《外商投資法》背景下華僑華人回國(guó)投資的法治保障

李 猛

（中國(guó)科學(xué)院大學(xué)國(guó)家創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略研究會(huì)，北京市100027）

一、引言

在“一帶一路”倡議背景下，華僑華人在“一帶一路”建設(shè)中的海外投資不僅限于在沿線地區(qū)的直接或間接性投資，其實(shí)際范圍還包括日益多元化的各類回國(guó)投資，當(dāng)前我國(guó)政府不僅要鼓勵(lì)華僑華人在“一帶一路”進(jìn)行投資，共享機(jī)遇，還要致力于將更多華僑華人的優(yōu)質(zhì)投資更好地“引進(jìn)來”，在聯(lián)袂推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的同時(shí)更助力于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?？梢哉f，“走出去”和“引進(jìn)來”是新時(shí)期華僑華人參與“一帶一路”倡議和共享“一帶一路”機(jī)遇的兩個(gè)重要方面，對(duì)此需要同等對(duì)待、一并重視。為了更好地吸引“一帶一路”沿線乃至全球范圍內(nèi)的華僑華人回國(guó)投資，使華僑華人可以充分享有我國(guó)改革開放和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的各項(xiàng)制度紅利，近年來中央和地方陸續(xù)頒布實(shí)施了一系列促進(jìn)華僑華人回國(guó)投資的法律政策，尤其是2019年初《中華人民共和國(guó)外商投資法》（以下簡(jiǎn)稱《外商投資法》）的出臺(tái)，更是為海外華僑華人回國(guó)投資帶來了新的歷史機(jī)遇。

作為我國(guó)法治經(jīng)濟(jì)時(shí)代的杰出產(chǎn)物，《外商投資法》用實(shí)際行動(dòng)詮釋了法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，為將來我國(guó)實(shí)現(xiàn)更高水平的對(duì)外開放奠定了法治根基，更加良好的法治營(yíng)商環(huán)境必將有力提升我國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)地位和對(duì)外商投資的吸引力。開放是發(fā)展的必由之路，對(duì)于世界各地華僑華人而言，《外商投資法》為其回國(guó)投資發(fā)展開啟了新時(shí)代，未來一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)將會(huì)迎來華僑華人回國(guó)投資的新熱潮。但是，從《外商投資法》自身的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和內(nèi)容安排分析，主要是確立了我國(guó)新型外商投資法律制度的基本框架，其中很多規(guī)定還需要相關(guān)實(shí)施條例和配套法規(guī)給予進(jìn)一步明確、細(xì)化和補(bǔ)充，尤其是對(duì)華僑華人投資主體資格的確定、華僑華人投資資金來源的認(rèn)定、投資協(xié)議更優(yōu)惠待遇的適用等問題仍有待解決。追溯歷史，華僑華人回國(guó)投資為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，是我國(guó)和平崛起和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一股重要力量，我國(guó)也陸續(xù)頒布實(shí)施了一系列鼓勵(lì)華僑華人回國(guó)投資的法律法規(guī)，然而隨著時(shí)代變遷，其中諸多規(guī)定早已與華僑華人回國(guó)投資的現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)，呈現(xiàn)出較為明顯的滯后性。如今，面對(duì)當(dāng)今世界百年未有之大變局，《外商投資法》應(yīng)當(dāng)成為維護(hù)華僑華人回國(guó)投資權(quán)益和規(guī)范華僑華人回國(guó)投資行為的基本法律，擔(dān)負(fù)起促進(jìn)和保護(hù)華僑華人回國(guó)投資的歷史重任，為華僑華人回國(guó)投資營(yíng)造更好的制度環(huán)境。為此，本文將對(duì)《外商投資法》主要內(nèi)容和華僑華人回國(guó)投資現(xiàn)狀進(jìn)行結(jié)合研究，尋求《外商投資法》與新時(shí)期華僑華人回國(guó)投資相互融合的最優(yōu)路徑，從而為更好地利用《外商投資法》服務(wù)監(jiān)督華僑華人回國(guó)投資提供相應(yīng)對(duì)策建議。

二、制定華僑華人回國(guó)投資特殊監(jiān)管法律制度的必要性

最新的《華僑華人藍(lán)皮書：華僑華人研究報(bào)告（2018）》顯示，憑借與內(nèi)地的天然聯(lián)系，港澳臺(tái)同胞與海外華僑華人現(xiàn)已成為我國(guó)改革開放以來外商投資的中堅(jiān)力量。據(jù)報(bào)告統(tǒng)計(jì)，截至目前華僑華人在國(guó)內(nèi)投資的企業(yè)數(shù)量占到我國(guó)外資企業(yè)的70%以上，投資資金數(shù)量占到我國(guó)引進(jìn)外資總量的60%以上，成為近年來推動(dòng)和維持我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α５捎谌A僑華人特殊的法律主體性質(zhì)，其回國(guó)投資因此具有一定的特殊性。一方面，不同于我國(guó)政府、企業(yè)、個(gè)人等國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主體在我國(guó)境內(nèi)所進(jìn)行的投資，華僑華人回國(guó)投資更具有“外商投資”的主要特征；另一方面，華僑華人也并非普通的外國(guó)投資者，在諸多方面與祖國(guó)有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，這意味著我國(guó)需要制定與華僑華人自身屬性相適應(yīng)的投資管理措施，適用于與一般國(guó)內(nèi)投資和外商投資不同的特殊監(jiān)管法律制度。

雖然我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)仍未對(duì)“華僑華人投資者”以及“華僑華人投資”進(jìn)行明確定義，但是在一些地方性法規(guī)中，當(dāng)?shù)卣菍⑷A僑華人回國(guó)投資視為外商投資的一種主要形式，例如《浙江省關(guān)于鼓勵(lì)華僑和香港澳門同胞投資的規(guī)定》第七條規(guī)定“華僑、港澳投資者舉辦的擁有全部資本的企業(yè)，與浙江省境內(nèi)企業(yè)舉辦的合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)，除適用《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)華僑和香港澳門同胞投資的規(guī)定》和本規(guī)定外，分別參照?qǐng)?zhí)行《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法實(shí)施細(xì)則》《浙江省關(guān)于外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)征免地方所得稅的若干規(guī)定》，享受相應(yīng)的外商投資企業(yè)待遇。華僑、港澳投資者與浙江省境內(nèi)企業(yè)合作進(jìn)行的其他形式的投資，參照國(guó)家有關(guān)與外商進(jìn)行合作的規(guī)定執(zhí)行”。根據(jù)上述規(guī)定，華僑華人回國(guó)投資主要是指由華僑華人自然人和其經(jīng)營(yíng)的境外企業(yè)等法律實(shí)體所進(jìn)行的國(guó)內(nèi)投資，其投資活動(dòng)仍主要適用我國(guó)關(guān)于外商投資的現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)。

那么，我國(guó)對(duì)長(zhǎng)期居住在海外的華僑華人又是如何進(jìn)行法律定義的呢？根據(jù)1990年《中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》第二條，“歸僑是指回國(guó)定居的華僑，華僑是指定居在國(guó)外的中國(guó)公民”，而在2005年國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室通過的《關(guān)于對(duì)華僑定義中“定居”的解釋（試行）》又將“定居”詳細(xì)解釋為“中國(guó)公民已取得住在國(guó)長(zhǎng)期或者永久居留權(quán)，或中國(guó)公民雖未取得住在國(guó)長(zhǎng)期或者永久居留權(quán)，但已取得住在國(guó)連續(xù)5年以上合法居留資格，并在國(guó)外居住，視同定居”，從而將華僑華人海外定居的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加具體化。然而，伴隨著中國(guó)公民在取得海外住在國(guó)永久居留權(quán)或合法居留資格后回國(guó)投資情況的日益增多，在2009年由國(guó)務(wù)院僑辦所頒布實(shí)施的《關(guān)于界定華僑外籍華人歸僑僑眷身份的規(guī)定》中對(duì)華僑華人海外“定居”的認(rèn)定進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，提出了累計(jì)和連續(xù)居留的時(shí)間要求，更加強(qiáng)調(diào)自然人與住在國(guó)的實(shí)際聯(lián)系。例如，該法規(guī)第一條與第二條分別規(guī)定“定居是指具有中國(guó)國(guó)籍的中國(guó)公民已取得住在國(guó)長(zhǎng)期或者永久居留權(quán)，并已在住在國(guó)連續(xù)居留兩年，兩年內(nèi)累計(jì)居留不少于18 個(gè)月。中國(guó)公民雖未取得住在國(guó)長(zhǎng)期或者永久居留權(quán)，但已取得住在國(guó)連續(xù)5年以上合法居留資格，5年內(nèi)在住在國(guó)累計(jì)居留不少于30個(gè)月，視為華僑”，“外籍華人是指已加入外國(guó)國(guó)籍的原中國(guó)公民及其外國(guó)籍后裔；中國(guó)公民的外國(guó)籍后裔”。據(jù)此，可以看出除投資資金源自于境外，由于華僑仍具有中國(guó)國(guó)籍，其雖長(zhǎng)期定居海外，但仍是中國(guó)公民，所以嚴(yán)格從投資主體法律層面定義華僑投資更偏向于國(guó)內(nèi)投資者在本國(guó)境內(nèi)投資的廣義范疇。華僑所投資的國(guó)內(nèi)企業(yè)并非傳統(tǒng)法律意義上的外資企業(yè)，只有已取得外國(guó)國(guó)籍的華人利用外資進(jìn)行的回國(guó)投資方可認(rèn)定為嚴(yán)格法律意義上的外商投資，但是廣大僑居海外的華人在歷史、文化、血緣等方面與祖國(guó)卻有著千絲萬縷的聯(lián)系，仍是中華民族生命肌體中不可分割的重要組成部分，所以華人回國(guó)投資與一般外國(guó)投資在家國(guó)情懷、民族情感、投資目的、競(jìng)爭(zhēng)策略等方面有著明顯不同，現(xiàn)實(shí)中其投資經(jīng)營(yíng)方式也是有別于一般外國(guó)投資的。[1]況且，隨著人民幣市場(chǎng)的國(guó)際化和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，華僑華人回國(guó)投資的資金來源正由境外逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊?guó)境內(nèi)，從有利于外資市場(chǎng)監(jiān)管角度考慮，也不宜將華僑華人回國(guó)投資直接套用我國(guó)對(duì)外國(guó)投資者的全部一般性規(guī)定，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)華僑華人自身特有的法律主體性質(zhì)和具體的投資資金來源制定與之相適應(yīng)的投資監(jiān)管法律制度，以在保障華僑華人合法投資權(quán)益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)其回國(guó)投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的有效監(jiān)督管理。

三、新中國(guó)成立70年來我國(guó)華僑華人回國(guó)投資法律制度發(fā)展的歷史沿革

新中國(guó)成立70年來，與僑務(wù)制度發(fā)展歷史一樣，華僑華人回國(guó)投資制度也經(jīng)歷了逐步法治化的過程，并且隨著不同時(shí)期政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。在新中國(guó)建立初期，由于局勢(shì)動(dòng)蕩，投資環(huán)境尚未安定，我國(guó)政府實(shí)行以便利僑匯為主但限制華僑華人回國(guó)投資的臨時(shí)性政策，直到1951年，國(guó)內(nèi)投資環(huán)境得到一定改善，我國(guó)政府方才開始鼓勵(lì)海外華僑華人回國(guó)投資，并且制定出臺(tái)了與該時(shí)期形勢(shì)相適應(yīng)的規(guī)范華僑華人回國(guó)投資的政策法規(guī)，例如1955年國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于保護(hù)僑匯政策的法令，支持華僑華人把僑匯投入國(guó)內(nèi)建設(shè)生產(chǎn)或向國(guó)家企業(yè)入股，或贊助社會(huì)公益事業(yè)等，尤其在1957年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《華僑投資于國(guó)營(yíng)華僑投資公司的優(yōu)待辦法》，將華僑華人回國(guó)投資企業(yè)劃定為國(guó)家經(jīng)營(yíng)的僑資信托企業(yè)，并允許華僑華人以入股國(guó)內(nèi)企業(yè)的形式進(jìn)行間接投資。[2]然而，該時(shí)期的華僑華人回國(guó)投資所利用的資金以及所投資入股的企業(yè)均由國(guó)家統(tǒng)一支配和管理，華僑華人僅能夠以存款形式領(lǐng)取股息，而無法切身參與其所投資企業(yè)的日常運(yùn)營(yíng)，也無法向其輸入先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念、技術(shù)設(shè)備和管理制度，因此華僑華人回國(guó)投資積極性并沒有得到充分發(fā)揮，豐富的海外華僑華人資金和智力資源也未得到充分利用。

在20世紀(jì)六七十年代，受極“左”思潮影響，我國(guó)僑務(wù)工作受到較大沖擊，在華僑華人回國(guó)投資政策制定方面也因此出現(xiàn)嚴(yán)重失誤，全國(guó)范圍內(nèi)由華僑華人投資開辦的公司企業(yè)和農(nóng)林牧場(chǎng)相繼被撤銷，華僑華人投資入股的企業(yè)股份陸續(xù)被沒收，“文革”末期雖然政府采取了一些有利于華僑華人回國(guó)投資的補(bǔ)救措施，如重申“不承認(rèn)雙重國(guó)籍原則”，奉行華僑華人自愿選擇國(guó)籍的基本政策，鼓勵(lì)歸國(guó)華僑華人學(xué)習(xí)漢語并采取“提倡通婚”方針，等等，[3]但這些舉措并未從根本上糾正這一時(shí)期我國(guó)政府在華僑華人回國(guó)投資政策上的錯(cuò)誤路線。

直至“文革”結(jié)束后，包括華僑華人回國(guó)投資在內(nèi)的各項(xiàng)僑務(wù)工作方才逐漸步入法治軌道，我國(guó)開始制定實(shí)施一些有利于華僑華人回國(guó)投資的法律法規(guī)。例如，1985年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《關(guān)于華僑投資優(yōu)惠的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），允許華僑華人回國(guó)投資采取獨(dú)資經(jīng)營(yíng)、合資經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)等多種形式，也可向國(guó)營(yíng)華僑投資公司、信托投資公司以現(xiàn)匯存款和購(gòu)買債券等方式進(jìn)行投資，尤其是允許華僑華人在國(guó)內(nèi)“獨(dú)資經(jīng)營(yíng)”企業(yè)，開創(chuàng)了我國(guó)促進(jìn)華僑華人回國(guó)投資政策的先河。除規(guī)定了較為靈活的回國(guó)投資方式外，《暫行規(guī)定》還對(duì)華僑華人在經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以外地區(qū)投資設(shè)廠給予了11項(xiàng)具體優(yōu)惠措施。作為十一屆三中全會(huì)后規(guī)范華僑華人回國(guó)投資的第一部法規(guī)，《暫行規(guī)定》集中體現(xiàn)了改革開放初期我國(guó)政府對(duì)吸引華僑華人回國(guó)投資工作的重視，不僅大幅度放寬了華僑華人回國(guó)投資領(lǐng)域，更是首次對(duì)華僑華人回國(guó)投資的可行方式、出資形式、優(yōu)惠措施等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。在1990年國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)華僑和香港澳門同胞投資的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），1985年發(fā)布的《暫行規(guī)定》即告廢止?！兑?guī)定》是截至目前最為重要的規(guī)范華僑華人回國(guó)投資的行政法規(guī)，雖然在特殊優(yōu)惠待遇方面較1985年的《暫行規(guī)定》有所減少，卻規(guī)定了更加靈活便利的投資方式，對(duì)華僑華人回國(guó)投資管理也進(jìn)行了更加全面細(xì)致的規(guī)定。[4]《規(guī)定》的出臺(tái)集中體現(xiàn)了隨著國(guó)內(nèi)改革開放戰(zhàn)略的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)市場(chǎng)對(duì)外開放程度在逐漸擴(kuò)大，引進(jìn)外資規(guī)模在逐年增加，中國(guó)正逐步融入世界經(jīng)濟(jì)全球化大潮，為此我國(guó)對(duì)華僑華人回國(guó)投資的優(yōu)惠政策也隨之做出了相應(yīng)調(diào)整。

20世紀(jì)90年代后期到21世紀(jì)之初，由于華僑華人回國(guó)投資規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，所面臨的各類投資問題也隨之增多，為了有效規(guī)范華僑華人投資行為、合理利用回國(guó)投資資金、維護(hù)華僑華人合法投資權(quán)益，在1990年《規(guī)定》基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院適時(shí)發(fā)布了《涉僑經(jīng)濟(jì)案件協(xié)調(diào)處理工作暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。該《辦法》一方面能夠保障落實(shí)1990年《規(guī)定》，另一方面則明確了包括華僑華人回國(guó)投資在內(nèi)的主要涉僑經(jīng)濟(jì)案件類型，以及相關(guān)的協(xié)調(diào)處理辦法和組織機(jī)構(gòu)職能。該《辦法》的實(shí)施，表明我國(guó)對(duì)于僑資的管理正在逐步走向規(guī)范化和制度化，對(duì)華僑華人回國(guó)投資的市場(chǎng)監(jiān)管能力日益提升。

如今，在國(guó)家層面除了上述華僑華人回國(guó)投資政策法規(guī)外，華僑華人回國(guó)直接投資的資本管理及其所投資企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)則參照我國(guó)現(xiàn)行涉外經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，享受與外商投資企業(yè)相同待遇，在《外商投資法》制定出臺(tái)以前主要是指適用前述“外資三法”及其實(shí)施辦法和實(shí)施細(xì)則的有關(guān)規(guī)定。同時(shí)，華僑華人在中國(guó)境內(nèi)的其他投資形式（間接投資），以及投資股份股息、銀行存款利息、所得稅稅收優(yōu)惠、特許權(quán)使用費(fèi)等事項(xiàng)也是參照適用我國(guó)現(xiàn)行涉外經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)對(duì)于一般外商投資的相關(guān)規(guī)定。而在地方上，為鼓勵(lì)華僑華人回國(guó)投資，江蘇、廣東、福建、四川等地方政府也相繼制定出臺(tái)了適用于本地區(qū)的涉僑投資地方性法規(guī)，比如《江蘇省保護(hù)和促進(jìn)華僑投資條例》《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》《福建省保護(hù)華僑投資權(quán)益若干規(guī)定》《四川省華僑投資權(quán)益保護(hù)條例》等?？梢哉f，我國(guó)現(xiàn)已初步形成了以《關(guān)于鼓勵(lì)華僑和香港澳門同胞投資的規(guī)定》《涉僑經(jīng)濟(jì)案件協(xié)調(diào)處理工作暫行辦法》和地方性華僑華人回國(guó)投資法規(guī)為特別法，以“外資三法”以及其他涉外經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)為一般法的華僑華人回國(guó)投資法律制度的基本框架。

四、《外商投資法》的優(yōu)勢(shì)特性及其對(duì)華僑華人回國(guó)投資的影響

2019年3月15日，十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)外商投資法》，并將于2020年1月1日起正式施行，這意味著當(dāng)前我國(guó)用于調(diào)整涉外投資法律關(guān)系的“外資三法”將被代替而統(tǒng)一整合于這部新法之中，并由其作為新時(shí)代我國(guó)促進(jìn)和保護(hù)外商投資的基礎(chǔ)性法律。新的《外商投資法》兼顧我國(guó)自身國(guó)情與國(guó)際投資規(guī)則的最新發(fā)展趨勢(shì)，秉持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中性原則，對(duì)內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、平等對(duì)待，妥善處理和平衡擴(kuò)大對(duì)外開放和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范間的利益關(guān)系，為新時(shí)代我國(guó)吸引外商來華投資、保護(hù)投資者合法權(quán)益、防范投資市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生和營(yíng)造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境提供了有力的法律支撐。

（一）《外商投資法》制定出臺(tái)的重要意義及其優(yōu)勢(shì)特性

1.奠定了我國(guó)外商投資法律制度建立的基礎(chǔ)

《外商投資法》將“外資三法”和分散于各個(gè)行政法規(guī)、部門規(guī)章的外商投資規(guī)定進(jìn)行高效整合，改變了以往我國(guó)外商投資法律法規(guī)一直存在的疊床架屋、規(guī)定煩瑣的明顯弊端，以法律形式在更高法律位階重新構(gòu)建我國(guó)外商投資法律體系，增強(qiáng)了我國(guó)外商投資法律制度的體系性、穩(wěn)定性、有效性和可預(yù)見性?？梢哉f，《外商投資法》不僅對(duì)外資準(zhǔn)入、外資保護(hù)、外資管理、法律責(zé)任等事項(xiàng)進(jìn)行了重新規(guī)定，使得外商來華投資更加公平公正、開放透明、自由便利，而且在我國(guó)外商投資法律體系構(gòu)建方面同樣擔(dān)負(fù)起框架性作用，成為未來我國(guó)外商投資法律體系建立的基石和支柱，尤其是伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)立法的不斷修訂和完善，未來《外商投資法》將與《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》）《中華人民共和國(guó)合同法》等其他經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)進(jìn)行有效銜接，最終實(shí)現(xiàn)外商投資特別法與一般涉外經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的無縫對(duì)接，這無疑會(huì)成為我國(guó)外商投資立法領(lǐng)域的重大突破和創(chuàng)新。

2.進(jìn)一步放寬外商投資市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

在“外資三法”時(shí)期，外資市場(chǎng)準(zhǔn)入需要經(jīng)過專門的“外資審批程序”，這與國(guó)內(nèi)一般投資者是區(qū)別對(duì)待的，外國(guó)投資者無法在市場(chǎng)準(zhǔn)入前享有國(guó)民待遇。[5]然而，在2013年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立之初，我國(guó)便開始在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)先行先試“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”的外資管理新模式，外國(guó)投資者在市場(chǎng)準(zhǔn)入前即可享有與國(guó)內(nèi)投資者相同的國(guó)民待遇。2018年，我國(guó)政府將在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)成功實(shí)踐的“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”外資管理制度正式復(fù)制推廣至全國(guó)范圍，并制定出臺(tái)了全國(guó)版外資負(fù)面清單。步入2019年，《外商投資法》是在遵循市場(chǎng)主體“法無禁止即可為”和政府“法無授權(quán)不可為”原則的基礎(chǔ)之上，在國(guó)家層面以法律形式對(duì)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”的外資市場(chǎng)準(zhǔn)入制度加以確認(rèn)。至此，我國(guó)不僅實(shí)現(xiàn)了與外商投資國(guó)際慣例的接軌，更是大幅度放寬了本國(guó)對(duì)外商投資市場(chǎng)的準(zhǔn)入，使外商來華投資得以免除事前行政審批的負(fù)累，逐步建立起高效便捷的外商投資政務(wù)環(huán)境，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)投資自由化水平也因此得以顯著提高。

3.重視對(duì)外商投資的保護(hù)和促進(jìn)

不同于“外資三法”側(cè)重于市場(chǎng)監(jiān)管的傳統(tǒng)外資管理模式，《外商投資法》更加強(qiáng)調(diào)對(duì)外商投資合法權(quán)益的促進(jìn)和保護(hù)，尤其本法第二章與第三章更是將章節(jié)題目直接設(shè)定為《投資促進(jìn)》和《投資保護(hù)》，并且根據(jù)我國(guó)自身國(guó)情和外商投資特點(diǎn)制定了一系列保護(hù)和促進(jìn)外商投資的具體措施。例如第二十條限制征收外資條款、第二十一條投資利潤(rùn)自由匯入和匯出條款、第二十二條外資知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條款、第二十四條地方政府守約踐諾條款以及第二十六條外資企業(yè)投訴工作機(jī)制條款等，均是從維護(hù)外商投資合法權(quán)益角度出發(fā)，目的是為外國(guó)投資者在華投資營(yíng)造公平、穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境。本法關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)外商投資的條款數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過第四章《投資管理》部分，體現(xiàn)出《外商投資法》更加注重對(duì)外商投資的保護(hù)和促進(jìn)，彰顯了新時(shí)代我國(guó)堅(jiān)持?jǐn)U大對(duì)外開放與大力吸收利用外資的堅(jiān)定信心。

4.強(qiáng)調(diào)對(duì)外商投資的有效監(jiān)管

《外商投資法》突破了“外資三法”以“管”為主的立法設(shè)計(jì)，通過增加外商投資安全審查制度、外商投資信息報(bào)告制度建立起“管理”與“監(jiān)督”并舉的外商投資市場(chǎng)監(jiān)管體系，外商投資管理將逐步由事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)督?！锻馍掏顿Y法》第三十五條專門設(shè)定外商投資安全審查制度，對(duì)可能影響國(guó)家利益、公共安全的外商投資進(jìn)行安全審查，從而在法律層面實(shí)現(xiàn)了本法與我國(guó)現(xiàn)行安全審查制度的有效銜接，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)外商投資的安全監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)防范。除安全審查制度外，本法第三十四條還規(guī)定了外商投資信息報(bào)告制度，實(shí)行該項(xiàng)制度的目的在于準(zhǔn)確掌握外來投資者及其投資活動(dòng)的基本情況，不僅為我國(guó)外商投資監(jiān)管制度的建立和完善提供準(zhǔn)確參考依據(jù)，同時(shí)也為更好地貫徹執(zhí)行“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”的外資市場(chǎng)準(zhǔn)入政策、防范由此可能帶來的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)提供相應(yīng)法律制度保障。

（二）《外商投資法》對(duì)華僑華人回國(guó)投資的促進(jìn)和保障作用

1.進(jìn)一步增進(jìn)華僑華人回國(guó)投資信心

在世界范圍內(nèi)，許多華僑華人企業(yè)本身體量并不是很大，多數(shù)屬于中小型企業(yè)，相對(duì)于資金力量雄厚的大型外資企業(yè)而言，中小型華僑華人企業(yè)回國(guó)投資和發(fā)展無疑需要更加公平公正的市場(chǎng)環(huán)境和高效便捷的政務(wù)服務(wù)環(huán)境。與中小型華僑華人企業(yè)的實(shí)際需求相適應(yīng)，《外商投資法》注重對(duì)外商投資的促進(jìn)和保護(hù)，堅(jiān)持對(duì)內(nèi)外資企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)監(jiān)管等方面一視同仁，例如“立法前征求外商建議和意見，加強(qiáng)對(duì)外資企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，實(shí)行‘準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單’外資管理制度，不得任意干涉外資企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，這些集中體現(xiàn)“平等”“公平”“公正”原則的法律規(guī)定對(duì)于相對(duì)弱小的中小型華僑華人企業(yè)而言無疑顯得更為珍貴，《外商投資法》的制定出臺(tái)和日益法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境必然會(huì)增強(qiáng)華僑華人回國(guó)投資的信心和決心，未來一段時(shí)期我國(guó)也將迎來華僑華人回國(guó)投資的新一輪浪潮。

2.華僑華人回國(guó)投資種類和形式的多樣化

《外商投資法》第一章《總則》第二條允許外國(guó)投資者在我國(guó)境內(nèi)從事各類直接或間接投資活動(dòng)，除傳統(tǒng)意義上的在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立法律實(shí)體以外，還可以通過取得境內(nèi)企業(yè)的股份、股權(quán)、財(cái)產(chǎn)份額以及新建項(xiàng)目等多種方式進(jìn)行投資，例如購(gòu)買債券、股票、金融債券等，外商投資方式將更為靈活多樣，而不再局限于以往的投資建廠、企業(yè)并購(gòu)等直接投資方式。同時(shí)，該項(xiàng)條文還將外國(guó)的自然人、企業(yè)或者其他組織一并視為本法的適格投資者，多元化的外商投資主體設(shè)定意味著分布在世界各地的華僑華人可以通過多種組織形式參與回國(guó)投資?？梢哉f，《外商投資法》中靈活多樣的投資方式和相對(duì)寬松的外商投資主體資格規(guī)定將使得華僑華人回國(guó)投資更加自由便利，海外華僑華人也將由此獲得更多回國(guó)投資機(jī)遇。

3.華僑華人回國(guó)投資活動(dòng)的法治化和規(guī)范化

《外商投資法》不僅明確了“原則是開放，限制是例外”的高水平開放模式，更是由“外資三法”時(shí)代的企業(yè)組織法轉(zhuǎn)變成為接軌國(guó)際慣例的投資行為法?！锻馍掏顿Y法》以規(guī)范外商投資行為為指引和依歸，集中對(duì)外資準(zhǔn)入、外資保護(hù)、外資審查、外資管理等各類外商投資行為進(jìn)行規(guī)定，而不再規(guī)范外資企業(yè)的組織形式和設(shè)立變更，不再涉及外資企業(yè)組織關(guān)系上的問題。本法第三十一條明文規(guī)定：外商投資企業(yè)的組織形式、組織機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)準(zhǔn)則，適用《公司法》和《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱《合伙企業(yè)法》）等法律的規(guī)定，這一方面有效解決了以往“外資三法”與《公司法》《合伙企業(yè)法》等一般企業(yè)組織法存在的規(guī)范適用沖突問題，實(shí)現(xiàn)了“外資三法”與其他經(jīng)濟(jì)立法的有效銜接；[6]另一方面更加專注于處理與外商投資行為相關(guān)的專業(yè)性法律問題，將有助于提升我國(guó)政府對(duì)外商投資行為的服務(wù)監(jiān)督能力。因此，作為一部規(guī)范外國(guó)投資者行為的法律，《外商投資法》勢(shì)必會(huì)為回國(guó)華僑華人從事各類投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供最為直接有效的法律依據(jù)，在促進(jìn)和保護(hù)華僑華人回國(guó)投資的同時(shí)將對(duì)其回國(guó)投資行為進(jìn)行合理規(guī)范。

五、《外商投資法》時(shí)代華僑華人回國(guó)投資面臨的主要法律問題

（一）法律適用主體資格的不確定性

《外商投資法》的名稱最終選用“外商”而非“外國(guó)”，從字面含義上為港澳臺(tái)同胞和華僑華人投資者適用本法掃清了障礙，但是根據(jù)本法第二條規(guī)定“本法所稱外商投資，是指外國(guó)的自然人、企業(yè)或者其他組織直接或者間接在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的投資活動(dòng)”，可以看出《外商投資法》的法律適用主體主要是指不具有中國(guó)國(guó)籍的外國(guó)人、外國(guó)企業(yè)或者其他組織，而港澳臺(tái)同胞與華僑華人具有法律主體上的特殊性，對(duì)于其是否屬于“外商”法律概念的廣義范疇，《外商投資法》并未做出準(zhǔn)確說明，也就是說，港澳臺(tái)同胞和華僑華人投資者并未被明確納入《外商投資法》的主體適用范圍，港澳臺(tái)同胞與華僑華人能否完全適用本法仍然存在一些疑問和不確定性。該問題直接關(guān)乎港澳臺(tái)同胞到內(nèi)地投資與華僑華人回國(guó)投資能否得到《外商投資法》的法律保護(hù)和享有本法所提供的各項(xiàng)優(yōu)惠待遇。但是，根據(jù)以往港澳臺(tái)和華僑華人投資者參照適用“外資三法”的實(shí)踐慣例，以及利用外資推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基本立法原則，《外商投資法》理應(yīng)取代“外資三法”成為新時(shí)代調(diào)整港澳臺(tái)同胞和華僑華人內(nèi)地投資法律關(guān)系的基礎(chǔ)性法律，并為之提供更為完善的國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)法律服務(wù)。

（二）依照投資資金來源確定外商投資的“法律空白”

根據(jù)《外商投資法》第一章《總則》第二條規(guī)定，本法主要按照投資者國(guó)籍來區(qū)分外商投資和國(guó)內(nèi)投資，對(duì)于投資資金來源還未有明確規(guī)定，如果外商投資資金全部或主要源自于我國(guó)境內(nèi)，那么這類投資是否也屬于外商投資，與之相關(guān)的監(jiān)管措施是適用《外商投資法》規(guī)定，還是執(zhí)行其他國(guó)內(nèi)投資監(jiān)管制度，本法尚未做出明確說明。按照以往慣例，華僑華人回國(guó)投資資金主要來自其在海外住在國(guó)的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)所得，華僑華人回國(guó)投資自然會(huì)起到引進(jìn)外資的作用，因此我國(guó)對(duì)于華僑華人回國(guó)投資也是參照外商投資進(jìn)行管理并給予和外國(guó)投資者相同甚至更高的待遇。然而隨著時(shí)代變遷和我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，不僅有大量華僑華人選擇回國(guó)定居，并且隨之而來的是越來越多的投資資金源自于中國(guó)國(guó)內(nèi)而非境外，對(duì)于外國(guó)投資者、港澳臺(tái)同胞和華僑華人利用國(guó)內(nèi)資金所進(jìn)行的投資是否同樣適用《外商投資法》的相關(guān)規(guī)定，該問題仍亟待解決，這不僅涉及華僑華人投資者的身份認(rèn)同及其投資活動(dòng)的法律適用，同時(shí)也關(guān)乎投資資金的市場(chǎng)監(jiān)管以及國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的長(zhǎng)期穩(wěn)定和健康發(fā)展。

（三）華僑華人回國(guó)投資待遇相對(duì)降低

《外商投資法》第一章《總則》第四條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約、協(xié)定對(duì)外國(guó)投資者準(zhǔn)入待遇有更優(yōu)惠規(guī)定的，可以按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。根據(jù)該項(xiàng)條文，我國(guó)在與其他國(guó)家或地區(qū)簽署的雙邊和多邊投資協(xié)議中，一旦采用更優(yōu)惠的市場(chǎng)準(zhǔn)入待遇，將予以優(yōu)先適用，這說明除《外商投資法》規(guī)定外，我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)于外國(guó)投資者而言還有著更大的開放空間。但是海外華僑因其中國(guó)公民身份，在適用國(guó)際投資協(xié)議方面仍然存在著一定法律障礙，一般難以享有雙邊和多邊投資協(xié)議所規(guī)定的更優(yōu)惠的市場(chǎng)準(zhǔn)入待遇，相較于投資協(xié)議締約國(guó)國(guó)民而言，華僑回國(guó)投資待遇將處于一定劣勢(shì)。除雙邊或多邊投資協(xié)議外，中國(guó)內(nèi)地在2003年先后與香港、澳門特別行政區(qū)政府簽署了《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA），允許港澳同胞可以享有比國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)更優(yōu)惠的投資待遇，尤其是伴隨著粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，為促進(jìn)內(nèi)地與港澳地區(qū)間的經(jīng)貿(mào)合作交流，我國(guó)將在加入世界貿(mào)易組織（WTO）承諾基礎(chǔ)之上進(jìn)一步放寬服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，使港澳同胞在內(nèi)地投資可獲得更多優(yōu)惠待遇。[7]同樣，中國(guó)大陸與中國(guó)臺(tái)灣在2010年和2013年分別簽署了《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》和《海峽兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（ECFA），基于上述協(xié)議大陸也將在WTO制度框架下放寬對(duì)臺(tái)商的服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，臺(tái)灣同胞也將與港澳同胞一樣獲得更多投資優(yōu)惠。由此可見，雖然海外華僑與港澳臺(tái)同胞同樣屬于不在大陸定居的中國(guó)公民，但我國(guó)政府卻無法與海外華僑簽訂以區(qū)域劃分為基礎(chǔ)的投資協(xié)議，因而海外華僑不能像港澳臺(tái)投資者一樣享有由區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)議所帶來的貿(mào)易便利和投資優(yōu)惠，這導(dǎo)致近年來海外華僑與港澳臺(tái)同胞在投資待遇方面出現(xiàn)了一定差異。

1990年《規(guī)定》作為特別法，在其制定實(shí)施之初的確為華僑華人回國(guó)投資帶來了一般外國(guó)投資者所無法享有的特殊優(yōu)惠待遇，但是隨著近年來國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)立法的不斷修訂和完善，該特別法所賦予華僑華人的優(yōu)惠待遇正在逐漸失去優(yōu)勢(shì)。例如2008年《中華人民共和國(guó)所得稅法》規(guī)定，中國(guó)境內(nèi)適用25%企業(yè)所得稅稅率，而不再按照企業(yè)性質(zhì)給予稅收優(yōu)惠，這使得華僑華人企業(yè)實(shí)際稅負(fù)由15%上升到25%。此外，2003年《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》對(duì)外資企業(yè)并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)做出統(tǒng)一安排，華僑華人企業(yè)在我國(guó)境內(nèi)的并購(gòu)業(yè)務(wù)也因此受到諸多限制。所以，近些年我國(guó)投資立法和投資環(huán)境的變化導(dǎo)致華僑華人回國(guó)投資待遇相對(duì)下降，華僑華人企業(yè)無法再像從前一樣充分享有1990年《規(guī)定》中的各種優(yōu)惠待遇。[8]面對(duì)國(guó)內(nèi)投資環(huán)境的急劇變化，我國(guó)對(duì)華僑華人回國(guó)投資的相關(guān)立法工作卻顯得相對(duì)滯后，未能緊隨時(shí)代發(fā)展及時(shí)做出適應(yīng)性調(diào)整。

總之，隨著我國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)經(jīng)貿(mào)往來的不斷加深，國(guó)際投資協(xié)議締約國(guó)國(guó)民與港澳臺(tái)同胞能夠獲得比其他外國(guó)投資者和華僑華人更多的投資優(yōu)惠待遇，而國(guó)內(nèi)投資立法和投資環(huán)境的變化也使得華僑華人以往所享有的特殊優(yōu)惠待遇正逐漸減少甚至消失。步入新時(shí)代，面對(duì)華僑華人回國(guó)投資形勢(shì)的巨大變化，《外商投資法》卻未對(duì)華僑華人這一特殊群體進(jìn)行專門性規(guī)定，包括未確定華僑華人的投資主體資格、未明確華僑華人企業(yè)的法律性質(zhì)、未規(guī)定華僑是否也享有投資協(xié)議中更優(yōu)惠的投資待遇（包括CEPA 與ECFA 中的投資優(yōu)惠待遇），也未對(duì)國(guó)內(nèi)投資立法中的規(guī)范沖突做出適用說明（是執(zhí)行最新的特別法還是適用最有利于華僑華人的相關(guān)投資規(guī)定）”，這些依然存在的立法問題致使《外商投資法》未能有效縮減華僑華人與投資協(xié)議締約國(guó)國(guó)民和港澳臺(tái)同胞之間的投資待遇差異性，尚未根本改變近些年來華僑華人回國(guó)投資待遇相對(duì)降低的現(xiàn)實(shí)問題。

（四）華僑華人投資地方性法規(guī)與《外商投資法》的不相適應(yīng)性

作為新時(shí)代我國(guó)外商投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，在《外商投資法》制定出臺(tái)后還需要及時(shí)完善與之配套的實(shí)施條例和實(shí)施辦法來保障其貫徹落實(shí)和執(zhí)行適用，這也將延伸至華僑華人投資權(quán)益保障地方性立法的修訂和完善當(dāng)中。由于歷史原因，我國(guó)關(guān)于保障華僑華人回國(guó)投資權(quán)益的地方性法規(guī)大多制定出臺(tái)時(shí)間較早，而且未根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化及時(shí)做出適應(yīng)性調(diào)整，其中多數(shù)條款已與《外商投資法》的最新立法宗旨和具體規(guī)定相脫節(jié)，存在著較為明顯的滯后性和不相適應(yīng)性，[9]無論是近期的《上海市華僑權(quán)益保護(hù)條例》《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》《江蘇省保護(hù)和促進(jìn)華僑投資條例》，還是較早的《四川省華僑投資權(quán)益保護(hù)條例》《河南省歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》《廣西壯族自治區(qū)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》，雖然都對(duì)華僑華人回國(guó)投資權(quán)益保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)比《外商投資法》的立法宗旨和實(shí)施要求，其中多數(shù)條款顯得較為寬泛和籠統(tǒng)，缺少具體可行的實(shí)施細(xì)則，例如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、投資資金的匯入和匯出、投資資產(chǎn)征收的方式和標(biāo)準(zhǔn)，以及商業(yè)秘密信息保護(hù)等事項(xiàng)多是進(jìn)行了框架式規(guī)定，卻未做出詳細(xì)闡釋和具體說明。同時(shí)，在投資監(jiān)管方面目前鮮有地方性法規(guī)對(duì)投資市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資安全審查、投資信息監(jiān)督等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，立法中未能充分體現(xiàn)投資者權(quán)利與義務(wù)均衡原則，在促進(jìn)和保護(hù)華僑華人回國(guó)投資的同時(shí)卻沒有制定必要的監(jiān)管措施。另外，有些地方性法規(guī)甚至還與《外商投資法》規(guī)范內(nèi)容存在著一定的實(shí)施適用沖突。例如《四川省華僑投資權(quán)益保護(hù)條例》第十九條規(guī)定，“華僑投資者依法投資、經(jīng)營(yíng)獲得的利潤(rùn)、股息、紅利、租金、清算后的資金及其他合法收益，可以依法兌換外匯，匯往境外”，這顯然與《外商投資法》中允許合法投資利潤(rùn)可以人民幣或者外匯自由匯入、匯出的規(guī)定不相一致，因此在現(xiàn)實(shí)中四川地區(qū)華僑華人企業(yè)能否將其經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)以人民幣形式匯出境外仍存在著一定的法律實(shí)施障礙。綜上所述，當(dāng)前我國(guó)關(guān)于華僑華人投資權(quán)益保障的諸多地方性立法與最新制定出臺(tái)的《外商投資法》在立法宗旨、立法原則、立法內(nèi)容等方面還存在著一定的不相適應(yīng)性，尤其在華僑華人回國(guó)投資權(quán)益保障和投資行為監(jiān)管等方面具有明顯的滯后性、模糊性和不確定性，并且一些陳法舊規(guī)與《外商投資法》現(xiàn)有規(guī)定相互矛盾，進(jìn)而可能引起法規(guī)適用沖突情形的發(fā)生，這些亟須解決的地方性立法難題不僅會(huì)影響華僑華人回國(guó)投資熱情，也將有礙于我國(guó)華僑華人回國(guó)投資法律制度的建立和完善。

六、新時(shí)期推進(jìn)華僑華人回國(guó)投資法治保障建設(shè)的對(duì)策建議

（一）明確“華僑華人投資者”和“華僑華人投資”基本法律概念

《外商投資法》對(duì)“華僑華人投資者”和“華僑華人投資”的明確界定直接關(guān)系本法的主體適用范圍，以及華僑華人回國(guó)投資能否獲得《外商投資法》的保護(hù)和促進(jìn)。根據(jù)1990年《規(guī)定》的第七條和第十七條①，華僑華人投資者主要是指具有華僑身份的自然人，該法未將外籍華人和由華僑華人在其住在國(guó)或第三國(guó)開辦的法律實(shí)體在我國(guó)境內(nèi)的投資明確認(rèn)定為華僑華人回國(guó)投資，這顯然不符合《外商投資法》第一章《總則》第二條“本法所稱外商投資，是指外國(guó)的自然人、企業(yè)或者其他組織直接或者間接在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的投資活動(dòng)”的基本要求，進(jìn)而導(dǎo)致多年來我國(guó)對(duì)外籍華人和華僑華人法律實(shí)體回國(guó)投資的待遇差異。所以，應(yīng)當(dāng)汲取《規(guī)定》的立法經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，竭力避免華僑自然人與外籍華人和華僑華人企業(yè)在回國(guó)投資待遇上的差異性，按照《外商投資法》的時(shí)代精神和基本要求，將華僑、外籍華人和華僑華人法律實(shí)體全部視為本法的適格投資者而給予和外國(guó)投資者相同的投資待遇，以便華僑華人和由華僑華人在其住在國(guó)或第三國(guó)開辦的法律實(shí)體回國(guó)投資均可享有《外商投資法》所給予的優(yōu)惠便利措施。同時(shí)，根據(jù)近年來我國(guó)與其他國(guó)家簽訂的投資協(xié)議，多數(shù)是將由中國(guó)公民所有或控股的外國(guó)企業(yè)視為中國(guó)投資者，以股份“控制權(quán)”為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定外國(guó)投資者資格現(xiàn)已被多數(shù)國(guó)家認(rèn)可和接受。例如《中國(guó)—新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》第一百三十五條規(guī)定，“投資包括由一方投資者擁有或控制的第三國(guó)法人，在另一方境內(nèi)已設(shè)立的投資”，所以按照互惠原則我國(guó)也應(yīng)將由華僑華人所有或控股的外國(guó)企業(yè)同樣視為適格投資者，進(jìn)而適用我國(guó)關(guān)于外商投資的相關(guān)規(guī)定?？傮w而言，建議在《外商投資法》中或以其配套法規(guī)、實(shí)施條例等形式進(jìn)一步明確規(guī)定華僑華人投資者包括華僑華人自然人、企業(yè)以及由其控股的外國(guó)法律實(shí)體，將華僑華人投資界定為由上述法律主體依照我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)以直接或間接形式在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的各類投資活動(dòng)，從而為華僑華人回國(guó)投資能夠充分享有《外商投資法》所給予的各項(xiàng)優(yōu)惠待遇提供準(zhǔn)確法律依據(jù)。

（二）補(bǔ)充根據(jù)投資資金來源確定是否屬于外商投資的規(guī)定

《外商投資法》主要依據(jù)外國(guó)投資者國(guó)籍來界定是否屬于外商投資，對(duì)投資資金源自于中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人投資是否也屬于外商投資并沒有進(jìn)行明確規(guī)定。參鑒以往我國(guó)法律規(guī)定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，只要是外國(guó)投資者以外幣形式出資即可認(rèn)定為外商投資，而無論該資金的最初是來自于中國(guó)境內(nèi)還是境外。例如《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》第二十五條規(guī)定“外國(guó)投資者可以用可自由兌換的外幣出資，也可以用機(jī)器設(shè)備、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、專有技術(shù)等作價(jià)出資”，該項(xiàng)較為靈活的規(guī)定能夠在一定程度上拓寬投資資金來源，使外國(guó)投資者來華投資更為便利。因此，從鼓勵(lì)外商投資的角度考量，《外商投資法》宜將外國(guó)投資者、港澳臺(tái)同胞、華僑華人以外幣形式的投資統(tǒng)一視為外商投資，這其中包括投資者在中國(guó)境內(nèi)和海外通過各種合法融資渠道而獲得的資金，從而在最大程度上達(dá)到通過吸收和利用外資推動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。具體而言，建議未來在《外商投資法》修訂或其實(shí)施條例、配套法規(guī)的制定過程中明確將華僑華人以外幣出資或用機(jī)器設(shè)備、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、專有技術(shù)等作價(jià)出資的回國(guó)投資一并納入本法的調(diào)整適用范圍，只要投資資本是通過合法途徑取得并符合我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，無論其來源是中國(guó)境內(nèi)還是境外將一致受到本法的保護(hù)和監(jiān)督，以此為華僑華人回國(guó)投資創(chuàng)造更為寬松、自由、便利的制度環(huán)境。

（三）平衡華僑華人與投資協(xié)議締約國(guó)國(guó)民和港澳臺(tái)同胞之間的投資待遇差異性

面對(duì)華僑華人與投資協(xié)議締約國(guó)國(guó)民和港澳臺(tái)同胞之間投資待遇差異日益突出的問題，我國(guó)需要專門對(duì)華僑華人這一特殊的投資主體做出與之相適應(yīng)的特殊性制度安排：一是今后在我國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)所簽訂的雙邊或多邊投資協(xié)議中增設(shè)華僑華人適格投資者條款，規(guī)定長(zhǎng)期居住在協(xié)議締約國(guó)的華僑華人回國(guó)投資也可適用該項(xiàng)投資協(xié)議，使得當(dāng)?shù)厝A僑華人能夠享有與締約國(guó)國(guó)民相同的特別優(yōu)惠待遇，以此鼓勵(lì)長(zhǎng)期居住在協(xié)議締約國(guó)的華僑華人回國(guó)投資；二是修訂和完善CEPA 與ECFA 協(xié)議，增設(shè)華僑華人適格投資者規(guī)定，將長(zhǎng)期居住在港澳臺(tái)地區(qū)的華僑華人一并納入CEPA 與ECFA 協(xié)議的法律適用范圍，有效化解兩者在內(nèi)地投資待遇上的差異性，使長(zhǎng)期居住于港澳臺(tái)地區(qū)的華僑華人可與港澳臺(tái)同胞同樣享有由CEPA 和ECFA 協(xié)議所帶來的各項(xiàng)投資貿(mào)易便利，進(jìn)而以合力之勢(shì)推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)以及中國(guó)大陸與中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)之間的自由經(jīng)貿(mào)交流；三是對(duì)于雙邊或多邊國(guó)際投資協(xié)議、CEPA 與ECFA 協(xié)議以外地區(qū)的華僑華人投資者而言，因?yàn)椴⒉婚L(zhǎng)期居住于協(xié)議締約國(guó)和港澳臺(tái)地區(qū)，如果對(duì)其直接適用上述協(xié)議中的優(yōu)惠投資待遇將是對(duì)其他住在國(guó)國(guó)民和非締約國(guó)國(guó)民的不公平、不公正，會(huì)造成華僑華人與其住在國(guó)國(guó)民和非締約國(guó)國(guó)民投資待遇上的差異性，這顯然有悖于世貿(mào)組織的最惠國(guó)待遇基本原則。[10]所以，可以考慮在遵循WTO國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇原則基礎(chǔ)上，參照我國(guó)所參加的各類國(guó)際投資協(xié)議中的一般性規(guī)定，制定出臺(tái)專門的華僑華人回國(guó)投資權(quán)益保障法，并借助“上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法”的基本法律適用原則予以優(yōu)先適用，這不僅可以在WTO規(guī)則體系下有效平抑和縮減非協(xié)議所在地華僑華人與締約國(guó)國(guó)民和港澳臺(tái)同胞之間的投資待遇差異性，同時(shí)制定符合華僑華人自身主體特性且接軌國(guó)際先進(jìn)水平的新型投資規(guī)則，更能為海外華僑華人提供不低于一般國(guó)際投資協(xié)議的優(yōu)惠待遇。

一言以蔽之，未來需要通過修訂相關(guān)投資協(xié)議條款和在國(guó)家層面制定出臺(tái)華僑華人回國(guó)投資權(quán)益保障法來減少全球范圍內(nèi)不同地區(qū)華僑華人與當(dāng)前投資協(xié)議締約國(guó)國(guó)民和港澳臺(tái)同胞之間的投資待遇差異性，以此進(jìn)一步提升華僑華人投資者的法律主體地位，使其能夠充分享有國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)的回國(guó)投資待遇。

（四）構(gòu)建和完善華僑華人回國(guó)投資法律制度

建設(shè)華僑華人回國(guó)投資法律制度，不僅需要在國(guó)家層面補(bǔ)充完善《外商投資法》和適時(shí)制定出臺(tái)華僑華人回國(guó)投資權(quán)益保障法，還需要根據(jù)上位法的立法宗旨、精神和原則及時(shí)對(duì)華僑華人回國(guó)投資地方性法規(guī)進(jìn)行修訂和調(diào)整，以便更好地推進(jìn)實(shí)施上位法的各項(xiàng)規(guī)定。具體而言，一是要與時(shí)俱進(jìn)跟得上《外商投資法》的時(shí)代要求，通過及時(shí)變革、補(bǔ)充和完善與其不相適應(yīng)的地方性法律法規(guī)，以擺脫地方性華僑華人回國(guó)投資立法所慣有的滯后性。二是要修改或廢止與《外商投資法》內(nèi)容相互矛盾的地方性法規(guī)，進(jìn)而有效避免和化解上位法與下位法之間法律適用沖突情形的發(fā)生。三是要遵循投資者權(quán)益與義務(wù)均衡原則，除了促進(jìn)和保護(hù)投資條款以外，還要制定具體可行的投資管理措施，其中應(yīng)當(dāng)符合《外商投資法》的基本要求，至少包括投資安全審查、投資信息報(bào)告、投資法律責(zé)任等事項(xiàng)內(nèi)容，從而在保障華僑華人回國(guó)投資合法權(quán)益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)其投資行為的有效監(jiān)管，竭力避免投資市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。四是探索制定能夠體現(xiàn)地方特色且更加便利化的投資保障措施。根據(jù)《外商投資法》第二章第十八條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定，在法定權(quán)限內(nèi)制定外商投資促進(jìn)和便利化政策措施”，可以看出為了更好地協(xié)調(diào)配合《外商投資法》在地方上的有效實(shí)施，縣級(jí)以上地方政府可在我國(guó)現(xiàn)行法律制度框架下根據(jù)本地區(qū)的地域特點(diǎn)和實(shí)際需求制定更加便利的投資保護(hù)促進(jìn)政策，這必然會(huì)有效提升地方法治營(yíng)商環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)力，有利于吸引更多華僑華人回到當(dāng)?shù)剡M(jìn)行投資。五是在國(guó)內(nèi)探索建立集訴訟、仲裁和調(diào)解“三位一體”的多元化投資爭(zhēng)端解決機(jī)制，為發(fā)生在我國(guó)境內(nèi)的華僑華人投資爭(zhēng)端提供高效便利的法律服務(wù)。多數(shù)情況下，華僑華人回國(guó)投資往往懷有赤忱的愛國(guó)情懷和濃厚的思鄉(xiāng)之情，一旦發(fā)生投資爭(zhēng)端普遍傾向于借助仲裁、調(diào)解這種相對(duì)“溫和”的方式予以化解，而不愿選用相對(duì)“強(qiáng)硬”的訴訟方式，[11]所以需要在國(guó)內(nèi)盡快完善涉外仲裁和調(diào)解制度，并搭建起司法訴訟與仲裁和調(diào)解之間的有效銜接機(jī)制，以為華僑華人提供更加多元化的投資爭(zhēng)端解決方案，爭(zhēng)取在公正、便捷、高效解決投資爭(zhēng)端的同時(shí)還能維持良好的商商關(guān)系和政商關(guān)系。總之，為了更好地維護(hù)華僑華人回國(guó)投資權(quán)益，需要在《外商投資法》制度框架下建立起與華僑華人主體屬性相適應(yīng)的投資法律制度，通過自上而下層級(jí)分明、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容完善、適用統(tǒng)一的華僑華人回國(guó)投資法律制度，進(jìn)一步凝聚華僑華人的向心力，鼓勵(lì)更多華僑華人回國(guó)投資，真正匯聚起實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的磅礴偉力。

注釋：

①《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)華僑和香港澳門同胞投資的規(guī)定》第七條允許華僑在中國(guó)境內(nèi)的投資資產(chǎn)和投資所得利潤(rùn)可以依法轉(zhuǎn)讓和繼承；第十七條允許華僑委托中國(guó)境內(nèi)的親友為其代理人回國(guó)投資。