí)保障了各級(jí)政府尤其是落后地區(qū)政府公共服務(wù)的支出能力。從2005年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》首次提出“公共服務(wù)均等化原則”至今，我國的區(qū)域公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和群體公共服務(wù)均等化均取得很大成就，為黨的十九大提出的2035年“基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)”奮斗目標(biāo)奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）各級(jí)政府的公共服務(wù)支出責(zé)任更加明晰

中央政府和地方政府在公共服務(wù)上的職責(zé)劃分，以及對(duì)應(yīng)支出責(zé)任的明確是公共服務(wù)支出管理的前提。由于政府間公共服務(wù)事權(quán)劃分不明晰，一段時(shí)間我國公共服務(wù)財(cái)政支出曾出現(xiàn)“缺位”“越位”等現(xiàn)象，地方政府公共服務(wù)支出壓力較大。為了合理劃分政府間公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，必須建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。2018年2月，國務(wù)院印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，方案明確了涉及基本公共服務(wù)的八項(xiàng)具體領(lǐng)域的中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的范圍，并對(duì)國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和央地支出責(zé)任的分擔(dān)方式做出了初步界定。隨后，醫(yī)療衛(wèi)生、教育、公共交通領(lǐng)域的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案也先后出臺(tái)。以地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為劃分各級(jí)政府支出責(zé)任的主要依據(jù)，分擔(dān)方式充分體現(xiàn)了中央財(cái)政向不發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)傾斜的思路。省以下地方政府的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分也在努力彌補(bǔ)上下級(jí)政府之間的財(cái)政缺口，緩解地方公共服務(wù)支出壓力，保障人民對(duì)基本公共服務(wù)的需求。

（四）公共服務(wù)支出的使用方式更加多樣

近年來，我國公共服務(wù)支出的形式愈加多樣，既包括對(duì)公立公共服務(wù)機(jī)構(gòu)（如公立學(xué)校、醫(yī)院）建設(shè)、運(yùn)營的支出，對(duì)作為公共服務(wù)對(duì)象的個(gè)人和家庭的各種補(bǔ)助，對(duì)社會(huì)保障基金的補(bǔ)助，也包括對(duì)從事公共服務(wù)的公益組織、營利機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助。公共服務(wù)資金不僅用于政府和公立機(jī)構(gòu)生產(chǎn)公共產(chǎn)品，也用于向公益組織、營利機(jī)構(gòu)購買公共服務(wù)，以及為政府與社會(huì)資本合作提供公共服務(wù)。2013年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，同年12月，財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》。2014年12月，財(cái)政部印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》。按照財(cái)政部的要求，各地各部門紛紛編制政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，相關(guān)部委還就政府購買社會(huì)救助服務(wù)、殘疾人服務(wù)、青少年社工服務(wù)、公共文化服務(wù)等提出指導(dǎo)意見。當(dāng)前，各級(jí)政府（特別是市、縣級(jí)政府）使用財(cái)政資金購買公共服務(wù)已成為公共服務(wù)支出中非常普遍的項(xiàng)目。2015年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，財(cái)政部2016年10月發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》。隨后，PPP模式作為一種公共服務(wù)合作供給方式在全國迅速發(fā)展，公共服務(wù)支出又有了新的使用方向。

（五）公共服務(wù)支出的績(jī)效不斷提升

公共服務(wù)支出績(jī)效是指某項(xiàng)公共服務(wù)支出在投入實(shí)施后發(fā)生的產(chǎn)出、效果和效率，也包括某個(gè)部門使用公共服務(wù)資金的績(jī)效以及上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效。公共服務(wù)支出績(jī)效可以由客觀指標(biāo)和公共服務(wù)接受者的主觀感受來加以衡量、評(píng)價(jià)。我國從2009年開展相關(guān)評(píng)價(jià)工作，2011年財(cái)政部頒布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，要求對(duì)公共服務(wù)支出的預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和服務(wù)對(duì)象滿意程度進(jìn)行評(píng)價(jià)。近年來，各級(jí)政府公共服務(wù)支出績(jī)效不同程度得到提升，作為稀缺公共資源的財(cái)政公共服務(wù)資金的使用效率不斷提升，公民對(duì)政府公共服務(wù)的滿意度令人樂觀，政府購買公共服務(wù)和參與PPP模式的績(jī)效評(píng)價(jià)也得到推進(jìn)。2015年財(cái)政部出臺(tái)《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》，對(duì)公共服務(wù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)立產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等。2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》指出，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，預(yù)算績(jī)效管理將成為公共服務(wù)支出績(jī)效提升的重要保證。

四、我國公共服務(wù)支出的未來展望

經(jīng)過70年的努力，我國實(shí)現(xiàn)了基本公共服務(wù)的廣覆蓋，但在通過公共服務(wù)支出促進(jìn)民生和增強(qiáng)人民的獲得感上，還需要進(jìn)一步改進(jìn)、完善。我國公共服務(wù)支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重還不夠大，從整體上制約了公共服務(wù)供給的規(guī)模與質(zhì)量;城鄉(xiāng)之間、東中西部之間的公共服務(wù)支出仍然需要進(jìn)一步平衡;公共服務(wù)支出的效率總體不高、結(jié)構(gòu)整體不優(yōu)，財(cái)政支出對(duì)公共服務(wù)供給的保障力度與快速增長(zhǎng)的社會(huì)公眾公共需求尚不能完全匹配。因此，進(jìn)入新時(shí)代，國家應(yīng)不斷推進(jìn)公共服務(wù)支出在數(shù)量、結(jié)構(gòu)、效率、公平等方面的優(yōu)化。

（一）進(jìn)一步加大支出規(guī)模，建設(shè)公共服務(wù)型政府

財(cái)政部曾要求“十二五”期間各級(jí)財(cái)政將社保支出占財(cái)政支出的比例由10%提高到25%左右，但一直沒有得到實(shí)現(xiàn)，目前整個(gè)社會(huì)保障支出僅占我國財(cái)政支出12%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家30%～50 9/6的比例，需要逐步提升。2017年中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》再次明確了“保證國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例一般不低于4%”，但4%不應(yīng)是最高點(diǎn)，許多發(fā)達(dá)國家都超過了6%。此外，我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的財(cái)政投入仍有改善空間，世界衛(wèi)生組織和中國衛(wèi)生部估算，如果公共衛(wèi)生支出能夠每年占GDP的1.5%，就能建立起覆蓋全面的基本衛(wèi)生服務(wù)體系?？偠灾?，對(duì)比發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)支出在財(cái)政總支出中的比重，我國還有很大差距，未來應(yīng)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)一步推進(jìn)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的同時(shí)，在公共服務(wù)領(lǐng)域更好地發(fā)揮政府作用。公共財(cái)政要更加體現(xiàn)公共性，減少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投入，減少政府行政開支，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政向公共服務(wù)型財(cái)政轉(zhuǎn)變，逐步加大公共服務(wù)支出比重，加快公共服務(wù)型政府的實(shí)現(xiàn)速度。黨的十八屆三中全會(huì)提出重點(diǎn)類別公共服務(wù)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值一般不再掛鉤，但全國財(cái)政公共服務(wù)總支出仍然有法律規(guī)范的必要，應(yīng)在政府統(tǒng)計(jì)上明晰指標(biāo)的類別，使公共服務(wù)支出得到較為準(zhǔn)確、權(quán)威、統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)，以“逐步提高基本公共服務(wù)支出所占比重，保證基本公共服務(wù)預(yù)算支出增長(zhǎng)幅度高于財(cái)政經(jīng)常性支出增長(zhǎng)幅度”，將公共服務(wù)支出變?yōu)楣差A(yù)算的硬性約束指標(biāo)。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，補(bǔ)齊公共服務(wù)短板

教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障與社會(huì)救助是公共服務(wù)類別中最為重要的項(xiàng)目，除了要保證并穩(wěn)步提升這些關(guān)鍵民生領(lǐng)域原有項(xiàng)目的公共服務(wù)支出外，還應(yīng)根據(jù)新時(shí)代出現(xiàn)的新情況、新問題來優(yōu)化公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)，拓展范圍、補(bǔ)齊短板。當(dāng)前特別要針對(duì)老齡化社會(huì)來臨、兒童養(yǎng)育成本高、婦女保障不力等問題，加強(qiáng)對(duì)兒童、老人、婦女公共服務(wù)的財(cái)政投入，重點(diǎn)是在嬰幼兒托育服務(wù)、學(xué)前教育服務(wù)、老年病醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、婦女就業(yè)服務(wù)等方面的財(cái)政介入與支持。還要逐步把心理健康服務(wù)、精神衛(wèi)生服務(wù)、公共法律服務(wù)等作為公共服務(wù)支出的項(xiàng)目。

（三）進(jìn)一步減少支出差距，促進(jìn)公共服務(wù)均等化

在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化方面，應(yīng)重點(diǎn)加大對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校的資金投入，實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展;改善集中連片特殊困難地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的縣級(jí)公立醫(yī)院設(shè)施條件;加大農(nóng)村地區(qū)公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)的支持力度。

在人群公共服務(wù)均等化方面，應(yīng)重點(diǎn)支持對(duì)農(nóng)民工的公共服務(wù)，使農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，保障農(nóng)民工隨遷子女平等接受教育;加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村留守兒童、婦女和老人的公共服務(wù)，除了保證他們的人園、入學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老外，還要特別加強(qiáng)對(duì)他們的公共衛(wèi)生、公共安全、公用事業(yè)、心理健康服務(wù)等;加強(qiáng)對(duì)進(jìn)城農(nóng)村貧困人口的公共服務(wù)，特別是提供基本公共就業(yè)服務(wù)，加大基本住房保障服務(wù)，將他們納入社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助服務(wù)范圍。

在地區(qū)公共服務(wù)均等化方面，應(yīng)繼續(xù)通過轉(zhuǎn)移支付等手段加強(qiáng)西部地區(qū)、民族地區(qū)、禁止和限制開發(fā)區(qū)的公共服務(wù)財(cái)政能力，特別是作為國家深度貧困地區(qū)的西藏自治區(qū)，新疆南疆和田、阿克蘇、喀什、克孜勒蘇四地州，四川、青海、甘肅、云南四省藏區(qū)，甘肅省臨夏回族自治州，四川省涼山彝族自治州，云南省怒江傈僳族自治州，使“三區(qū)三州”的公共服務(wù)支出在一段時(shí)期內(nèi)得以超常增長(zhǎng)。

（四）進(jìn)一步提高支出績(jī)效，促進(jìn)公共服務(wù)有效供給

國家對(duì)各類公共服務(wù)專項(xiàng)資金的使用都有績(jī)效要求和評(píng)價(jià)管理規(guī)定，要進(jìn)一步提升支出績(jī)效，就需要更加嚴(yán)格地貫徹落實(shí)，同時(shí)努力使績(jī)效評(píng)價(jià)更具科學(xué)性和可操作性。需要指出的是，由于公共服務(wù)供給的效果往往難以量化，反映受益人對(duì)相關(guān)資金產(chǎn)出及其影響的認(rèn)可程度的滿意度指標(biāo)就顯得十分重要。通過對(duì)公眾滿意度的測(cè)評(píng)，不僅可以發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金是否達(dá)到了使服務(wù)對(duì)象滿意的預(yù)期效果，而且可以發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出的方向是否符合公眾的需求、是否適應(yīng)人群的偏好，公共服務(wù)財(cái)政資金使用是否公開透明。只有根據(jù)公眾意愿和公共需求，精準(zhǔn)確定、及時(shí)調(diào)整公共服務(wù)支出的方向和水平，才能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，形成公共服務(wù)支出的高績(jī)效。

總而言之，公共服務(wù)支出不可能無上限增長(zhǎng)，公共服務(wù)支出占GDP和財(cái)政總支出的比重隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸增大，到一定程度將趨于穩(wěn)定。公共服務(wù)支出超出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，將使國家財(cái)政虧空、形成債務(wù)危機(jī)、損害經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，并帶來一系列政治和社會(huì)問題。但就我國來看，公共服務(wù)支出的現(xiàn)狀仍然屬于“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的范疇，仍有很大的提升和改善空間。2017年10月，黨的十九大將“不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”作為奮斗目標(biāo)，而公共服務(wù)作為保障和改善民生的重要抓手和主要途徑，可以想見，未來我國公共服務(wù)支出的力度、范圍還將繼續(xù)處于穩(wěn)步擴(kuò)展階段。

（責(zé)任編輯 付國英）