城市軌道交通“軌道+物業(yè)”開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展研究

文/曾暉 南京地鐵集團(tuán)公司 江蘇南京 210012

趙晶婕 南京寧北軌道交通集團(tuán)有限公司 江蘇南京 210012

1、前言

當(dāng)今中國(guó)，軌道交通已經(jīng)成為助推城市高速發(fā)展、城市群轉(zhuǎn)型升級(jí)的“利器”。但隨之而來的建設(shè)資金壓力，運(yùn)營(yíng)虧損等問題也困擾著相關(guān)政府和建設(shè)單位。2013年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》；2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》；2015年，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》。這一系列文件表明了國(guó)家支持軌道交通在線路建設(shè)同時(shí)進(jìn)行沿線用地的綜合開發(fā)，以達(dá)到集約節(jié)約用地、實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金總體平衡，軌道交通可持續(xù)良性發(fā)展的態(tài)度。于是乎，各城市紛紛效仿香港和國(guó)外“軌道+物業(yè)”開發(fā)模式[2]，進(jìn)行場(chǎng)站周邊的綜合開發(fā)，雖然小有成就，但由于缺乏土地利用、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目報(bào)建、操作規(guī)則等具體的規(guī)范性文件，始終無法有大的突破，不能形成“軌道+物業(yè)”規(guī)?；⒖沙掷m(xù)性發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

2、我國(guó)城市軌道交通“軌道+物業(yè)”開發(fā)的現(xiàn)狀

2.1 開發(fā)的體量偏低

目前全國(guó)軌道物業(yè)開發(fā)比例明顯偏低。除北京、深圳、上海形成一定規(guī)模，南京、杭州積極跟上外，其他城市還處在摸索狀態(tài)。通過統(tǒng)計(jì)不難發(fā)現(xiàn)，北京、深圳、上海雖然在開發(fā)規(guī)模上處在前列，但也和其地鐵建設(shè)較早、線路總里程較長(zhǎng)有很大關(guān)系。而如果談及每公里開發(fā)強(qiáng)度，或者站點(diǎn)開發(fā)率，相對(duì)來講，開發(fā)比還是很低的，其中站點(diǎn)開發(fā)比例分別是：58%、55%、50%，這個(gè)比例中還包含了很大一部分的車站零星商業(yè)。

2.2 規(guī)劃的性質(zhì)單一

受城市總體規(guī)劃和傳統(tǒng)觀念的影響，規(guī)劃部門在對(duì)于軌道交通公司申請(qǐng)站點(diǎn)周邊或上蓋物業(yè)的開發(fā)時(shí)，一般會(huì)很慎重，給出的規(guī)劃條件相對(duì)也比較苛刻：對(duì)于城市中心的站點(diǎn)一般不予批準(zhǔn)；一般市區(qū)站點(diǎn)則多為商業(yè)辦公用地，同時(shí)需包含公交一體化的換乘；郊區(qū)站點(diǎn)往往要包含大型的公交場(chǎng)站；停車場(chǎng)、車輛段允許綜合開發(fā)，可以考慮一定比例的住宅用途。

2.3 開發(fā)的周期過長(zhǎng)

2.3.1 前期規(guī)劃時(shí)間長(zhǎng)

基于物業(yè)開發(fā)受制于軌道交通建設(shè)，因此物業(yè)開發(fā)的導(dǎo)向、規(guī)模、區(qū)位都會(huì)因線路的走向、資金的緊缺程度、政府間的博弈、規(guī)劃部門的偏好而不斷調(diào)整。待方案穩(wěn)定下來，線路建設(shè)已基本過半，甚至已經(jīng)通車運(yùn)營(yíng)。

2.3.2 土地整理時(shí)間長(zhǎng)

方案穩(wěn)定后，按照凈地掛牌的要求，軌道交通企業(yè)還需進(jìn)行土地一級(jí)整理。

如果是國(guó)有土地，則主要是辦理設(shè)計(jì)要點(diǎn)，開展房屋征收工作，這一個(gè)過程至少需要一年時(shí)間。

如果是集體土地，則首先要調(diào)整土地規(guī)劃，若涉及耕地，還需要農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)，耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，所有指標(biāo)到位，國(guó)家給予用地批復(fù)，這時(shí)才能進(jìn)行土地征收、房屋拆遷工作。由于國(guó)家每年批給地方政府的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)非常有限，從調(diào)規(guī)劃到完成征地拆遷往往需要4-5年時(shí)間。

2.3.3 后期運(yùn)作時(shí)間長(zhǎng)

在土地上市掛牌后，軌道交通企業(yè)若想?yún)⑴c二級(jí)開發(fā)，也必須參與競(jìng)拍拿地。但拿地后，由于其國(guó)企和非地產(chǎn)開發(fā)類企業(yè)的背景，每個(gè)節(jié)點(diǎn)都必須做方案，匯報(bào)、調(diào)研、論證、招投標(biāo)，他們的運(yùn)作時(shí)間往往很長(zhǎng)，是一般開發(fā)企業(yè)的一倍以上。

2.4 開發(fā)的收益偏低

軌道交通公司通過一段時(shí)間運(yùn)作下來，普遍反映運(yùn)作的收入看上去很高，但實(shí)際所得到的收益卻很低。相關(guān)部門、人員雖然付出很多，但得到的卻是能力上的詬病。

物業(yè)開發(fā)收益無非三類：

2.4.1 土地出讓收益

這一項(xiàng)收入比較簡(jiǎn)單清晰，近幾年土地市場(chǎng)的節(jié)節(jié)攀升，收入也大幅提升，但在政府的剛性計(jì)提之后，再抵消逐年提高的土地收儲(chǔ)成本，實(shí)際上所剩不多。

2.4.2 房產(chǎn)開發(fā)收益

這一塊只有深圳、上海等少數(shù)幾家軌道交通公司運(yùn)作的較成熟，有一定的斬獲，其他軌道公司還停留在論證、摸索階段。

2.4.3 租賃收益

由于規(guī)劃了大量商業(yè)辦公用房，大部分軌道公司在完成了房屋建設(shè)后，一般用來租賃。租賃收入看上去相對(duì)穩(wěn)定，但由于軌道公司在物業(yè)開發(fā)中基本上無自有資金，或自有資金相對(duì)較少，因此租賃收入還無法平衡資金成本，因而也無收益可談。

3、我國(guó)城市軌道交通“軌道+物業(yè)”發(fā)展中存在的問題

3.1 規(guī)劃不同步

目前，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的提檔升級(jí)也帶來了軌道交通的高速發(fā)展。一般情況下，各市都有線網(wǎng)規(guī)劃，但每條線路何時(shí)建設(shè)都是未知數(shù)，而與之匹配的物業(yè)開發(fā)用地要等到線路確定后，相關(guān)各方才開始選址、論證、博弈，這就造成物業(yè)開本質(zhì)上的滯后性。

再加上，主觀上軌道交通是地方政府的重點(diǎn)工程，相關(guān)職能部門都出謀劃策、予以確保，而物業(yè)開發(fā)、獲取收益則是軌道交通公司自己的事，大家都是配合而已，這更影響了物業(yè)規(guī)劃的進(jìn)度。

客觀上，各城市對(duì)于軌道交通公司運(yùn)作物業(yè)開發(fā)也缺乏相應(yīng)的政策，使得相關(guān)單位一旦遇到問題就無所適從，于是停下來、調(diào)研、論證，造成相關(guān)開發(fā)工作進(jìn)一步滯后。

3.2 征收無保障

由于中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第［590］號(hào)從根本上規(guī)定了只有為保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益需要的六大類項(xiàng)目才可以進(jìn)行房屋征收，這就造成政府、相關(guān)職能部門從一開始就對(duì)軌道交通用地項(xiàng)目和物業(yè)開發(fā)用地進(jìn)行了區(qū)分。哪怕相鄰地塊，也是先行組織征收軌道交通用地，確保按期交地，而不是同時(shí)開展，這也為物業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的同步推進(jìn)制造了障礙。

3.3 資金沒著落

城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目屬于資金密集型項(xiàng)目，對(duì)資金的依賴很大，而各地的資金缺口也很大，因此，國(guó)家、省、市對(duì)建設(shè)資金的監(jiān)管非常嚴(yán)格，絕不允許挪用資金。而“軌道+物業(yè)”中的物業(yè)開發(fā)項(xiàng)目并不在線路建設(shè)的統(tǒng)籌范圍內(nèi)，因此，物業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的資金來源是不確定的，很難有資金供給來保證物業(yè)開發(fā)的可持續(xù)性發(fā)展。

3.4 體制有缺陷

由于軌道交通項(xiàng)目周期長(zhǎng)，投資大、回報(bào)低的特點(diǎn)，因此，國(guó)家對(duì)申請(qǐng)軌道交通建設(shè)的城市提出了人口、財(cái)政收入等要求，從源頭上就規(guī)定了承擔(dān)軌道交通建設(shè)的主體是政府。這就造成軌道交通企業(yè)提出的開展“軌道+物業(yè)”開發(fā)，以物業(yè)開發(fā)收益回報(bào)軌道交通建設(shè)的模式，實(shí)際上無據(jù)可以。在國(guó)家層面雖然出臺(tái)了幾個(gè)“意見”，各級(jí)地方政府雖也各出奇招，但行業(yè)法規(guī)的限制也造成“軌道+物業(yè)”的發(fā)展舉步維艱。

例如：軌道交通企業(yè)能否參與二級(jí)開發(fā)、開發(fā)資質(zhì)問題；能否完全的市場(chǎng)化運(yùn)作；市、區(qū)聯(lián)動(dòng)不足，利益分享機(jī)制缺失；缺乏政策支持、沒有相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)及法規(guī)保障。

3.5 運(yùn)營(yíng)不經(jīng)濟(jì)

軌道交通公司自持物業(yè)的運(yùn)營(yíng)往往不經(jīng)濟(jì)，究其原因，主要是：

（1）沒有資金，或者自有資金很少，資金成本高；

（2）項(xiàng)目運(yùn)作周期長(zhǎng)；

（3）招商方式固態(tài)化，無法引入知名企業(yè)，無長(zhǎng)效收益；

（4）矛盾處置時(shí)間過長(zhǎng)，物業(yè)空租期長(zhǎng)；

（5）品牌意識(shí)不強(qiáng)，無超額收益；

（6）物業(yè)管理水平低下，管理成本高。

4、城市軌道交通“軌道+物業(yè)”可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策與建議

4.1 土地供應(yīng)的保障性

香港地鐵軌道物業(yè)發(fā)展之所以成功的原因在于，香港政府提供土地給港鐵，除了繳納一定的土地出讓金，港鐵對(duì)土地的運(yùn)作相對(duì)是自由的，土地運(yùn)作的收益歸港鐵所有。這主要得益于土地制度的不同：

香港實(shí)行的是英美法系的土地制度，根據(jù)英國(guó)土地制度分為土地所有權(quán)和土地權(quán)益，土地權(quán)益是指對(duì)土地占有、使用、收益的一系列權(quán)益可以繼承、買賣。

我國(guó)的土地制度雖然也屬于英美法系，但有很大不同。根據(jù)我國(guó)《憲法》、《土地管理法》，土地實(shí)行二元所有制體系，即國(guó)有和農(nóng)村集體所有，所有權(quán)與土地使用權(quán)分離，土地使用權(quán)上的收益權(quán)是受限制的。

這就造成國(guó)內(nèi)軌道交通企業(yè)獲取的土地來源不同，也造成后期處置時(shí)的不確定性和土地收益的不確定性。

要想打破此局面，國(guó)家可考慮根據(jù)線路建設(shè)的規(guī)模配比一定的保障房用地和物業(yè)開發(fā)用地，用地指標(biāo)列入各市用地計(jì)劃中，規(guī)劃性質(zhì)和強(qiáng)度由各市自行控制。這樣土地供應(yīng)就有保障，同時(shí)指標(biāo)列入地方政府計(jì)劃中，地方政府就會(huì)加大對(duì)物業(yè)開發(fā)用地規(guī)劃考量，提高規(guī)劃強(qiáng)度、規(guī)劃用途的合理性，盡可能節(jié)約用地，提升單位面積的用地收益。

4.2 規(guī)劃的同步性

在線路報(bào)批的同時(shí)，申請(qǐng)人需提供資金平衡方案，包括自有資金、借貸資金、物業(yè)開發(fā)收益。若資金平衡方案中沒有物業(yè)開發(fā)收益方案，則軌道項(xiàng)目建設(shè)后再申報(bào)不予批準(zhǔn)，同時(shí)給予的用地指標(biāo)收回。倒逼地方政府提前開展物業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃研究，確保規(guī)劃同步性。

4.3 土地征收的一致性

國(guó)家若把物業(yè)開發(fā)列入到軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的配套中，則物業(yè)開發(fā)用地的征收、拆遷就有法可依。軌道交通用地和物業(yè)開發(fā)用地的征收可以同步開展，使用的政策也能達(dá)到一致性。

4.4 規(guī)劃性質(zhì)的破局性

在考慮同步規(guī)劃的同時(shí)，規(guī)劃設(shè)計(jì)部門還要努力提升規(guī)劃的水平，規(guī)劃的產(chǎn)品不僅要有質(zhì)量，還要有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。軌道與物業(yè)之間不僅僅是機(jī)械的物理連接，而應(yīng)是化學(xué)合成，產(chǎn)生裂變效益。例如，港鐵對(duì)于不同的站點(diǎn)進(jìn)行不同定位，站點(diǎn)周邊不僅有商業(yè)、辦公，也有居住、酒店、社區(qū)，從而滿足不同群體的需求。在建造高密度綜合體的同時(shí)，港鐵還盡量減少停車場(chǎng)等其他配套設(shè)施建設(shè)，節(jié)約集約用地，引導(dǎo)綠色出行。

4.5 物業(yè)開發(fā)方式的多樣性

“軌道+物業(yè)”的開發(fā)不僅在規(guī)劃層面要融合交通、商業(yè)、辦公、商務(wù)、居住、休閑等功能，打造依托綜合交通樞紐的城市綜合體、產(chǎn)業(yè)綜合體，在開發(fā)的形式與方式上還應(yīng)該講求形式不限、五湖四海。港鐵物業(yè)開發(fā)之所以成功[3]，主要是因?yàn)樵谲壍牢飿I(yè)建設(shè)的規(guī)劃、融資、開發(fā)的過程中成功融入了TOD模式、PPP模式和P+R模式，用TOD模式重塑區(qū)域格局，用PPP模式為企業(yè)補(bǔ)血、盤活資產(chǎn)，用P+R模式實(shí)現(xiàn)“兩條腿走路”。因此，軌道交通企業(yè)不僅要學(xué)會(huì)與房地產(chǎn)企業(yè)的合作開發(fā)，解決開發(fā)資質(zhì)、專業(yè)能力、市場(chǎng)推廣等問題；在大量的儲(chǔ)備土地中還要適時(shí)引入PPP模式，實(shí)現(xiàn)合作開發(fā)，共同受益。

4.6 運(yùn)營(yíng)管理的靈活性

雖然各軌道交通企業(yè)建設(shè)了一批較為成熟的上蓋物業(yè)，商業(yè)運(yùn)營(yíng)也有序開展，但由于前期定位的局限性和后期管理水平的低質(zhì)性，造成項(xiàng)目特色不足，示范性不強(qiáng)，品牌推廣性差，經(jīng)濟(jì)效益低下。因此，軌道交通企業(yè)不僅要在規(guī)劃階段加強(qiáng)功能定位的研判，更要埋頭產(chǎn)品力層面的打磨；同時(shí)，要對(duì)后續(xù)的招商團(tuán)隊(duì)、物業(yè)管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行鍛造，要通過高質(zhì)量的招商、高水平的管理、高效率的運(yùn)營(yíng)進(jìn)一步提升物業(yè)的價(jià)值。要在運(yùn)營(yíng)安全確保的前提下，提倡讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，全面開啟市場(chǎng)化運(yùn)作方式。

5、結(jié)語及展望

在未來的十?dāng)?shù)年內(nèi)，我國(guó)城市軌道交通將處于一個(gè)高速發(fā)展的時(shí)期，可開發(fā)利用的軌道沿線及停車場(chǎng)、車輛段基地也將大幅增加，可開發(fā)空間巨大。 “軌道+物業(yè)”的發(fā)展相對(duì)于其他區(qū)域的物業(yè)更具有商業(yè)價(jià)值，同時(shí)也是集約化利用土地的科學(xué)體現(xiàn)。因此，應(yīng)大力發(fā)展城市軌道交通衍生資源的綜合利用，“自上而下”理清思路、明確規(guī)則、消除壁壘，為“軌道+物業(yè)”的發(fā)展創(chuàng)造合法、合規(guī)、合情、合理的環(huán)境，使“軌道+物業(yè)”的發(fā)展走上可持續(xù)良性循環(huán)的道路。