鄉(xiāng)村振興視角下農(nóng)村基層治理的機(jī)制創(chuàng)新研究

[提 要]社會治理是國家治理的重要方面，基層作為社會治理的末梢，其治理的效果直接影響著國家治理水平。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村巨變，人口大量流失，很多新型矛盾不斷涌現(xiàn)出來，基層治理任務(wù)面臨著巨大的挑戰(zhàn)，如何進(jìn)一步提升基層治理現(xiàn)代化水平迫在眉睫。通過對當(dāng)前徐州農(nóng)村基層組織的工作特色分析，歸納農(nóng)村基層治理存在的主要問題，提出推進(jìn)徐州基層治理機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)圍繞農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，深化村民自治實(shí)踐、加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，提升鄉(xiāng)村德治水平的突破。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;基層治理;機(jī)制創(chuàng)新;徐州市

[作者簡介]彭明唱（1977—），男，徐州工程學(xué)院副教授，研究方向?yàn)槌擎?zhèn)化和鄉(xiāng)村振興。（江蘇徐州 221008）

[基金項(xiàng)目]江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究基金項(xiàng)目“蘇北地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村全面振興的路徑研究”（2018SJA0989）;徐州市軟科學(xué)基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下推進(jìn)徐州農(nóng)村基層治理機(jī)制創(chuàng)新研究”（KC19260）

鄉(xiāng)村治理是社會治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，是完善國家治理體系和提高治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十九大明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并強(qiáng)調(diào)要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，這是我們黨在新的歷史方位，對鄉(xiāng)村治理做出的重要選擇。當(dāng)前，徐州農(nóng)村面臨深刻變革，農(nóng)村仍是徐州全面小康建設(shè)過程中一塊短板，只有實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，徐州的整體振興才能最終實(shí)現(xiàn)。因此，新時代如何扭轉(zhuǎn)徐州鄉(xiāng)村滯后的局面、有效的留住年輕群體，提高徐州地區(qū)整體活力、推動徐州鄉(xiāng)村全面振興，是徐州鄉(xiāng)村基層治理機(jī)制創(chuàng)新面臨的一個值得深入和長期研究的重要問題。

一、新時代推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系的必要性

當(dāng)前我國正處于人口、經(jīng)濟(jì)與社會多方面的重大轉(zhuǎn)型階段，社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變正從理論走向?qū)嵺`，多重轉(zhuǎn)型給社會治理帶來了諸多困惑。一方面，社會新矛盾并未納入傳統(tǒng)治理軌道，基層組織很難通過既有治理方式加以應(yīng)對;另一方面，這些矛盾又會影響社會安定與和諧，基層組織有責(zé)任及時回應(yīng)群眾訴求。此外，在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村內(nèi)部規(guī)范又失去了制約能力，基層治理面臨著流動的社會和高度分化的農(nóng)民，推進(jìn)基層治理創(chuàng)新迫在眉睫。同時傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式與新時代鄉(xiāng)村治理要求存在著嚴(yán)重的不適應(yīng)，而社會矛盾的化解能力是政府執(zhí)政水平的重要體現(xiàn)，社會矛盾化解渠道的不斷拓寬，又是彰顯中國社會治理水平的進(jìn)步。因此，如何構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系具有其客觀必要性。

（一）新時代鄉(xiāng)村主要矛盾客觀上已發(fā)生轉(zhuǎn)移

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村治理的主要矛盾是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式與現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理需求的矛盾。傳統(tǒng)的碎片化、家族化、壓制化治理模式已不能適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的需要。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理是縱向治理，是由上級政府到村委會再到村民的垂直結(jié)構(gòu)，這就導(dǎo)致了村民參與治理的橫向互動機(jī)制的缺失。同時，有自主參與意識的村民大量涌入城市，使得村民自治制度形同虛設(shè)，被動參與實(shí)為常態(tài)。因此，如何調(diào)動留守村民自治的積極性、主動性，解決村民參與程度低、自治能力弱的現(xiàn)象就成為鄉(xiāng)村治理亟待解決的問題之一。

（二）鄉(xiāng)村治理中社會矛盾化解渠道單一

農(nóng)村是矛盾激化的高頻地區(qū)，矛盾的化解需要多元主體參與。根據(jù)我國農(nóng)村現(xiàn)存的調(diào)節(jié)機(jī)制，主要有以下兩種解決方法。一是尋求基層組織幫助，但由于基層部門管理村中事務(wù)繁忙，無暇時刻關(guān)注矛盾發(fā)展走向，甚至有的村干部本身就處于矛盾漩渦中，可能會加劇矛盾的激化。二是信訪，村民一般是通過向上一級政府反映情況來解決自身問題，且信訪耗時長還有可能是村民不論自身對錯執(zhí)意上訪，都不利于矛盾的解決。因此，如何發(fā)揮多方協(xié)同作用，構(gòu)建基層政府、社會力量、村民等參與的多維矛盾調(diào)解體系，是構(gòu)建鄉(xiāng)村治理機(jī)制體系的重要研究課題。

（三）鄉(xiāng)村法治建設(shè)相對滯后

法治基礎(chǔ)是建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村的制度保障，鄉(xiāng)村治理要做到有法可依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。目前我國鄉(xiāng)村法治建設(shè)還存在以下三個問題，一是鄉(xiāng)村治理法規(guī)存在盲區(qū)，部分領(lǐng)域無規(guī)可依，法律效力不高。二是村干部重人情輕法治，法律素養(yǎng)較低，農(nóng)民法律意識不強(qiáng)。三是農(nóng)村執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象時有發(fā)生，部分執(zhí)法人員行為與法治精神背道而馳。由此可見，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理與現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理存在較大差距，鄉(xiāng)村振興必須匹配現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系才能發(fā)揮有效作用，而構(gòu)建自治、德治、法治相結(jié)合的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有效途徑。

二、新時代徐州農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀分析

黨的十九大以來，徐州各級政府緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，把農(nóng)村基層黨建工作擺上突出位置，以學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記視察徐州重要指示為引領(lǐng)，推動全市2300個農(nóng)村基層黨組織和16余萬名農(nóng)村黨員，帶領(lǐng)數(shù)百萬農(nóng)民耕耘在鄉(xiāng)間，在徐州大地上描繪出鄉(xiāng)村振興的生動圖景，凝聚起推動高質(zhì)量發(fā)展的“紅色力量”。

（一）通過建強(qiáng)基層“戰(zhàn)斗堡壘”，基層組織服務(wù)能力得到明顯提升

基礎(chǔ)不牢，地動山搖。聚焦“強(qiáng)基固本”，近年來徐州市在農(nóng)村基層組織建設(shè)上重點(diǎn)發(fā)力，不斷在農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織中加強(qiáng)黨組織建設(shè)力度，開展支部亮職責(zé)、書記亮承諾、黨員亮身份“三亮活動”，一個個農(nóng)村基層戰(zhàn)斗堡壘不斷建強(qiáng)、形成磅礴偉力。例如睢寧縣雙溝鎮(zhèn)明確黨建領(lǐng)航、支部領(lǐng)辦、黨員領(lǐng)頭，促進(jìn)村集體收入快速增長的“三領(lǐng)一增”新模式。2018年雙溝鎮(zhèn)官路社區(qū)通過流轉(zhuǎn)土地5600多畝，使得集體經(jīng)濟(jì)收入增加了100多萬元，“村集體收入增多了，村干部的服務(wù)能力就有了較大的回旋空間，能為老百姓辦的事就多了”。2018年以來，徐州市通過統(tǒng)一組織新建村綜合服務(wù)中心，近50個行政村有了新村部。例如新沂市實(shí)施“建村部、強(qiáng)支部”工程，村部黨群服務(wù)功能完善，成為黨員群眾最想去、最常去的地方。依托這些陣地，全市基層黨建“書記項(xiàng)目”直接抓在手上68個，各縣級組織部門分別實(shí)施1個重點(diǎn)項(xiàng)目，嚴(yán)格落實(shí)書記抓黨建主體責(zé)任和組織部門直接責(zé)任。通過建立市委黨建工作督導(dǎo)隊(duì)伍，對各項(xiàng)重點(diǎn)工作按月進(jìn)行督導(dǎo)?；鶎狱h建工作形成有部署、有督導(dǎo)、有考核、有問責(zé)的閉環(huán)系統(tǒng)，“黨建是最大的政績”得到了具體化體現(xiàn)。

（二）因地制宜，抓好基層黨建，發(fā)揮基層黨組織強(qiáng)村富民責(zé)任

高水平全面建成小康社會，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在農(nóng)村，短板在農(nóng)村，這迫切需要驅(qū)動黨建“引擎”來帶領(lǐng)群眾真抓實(shí)干。例如邳州市岔河鎮(zhèn)橋北村以前是后進(jìn)村，通過村書記帶領(lǐng)黨員群眾加大鄉(xiāng)村公共空間治理，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入快車道，群眾收入也得到了有效的提高。2019年初，徐州市倒排確定了132個后進(jìn)村，明確包掛縣領(lǐng)導(dǎo)、派駐“第一書記”、指定第一責(zé)任人，實(shí)行“一支部一對策”，扎實(shí)推動整頓轉(zhuǎn)化工作。通過實(shí)施抓黨建促脫貧攻堅(jiān)六大行動計(jì)劃，努力把組織資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展資源，把組織偉力轉(zhuǎn)化為攻堅(jiān)動力，為脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興匯聚了強(qiáng)大的黨建力量。例如豐縣大力實(shí)施“黨建+產(chǎn)業(yè)鏈”扶貧模式，推動75%的經(jīng)濟(jì)薄弱村和52%的貧困戶實(shí)現(xiàn)了脫貧。鄉(xiāng)村振興，不僅要富口袋，更要富腦袋。目前徐州市各村級基層黨組織堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)富民、發(fā)展惠民、以文化人，切實(shí)擔(dān)負(fù)起改善民生的責(zé)任，每年重點(diǎn)興辦一兩件民生實(shí)事，讓農(nóng)民群眾在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。

（三）加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)，積極推進(jìn)陣地堅(jiān)實(shí)化

積極通過引進(jìn)人才、促進(jìn)聯(lián)合、建設(shè)項(xiàng)目等多種措施，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，推進(jìn)系統(tǒng)前沿陣地堅(jiān)實(shí)化。在實(shí)現(xiàn)基層社鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）全覆蓋的基礎(chǔ)上，通過實(shí)施基層社分類改造，2018年徐州市通過創(chuàng)建“三體兩強(qiáng)”示范基層社12家，對基礎(chǔ)薄弱的51家基層社，實(shí)施提振幫扶、升級改造，恢復(fù)功能、鞏固陣地，帶動基層社整體高質(zhì)量發(fā)展。圍繞優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)品，領(lǐng)辦創(chuàng)辦豐縣果品種植等各類農(nóng)民專業(yè)合作社1006家，建成本區(qū)域或跨區(qū)域、同產(chǎn)業(yè)或跨產(chǎn)業(yè)的專業(yè)社聯(lián)合社48家，有效提高了農(nóng)民組織化程度。整合系統(tǒng)和社會資源，建設(shè)農(nóng)村綜合服務(wù)社（中心）2000多家，推進(jìn)省定經(jīng)濟(jì)薄弱村綜合服務(wù)社提檔升級，重點(diǎn)建設(shè)莊稼醫(yī)院、日用品超市、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料超市、電商服務(wù)站、物流服務(wù)站、金融服務(wù)站“一院兩超三站”，已完成132家綜合服務(wù)社提檔升級任務(wù)。

（四）加強(qiáng)基礎(chǔ)治理，推進(jìn)運(yùn)行規(guī)范化

通過基層組織合作經(jīng)濟(jì)屬性的劃分，健全體制機(jī)制，加強(qiáng)基礎(chǔ)治理，密切與農(nóng)民的聯(lián)結(jié)，推進(jìn)組織運(yùn)行規(guī)范化。2018年徐州市通過推廣沛縣龍固試點(diǎn)創(chuàng)建農(nóng)民綜合性合作社經(jīng)驗(yàn)，以基層社區(qū)為基礎(chǔ)，廣泛吸納農(nóng)民和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體入社，整合各類涉農(nóng)資源，開展勞動、資本、房地產(chǎn)等多要素合作，以及生產(chǎn)、加工、流通、金融、文化等多領(lǐng)域合作，構(gòu)建現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營體系，建立健全按交易額返利和按股分紅相結(jié)合的分配制度，打造“多位一體”農(nóng)民生產(chǎn)生活服務(wù)平臺，農(nóng)民綜合性合作社達(dá)到5家。通過在基層社實(shí)施社員代表大會、理事會、監(jiān)事會“三會”制度，健全治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化民主監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)社員共同受益，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，有26家基層社入選“全國基層社標(biāo)桿社”。以財(cái)務(wù)管理為核心，規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社運(yùn)營，創(chuàng)建制度健全、帶動力強(qiáng)的示范社，引領(lǐng)專業(yè)社健康發(fā)展，有21家農(nóng)民專業(yè)合作社入選“全國農(nóng)民合作社示范社”。發(fā)揮基層社引領(lǐng)作用，推進(jìn)農(nóng)村綜合服務(wù)社拓展政務(wù)辦理、商品流通、金融保險、費(fèi)用代理、文化教育、社會事務(wù)、信息宣傳等綜合性服務(wù)，規(guī)范經(jīng)營運(yùn)作。

三、徐州鄉(xiāng)村基層治理存在的主要問題及原因分析

（一）農(nóng)村基層治理中壟斷型問題普遍存在，治理出現(xiàn)脫節(jié)

當(dāng)前徐州的農(nóng)村基層社會治理存在嚴(yán)重的壟斷問題，特別是地方部門的壟斷狀況更是頻繁發(fā)生，導(dǎo)致各活動分開進(jìn)行，效率非常低，由此造成農(nóng)村基層社會工作者的公共觀念意識日益降低。其次，一些縣（區(qū)）農(nóng)村基層缺乏一些固有的社會項(xiàng)目，而政府機(jī)關(guān)卻擁有充足的項(xiàng)目內(nèi)容，政府和農(nóng)村基層嚴(yán)重不統(tǒng)一，進(jìn)而使政府機(jī)關(guān)的項(xiàng)目得不到更好地運(yùn)用，拉大了農(nóng)村和城市的發(fā)展距離。此外，通過相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)縣（區(qū)）一些農(nóng)村基層社會治理還存在脫節(jié)問題，主要是由政府機(jī)關(guān)帶動的，政府自身直接滲入與間接調(diào)節(jié)之間出現(xiàn)脫節(jié)問題，就是說，政府只關(guān)注直接滲入功能而忽略了間接調(diào)節(jié)的作用。由此導(dǎo)致農(nóng)村基層組織嚴(yán)重脫節(jié)于社區(qū)組織，只關(guān)注城市居委會的建設(shè)而忽略農(nóng)村村委會的建設(shè)，使居民的治理觀念嚴(yán)重缺失。

（二）基層工作形式主義普遍存在

通過縣（區(qū)）的農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前徐州農(nóng)村基層治理中存在一些悖論現(xiàn)象，一方面常聽到農(nóng)民抱怨說，“從來沒有見過鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記鎮(zhèn)長走村入戶”，另一方面，也發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)馗刹渴置β?。有些縣（區(qū)）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部長期的“五加二、白加黑”工作狀態(tài)，推行坐班制的農(nóng)村，村干部不僅要堅(jiān)持8小時工作制，而且周末或夜晚還需要經(jīng)常加班，基層治理運(yùn)作復(fù)雜。以精準(zhǔn)扶貧工作為例，一些縣（區(qū)）出現(xiàn)數(shù)字脫貧現(xiàn)象，扶貧干部精力耗費(fèi)在建檔立卡貧困戶填表;某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行“辦事留痕”工作方法，基層干部5分鐘為農(nóng)民解決問題，需要半天時間填寫材料。農(nóng)村干部1/3精力耗費(fèi)在各類檔案文字工作，1/3忙于參加會議和迎接檢查等，真正用于與農(nóng)民打交道的精力不足1/3。這種基層治理中的形式主義“空轉(zhuǎn)”亟需解決。

（三）基層治理法制化任重道遠(yuǎn)

近年來，鄉(xiāng)村人情負(fù)擔(dān)過重，天價彩禮，強(qiáng)制拆遷等問題嚴(yán)重影響農(nóng)民的生活水平，并引起一系列社會矛盾。此類問題不屬于法律可控的事務(wù)，而屬于基層治理中的“法治剩余”事務(wù)，在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村內(nèi)部規(guī)范又失去了制約能力。導(dǎo)致轉(zhuǎn)型社會問題一旦出現(xiàn)就容易迅速蔓延，稍加不慎就會引起社會安定團(tuán)結(jié)。而強(qiáng)制干預(yù)甚而錯用法律來規(guī)范村民的行為，顯得矯枉過正。當(dāng)前的基層治理重要經(jīng)驗(yàn)應(yīng)是說服的手段，而不是壓制的方式來化解社會矛盾，例如移風(fēng)易俗是一件關(guān)系人心改造的工作，工作難度大，持續(xù)時間長，考驗(yàn)基層政府的耐心耐力，體現(xiàn)的是基層治理的能力。法制化是社會治理現(xiàn)代化的重要方向?；鶎由鐣卫磔^為復(fù)雜，對法治化的要求較高，因此，基層政府尤其要加強(qiáng)法制化建設(shè)。

（四）鄉(xiāng)村基層組織渙散，缺乏戰(zhàn)斗力

農(nóng)村基層黨建是鄉(xiāng)村振興的根本，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村長治久安的關(guān)鍵。近年來，雖然徐州的農(nóng)村發(fā)生翻天覆地的變化，但還需注意的是，當(dāng)前，一些徐州農(nóng)村基層黨建工作還存在薄弱環(huán)節(jié)和短板。少數(shù)農(nóng)村基層組織名存實(shí)亡，個別黨支部和村委會負(fù)責(zé)人借助黑惡勢力、家族勢力成為“村霸”，影響扶貧脫貧，鄉(xiāng)村振興等政策的實(shí)施，成為2020年全面建成小康社會的障礙。一些地區(qū)農(nóng)村的民主選舉和村民自治流于形式，宗族勢力、宗教信仰和幫派勢力等使農(nóng)村治理錯綜復(fù)雜。由于缺乏嚴(yán)格監(jiān)督管控，上級部門的轉(zhuǎn)移支付常被層層盤剝或挪作他用，用于實(shí)際用途的寥寥無幾，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量受到影響。政府對農(nóng)田補(bǔ)貼的不足，導(dǎo)致許多農(nóng)民選擇撂荒，造成農(nóng)地資源浪費(fèi)。由于地方政府監(jiān)管無力，消費(fèi)者維權(quán)意識和知識欠缺，農(nóng)村地區(qū)成為假冒偽劣產(chǎn)品的傾銷地。此外，由于污染企業(yè)退出城市，進(jìn)入農(nóng)村，使之成為藏污納垢之地。