廣州市白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)流動(dòng)人口管理困難及對(duì)策

黃冬苗　楊勇軍　黃澄潔

[提要] 隨著廣州市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也出現(xiàn)很多社會(huì)問(wèn)題。比如流動(dòng)人口多、管理難度大就很明顯。以廣州市白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)為例，流動(dòng)人口雖然給白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)帶來(lái)很多好處，但人口的大量涌入也給白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)的管理帶來(lái)許多問(wèn)題。本文介紹白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)流動(dòng)人口基本狀況，了解流動(dòng)人口的作用以及流動(dòng)人口管理原則，對(duì)管理流動(dòng)人口過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題以及困難進(jìn)行分析，并提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞：廣州市白云區(qū);城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū);流動(dòng)人口

本文為2018年度廣東大學(xué)生科技創(chuàng)新培育專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目：“廣州市白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)流動(dòng)人口管理困難及對(duì)策”（編號(hào)：pdjhb0564）階段性成果;指導(dǎo)老師：楊勇軍;課題組成員：黃冬苗、黃澄潔、黃佩芬、黃嘉文、侯佳辰、陳馨寶、鄧兆楷、陳俊卿

中圖分類(lèi)號(hào)：C92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年11月29日

近年來(lái)，因廣州市經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，流動(dòng)人口的數(shù)量也在急劇增加。雖然流動(dòng)人口帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、促進(jìn)了市場(chǎng)的繁榮、加強(qiáng)了就業(yè)的保障，但是流動(dòng)人口的大量涌入也給白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)帶來(lái)許多社會(huì)問(wèn)題。因此，對(duì)白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)的流動(dòng)人口管理進(jìn)行深入并且詳細(xì)的研究至關(guān)重要。

一、白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)流動(dòng)人口基本概況

經(jīng)調(diào)查所知，最近幾年，白云區(qū)是廣州市人口最多的一個(gè)區(qū)。但是本地人口所占的比例卻比較低，大多數(shù)都是流動(dòng)人口，占白云區(qū)常住人口的60%。所以，白云區(qū)的人口主要是外來(lái)人口。2017年末，廣州市常住人口為1，449.84萬(wàn)人，戶籍人口有897.87萬(wàn)人。然而，在白云區(qū)常住人口就有257.24萬(wàn)人，但是白云區(qū)戶籍人口才98.92萬(wàn)人。所以，在白云區(qū)就有62%常住人口屬于外來(lái)人口。隨著廣州經(jīng)濟(jì)的逐漸發(fā)展，白云區(qū)流動(dòng)人口的數(shù)量也在持續(xù)上升，并且按發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，增長(zhǎng)速度是在逐年的遞增。然而，這些外來(lái)人口因房租便宜、交通方便等原因，大多數(shù)都是選擇居住在城中村、民宿、民房中。這給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)管理、綜合治理帶來(lái)一些難題，流動(dòng)人口自身也經(jīng)常遇到不好的體驗(yàn)。

二、流動(dòng)人口管理原則與調(diào)研

（一）流動(dòng)人口管理的原則

1、增強(qiáng)群眾的法律性。當(dāng)?shù)卣贫ㄏ嚓P(guān)法律法規(guī)，做到有法可依。增強(qiáng)流動(dòng)人口的法律意識(shí)，規(guī)范流動(dòng)人口依法管理的意識(shí)。利用互聯(lián)網(wǎng)舉報(bào)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的資源條件，嚴(yán)肅查處侵犯流動(dòng)人口各項(xiàng)合法權(quán)益的違法侵權(quán)行為，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。與各行政機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)建立合作關(guān)系，建立有效的管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，共同做好流動(dòng)人口管理的相關(guān)工作。運(yùn)用海報(bào)、黑板報(bào)、宣傳標(biāo)語(yǔ)、橫幅等的方式，宣傳流動(dòng)人口相關(guān)的方針政策和有關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)群眾法律意識(shí)。

2、增強(qiáng)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)性。督促流入本地的流動(dòng)人口積極配合做好流動(dòng)人口信息建檔工作。做好流動(dòng)人口信息變更登記，定期核實(shí)流動(dòng)人口戶籍變動(dòng)情況。構(gòu)建流動(dòng)人口信息交換平臺(tái)，實(shí)時(shí)登記流動(dòng)人口信息變動(dòng)。

3、加強(qiáng)政策的落實(shí)性。積極推行民眾監(jiān)督制度，營(yíng)造人民民主監(jiān)督氛圍，讓流動(dòng)人口管理落到實(shí)處。積極開(kāi)展送政策、送宣傳、送服務(wù)活動(dòng)，提升流動(dòng)人口管理服務(wù)水平。

4、增強(qiáng)合理性。流動(dòng)人口戶籍地和現(xiàn)居住地的人民政府共同負(fù)責(zé)，以現(xiàn)居住地人民政府為主，戶籍所在地人民政府予以配合，讓流動(dòng)人口管理更合理、更人性化。將流動(dòng)人口的相關(guān)工作設(shè)定為日常工作，提供與本地人口相同的服務(wù)。需要經(jīng)常性開(kāi)展流動(dòng)人口調(diào)查活動(dòng)和定期會(huì)議，定期收集關(guān)于流動(dòng)人口管理的建議，請(qǐng)專(zhuān)家和流動(dòng)人口代表召開(kāi)流動(dòng)人口管理會(huì)議，制定共同管理的原則和辦法，協(xié)調(diào)解決流動(dòng)人口管理工作中的難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題。

（二）流動(dòng)人口管理的調(diào)研。本次研究在整個(gè)調(diào)研過(guò)程中，采用了問(wèn)卷調(diào)查法以及實(shí)地考察法，力求真實(shí)反映問(wèn)題。在采取問(wèn)卷調(diào)查法時(shí)，最初的線下調(diào)查范圍也僅限于屬于白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)的江高鎮(zhèn)。我們根據(jù)本市流動(dòng)人口客觀狀況，結(jié)合流動(dòng)人口管理相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，編寫(xiě)并打印出若干份問(wèn)卷由小組成員出外發(fā)放給周邊商戶居民。線上調(diào)查問(wèn)卷與線下問(wèn)卷內(nèi)容一致，但調(diào)查范圍較廣，數(shù)據(jù)來(lái)源遠(yuǎn)多于線下調(diào)查。調(diào)查問(wèn)題比較典型的有：

1、你認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌地區(qū)普遍治安如何？84%被調(diào)查者認(rèn)為一般或者很差。（圖1）

2、你認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)的居住環(huán)境如何？將近90%的人都認(rèn)為很差有待改善。（圖2）

經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的調(diào)研，我們將修改后的問(wèn)卷再次進(jìn)行線下線上發(fā)放，獲取了500多人以上的數(shù)據(jù)。本組也將調(diào)查報(bào)告的初稿進(jìn)行了大幅度的改良。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，新生代已經(jīng)成為流動(dòng)人口的主體，城市在享受著流動(dòng)人口帶來(lái)的巨大好處同時(shí)，也承受著其造成的社會(huì)問(wèn)題。經(jīng)我們調(diào)查所知，我國(guó)流動(dòng)人口的大規(guī)模增加已使得流動(dòng)人口問(wèn)題深入涉及到城市的方方面面，例如政治、經(jīng)濟(jì)、文化。因此，加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)與管理已經(jīng)刻不容緩，并對(duì)維護(hù)城市的穩(wěn)定、促進(jìn)城市進(jìn)步、建設(shè)美好城市生活都有意義深遠(yuǎn)的影響。

廣州市憑借其自然地理位置和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，成為全國(guó)位居前列的流動(dòng)人口量巨大城市，它是研究我國(guó)人口流動(dòng)數(shù)據(jù)、流動(dòng)人口管理模式的典型代表。由此我們分析認(rèn)為，對(duì)具有代表性的廣州區(qū)域進(jìn)行系統(tǒng)化研究，可舉一反三，不僅能更全面地解決廣州市內(nèi)問(wèn)題，也能透析中國(guó)流動(dòng)人口現(xiàn)存的主要問(wèn)題，為我國(guó)其他城市流動(dòng)人口問(wèn)題的治理添磚加瓦，共同創(chuàng)造一個(gè)更和諧的社會(huì)。

三、白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)在流動(dòng)人口管理過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）流動(dòng)人口規(guī)模大，且增長(zhǎng)速度快。首先，隨著白云區(qū)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，各項(xiàng)事業(yè)不斷進(jìn)步，有很多外來(lái)人口選擇到廣州市白云區(qū)發(fā)展，據(jù)調(diào)查白云區(qū)有148.93萬(wàn)人屬于外來(lái)人口;其次，流動(dòng)人口數(shù)量增長(zhǎng)速度快。白云區(qū)臨近市中心，房屋租賃的價(jià)格遠(yuǎn)低于市中心房屋租賃的價(jià)格。據(jù)調(diào)查，大多數(shù)的流動(dòng)人口都是勞務(wù)工人，他們買(mǎi)不起市中心的房屋，也租不起小區(qū)房子，所以低廉的城中村房屋吸引了大批的流動(dòng)人口，這導(dǎo)致了白云區(qū)的流動(dòng)人口不斷增長(zhǎng)。流動(dòng)人口規(guī)模大，增長(zhǎng)速度快，人流混雜，雖然為廣州市帶來(lái)了勞動(dòng)力和提升了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是同時(shí)也帶來(lái)了一系列的社會(huì)問(wèn)題。

（二）流動(dòng)人口整體素質(zhì)偏低。白云區(qū)的流動(dòng)人口大部分來(lái)自農(nóng)村，文化程度普遍偏低，文化素質(zhì)相對(duì)較低。在我們調(diào)查的范圍之內(nèi)，大部分的流動(dòng)人口屬初中或以下的文化程度，相當(dāng)一部分流動(dòng)人口在很多方面都存在道德法律盲區(qū)，法制觀念薄弱，在與他人發(fā)生糾紛或者受到不法侵害后，不懂得如何使用法律武器，采取正當(dāng)手段來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（三）流動(dòng)人口子女受教育問(wèn)題。流動(dòng)人口大量涌入城市，給城市帶來(lái)了很多的壓力。其中，就有流動(dòng)人口子女受教育的問(wèn)題。首先，對(duì)絕大的流動(dòng)人口家庭而言，子女的教育費(fèi)用之高是他們無(wú)法承擔(dān)的。因此出于種種考慮，他們決定讓子女輟學(xué)在家干活，未成年就打工賺錢(qián)養(yǎng)家糊口;其次，因?yàn)榻虒W(xué)環(huán)境差，農(nóng)民工學(xué)校教學(xué)質(zhì)量參差不齊。因?yàn)槌鲇诮?jīng)濟(jì)的考慮，大多數(shù)流動(dòng)人口將自己的子女送往學(xué)費(fèi)相對(duì)低廉的民辦學(xué)校以及民工子弟學(xué)校，這些學(xué)校教學(xué)質(zhì)量差升學(xué)率低。

（四）流動(dòng)人口的社會(huì)管理問(wèn)題。在流動(dòng)人口的社會(huì)管理的問(wèn)題上，首先是地方政府的不重視;其次是管理方法上沒(méi)有適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)日益發(fā)展的需要，并與當(dāng)今社會(huì)脫節(jié)。以前的管理手段與如今飛速發(fā)展的時(shí)代相適應(yīng)，并且也不符合現(xiàn)如今的管理體制。

（五）流動(dòng)人口的犯罪問(wèn)題。對(duì)于流動(dòng)人口犯罪的問(wèn)題，因?yàn)榇罅繜o(wú)序涌入的流動(dòng)人口導(dǎo)致了社會(huì)秩序的紊亂。流動(dòng)人口普遍素質(zhì)較低，受教育程度低，法律觀念淡薄，容易受到不法分子的誤導(dǎo)而走上犯罪的道路或者為了貪圖所謂“賺快錢(qián)”而從事違法行為，例如黃賭毒活動(dòng)，既影響社會(huì)的和諧安定，也不利于未成年人的健康成長(zhǎng)。流動(dòng)人口帶來(lái)的高犯罪率也成為了廣州市白云區(qū)限制流動(dòng)人口的原因。

（六）流動(dòng)人口就業(yè)問(wèn)題。由于流動(dòng)人口受教育程度低，勞動(dòng)技能較低，因此處于一種“劣勢(shì)”的地位，所以流動(dòng)人口更加愿意接受較低的工資和較差的工作條件，而企業(yè)為了節(jié)約勞動(dòng)力成本，更多的會(huì)考慮錄用流動(dòng)人口。但是流動(dòng)人口基數(shù)大、數(shù)量多，使外來(lái)人口的就業(yè)壓力大。另一方面，由于現(xiàn)在生活水平的提高，所需要的生活成本也變高，在一定的程度上也會(huì)影響本地勞動(dòng)力的就業(yè)機(jī)會(huì)。

四、流動(dòng)人口管理對(duì)策

（一）改善治安管理。流動(dòng)人口數(shù)量急劇增加，這種狀況難免給本地人帶來(lái)一系列不方便。所以合理的管理對(duì)策是非常有必要的，在流動(dòng)人口管理中起到重要作用。為了語(yǔ)言簡(jiǎn)略，以下“人”都特指白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)流動(dòng)人口。根據(jù)我們小組的調(diào)查，我們了解到大多數(shù)人認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌地帶居住的環(huán)境一般，有待完善或者認(rèn)為很差，以及治安管理者的工作上的不足之處也被多次提出。具體問(wèn)題如常出現(xiàn)的偷車(chē)行為，保安巡邏次數(shù)不夠，經(jīng)常有外來(lái)人口打架斗毆現(xiàn)象等。為了解決以上問(wèn)題，我們認(rèn)為首要是加強(qiáng)社區(qū)治安工作，盡快建立一個(gè)完善的社區(qū)治安防范體系。構(gòu)成城市居住人口的各部分變化越來(lái)越大，居住社區(qū)的治安問(wèn)題也越發(fā)復(fù)雜;且近幾年一線城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)較好，使得其成為流動(dòng)人口的主要活動(dòng)區(qū)域。為了了解居民出入的情況、車(chē)輛出入的情況，更多保安亭的設(shè)置也不失為一個(gè)實(shí)用的辦法。相關(guān)部門(mén)切實(shí)有效地抓好綜合治理措施的落實(shí)，才能夠確保白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)的長(zhǎng)治久安。

（二）社會(huì)氛圍的營(yíng)造。在白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)營(yíng)造流動(dòng)人口友好型社會(huì)氛圍需要社會(huì)各界力量的支持。這不單單是管理者的責(zé)任，更是與每一個(gè)白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)居民的福祉息息相關(guān)。因此目前看來(lái)，對(duì)于白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)流動(dòng)人口的管理應(yīng)更注重社會(huì)和服務(wù)管理，使流動(dòng)人口更加有歸屬感，能夠有充分的積極性參與地區(qū)建設(shè)。從流動(dòng)人口內(nèi)部因素即從他們本身素質(zhì)入手，對(duì)于一部分文化水平、受教育程度較低的流動(dòng)人口及其下一代應(yīng)予以較完善的社會(huì)服務(wù)，如第二代教育保障、家庭醫(yī)療保障及個(gè)人財(cái)產(chǎn)安全保障等。這不僅能夠盡量避免不公平現(xiàn)象發(fā)生，減少流動(dòng)人口的生活顧慮，更能有效地使流動(dòng)人口融入市民行列中;對(duì)待流動(dòng)人口中的外來(lái)務(wù)工人員，應(yīng)盡量給予他們與本地工人同等的技術(shù)或理論培訓(xùn)機(jī)會(huì)，提高專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平與個(gè)人文化素養(yǎng)，促使其更多地在工作實(shí)踐中獲取經(jīng)驗(yàn)并能順利地適應(yīng)工作環(huán)境，幫助他們擺脫因知識(shí)水平低而喪失工作或競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)的困境;以及培養(yǎng)流動(dòng)人口對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)發(fā)展的信任感，這需要利用政府宣傳部門(mén)的職能，宣傳強(qiáng)調(diào)居民對(duì)于社會(huì)建設(shè)的重要作用，提供更多平臺(tái)給流動(dòng)人口參與社會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)其社會(huì)責(zé)任感。從外部因素切入，則需要改善部分固定居住人口與流動(dòng)人口之間的緊張關(guān)系。如改變對(duì)部分流動(dòng)人口帶有歧視性的觀念，不以偏概全，而是客觀地對(duì)流動(dòng)人口的工作進(jìn)行評(píng)價(jià);或加強(qiáng)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)人才市場(chǎng)，發(fā)布相關(guān)政策鼓勵(lì)其進(jìn)入白云區(qū)等更為開(kāi)闊的人才市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，以此減少其在該區(qū)的資源占用比重，為其他人口的發(fā)展并更多投入統(tǒng)籌區(qū)的建設(shè)留下空間，也能有效地節(jié)省人才投入建設(shè)的成本。

（三）重視流動(dòng)人口生活問(wèn)題。流動(dòng)人口的大量加入，城市人口急劇增加。隨著城市人口的不斷增加，流動(dòng)人口的生活保障問(wèn)題、流動(dòng)人口的合法權(quán)益得不到保證以及流動(dòng)人口的居住條件差等種種問(wèn)題也逐漸暴露。從這層來(lái)看，這些問(wèn)題會(huì)使流動(dòng)人口缺少歸屬感，同時(shí)會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)矛盾，以致于會(huì)引起社會(huì)動(dòng)蕩不安。這又與第一個(gè)問(wèn)題相關(guān)。因此從流動(dòng)人口生活問(wèn)題的角度來(lái)看，我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)著手：

從流動(dòng)人口的生活保障來(lái)看，我們應(yīng)該先考慮一下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)流動(dòng)人口面臨著的生活問(wèn)題，要根據(jù)其實(shí)際情況來(lái)為他們服務(wù)。比如，政府應(yīng)該對(duì)出租房提出明確的規(guī)定，還應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的政策來(lái)管理和規(guī)劃出租房，以及政府應(yīng)該嚴(yán)格把控出租房屋面積大小范圍。

從流動(dòng)人口的一系列合法權(quán)益來(lái)看，我們應(yīng)該要通過(guò)制度改革，來(lái)維護(hù)外來(lái)人口的合法權(quán)益。比如說(shuō)要改變福利和稅收政策，降低流動(dòng)人口的稅收比例，提高本地人口的稅收比例，同時(shí)政府通過(guò)再分配為流動(dòng)人口提供社會(huì)保障。且一些收納流動(dòng)人口務(wù)工的企業(yè)可以通過(guò)提供與本地員工相同的福利政策來(lái)提高他們工作的積極性。而根據(jù)我們小組的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了有些流動(dòng)人口的薪酬沖突，所以我們認(rèn)為應(yīng)該適當(dāng)提高流動(dòng)人口的薪水，來(lái)保障他們生活的基本權(quán)益。

從受教育的方面來(lái)看，流動(dòng)人口之所以想要待在大城市里生活打拼，是因?yàn)橄胱屜乱淮@得更多機(jī)會(huì)。但是根據(jù)我們小組的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了有些流動(dòng)人口反映受教育的門(mén)檻過(guò)高，使得某些教育機(jī)關(guān)有機(jī)可乘地進(jìn)行腐敗作為，以至于負(fù)擔(dān)不起孩子上學(xué)的費(fèi)用。所以政府應(yīng)該適當(dāng)降低上學(xué)準(zhǔn)入門(mén)檻，也要加強(qiáng)監(jiān)管，防止一些教育機(jī)構(gòu)壓榨流動(dòng)人口，為流動(dòng)人口的下一代提供良好的入學(xué)機(jī)會(huì)。從流動(dòng)人口的戶籍來(lái)看，一些流動(dòng)人口在當(dāng)?shù)卮蚱炊嗄?，居住年限較長(zhǎng)，他們的生活方式和消費(fèi)模式已經(jīng)和本地人毫無(wú)差別，所以很有必要對(duì)這些人給予合理準(zhǔn)入。以廣州為例，通過(guò)查找資料發(fā)現(xiàn)廣州限制流動(dòng)人口去購(gòu)買(mǎi)房子。而這時(shí)候政府就應(yīng)該為一些居住時(shí)間較長(zhǎng)且資歷足夠的流動(dòng)人口提供便利，跟本地人口相差無(wú)幾的待遇，提高社會(huì)凝聚力。政府應(yīng)該合理調(diào)整政策，為流動(dòng)人口來(lái)進(jìn)行分時(shí)段的解決方法。

五、結(jié)論

經(jīng)調(diào)查分析，廣州市白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)在流動(dòng)人口的管理方面還有待提高，流動(dòng)人口管理是一件艱巨且繁重的工作，白云城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)需要進(jìn)一步建立和完善流動(dòng)人口管理機(jī)制，使流動(dòng)人口管理達(dá)到最佳效果。除此之外，在管理方面一定要始終堅(jiān)持以人為本，解決好流動(dòng)人口的民生問(wèn)題，做好流動(dòng)人員的臨時(shí)戶籍工作，通過(guò)臨時(shí)戶籍管理、房屋出租管理以及各企業(yè)單位管理等，及時(shí)有效地了解流動(dòng)人口的各種情況，清楚流動(dòng)人口的各項(xiàng)信息并能夠做到靈活掌握。同時(shí)，各管理部門(mén)還要堅(jiān)持統(tǒng)籌治理，將教育、居住、就業(yè)、公共服務(wù)等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，建立更加系統(tǒng)有效的流動(dòng)人口管理機(jī)制，切實(shí)有效地解決好流動(dòng)人口迫切需要解決的民生問(wèn)題。

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