深化農(nóng)村土地制度改革開創(chuàng)自然資源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新局面

文 ｜ 王星

1月17日，自然資源部在北京召開組建以來的首次全國(guó)工作會(huì)，陸昊部長(zhǎng)在講話中對(duì)深化農(nóng)村土地制度改革作出部署，強(qiáng)調(diào)要按照全國(guó)人大常委會(huì)將法律調(diào)整實(shí)施期限再延長(zhǎng)的決定，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，深入總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善農(nóng)村土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市配套政策，不斷豐富農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，發(fā)揮好農(nóng)村土地制度改革在新一輪農(nóng)村改革中的牽引作用。為此，筆者從3方面，對(duì)如何深化農(nóng)村土地制度改革，開創(chuàng)自然資源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新局面進(jìn)行了思考和總結(jié)。

全面認(rèn)識(shí)改革的重大意義

深化農(nóng)村土地制度改革，對(duì)于加快城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)，解決制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，促進(jìn)農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，具有重要的意義。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力抓手。農(nóng)村土地作為重要的自然資源和生產(chǎn)要素，市場(chǎng)價(jià)值和發(fā)展?jié)摿薮?。只有通過深化農(nóng)村土地制度改革，打破城鄉(xiāng)二元土地制度的桎梏和壁壘，減少集體土地在轉(zhuǎn)讓、抵押等方面的限制，打通城鄉(xiāng)居住、福利、社保等方面的約束，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的有效利用，充分釋放農(nóng)村土地的價(jià)值。下一步，農(nóng)村土地制度改革作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的動(dòng)力源和突破口，將會(huì)在推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)土地資源要素有效利用，加快農(nóng)村金融、資本、科技、人力資源等要素集聚和城鄉(xiāng)資源流動(dòng)，增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收入，增強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障服務(wù)能力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展等作出新的更大的貢獻(xiàn)。

全面建成小康社會(huì)的重要環(huán)節(jié)。新時(shí)代，發(fā)展仍然是解決所有問題的關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍然是黨和國(guó)家的中心工作，經(jīng)濟(jì)體制改革仍然是全面深化改革的重點(diǎn)，農(nóng)村土地制度改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，亟待主動(dòng)破除發(fā)展的體制障礙，破解城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)等問題；亟待從根本上對(duì)社會(huì)群體利益格局進(jìn)行協(xié)調(diào)，全面化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。因此，只有堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)體制改革為主軸，在深化農(nóng)村土地制度改革上取得新突破，牽引和帶動(dòng)其他改革，合力推進(jìn)，進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，增強(qiáng)和激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力；以更大的政治勇氣和智慧、更有力的措施和辦法，深化農(nóng)村土地制度改革，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟，才能為全面建成小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的動(dòng)力支持和制度保障，直至實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵所在。我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的特征很大程度上表現(xiàn)在農(nóng)村，全面建成小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村。隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展和改革的持續(xù)深入，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題越來越突出，因此，只有深化農(nóng)村土地改革，優(yōu)化調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，對(duì)生產(chǎn)力發(fā)展格局進(jìn)行調(diào)整和更新，形成新的現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，充分激活生產(chǎn)力各要素，才能改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民的狀況，推動(dòng)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展，保持農(nóng)村持續(xù)繁榮，夯實(shí)農(nóng)村發(fā)展的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，奠定農(nóng)民幸福生活的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，切實(shí)讓人民群眾從改革中增強(qiáng)獲得感。

正確把握改革的重要原則

深化農(nóng)村土地制度改革必須在不偏移我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向的前提下，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損等原則。

堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變。長(zhǎng)期以來，關(guān)于農(nóng)村土地實(shí)施國(guó)有化與私有化的爭(zhēng)論一直沒有停息。從歷史沿革的維度和現(xiàn)實(shí)制度的安排來看，實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化，必然帶來公權(quán)力擴(kuò)張的無限放大，一旦相關(guān)主體行為約束減小，農(nóng)村將會(huì)出現(xiàn)土地非農(nóng)化局面，耕地保護(hù)紅線將會(huì)突破，糧食安全將無法保障，社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)也將受到?jīng)_擊；實(shí)行農(nóng)村土地私有化，將會(huì)因?yàn)殚L(zhǎng)期發(fā)展引發(fā)土地兼并，部分農(nóng)民將徹底失去賴以生存的土地，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的土地集體所有制，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的根本，是公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，具有深刻的制度優(yōu)勢(shì)，能在兼顧國(guó)家、集體、農(nóng)民三者之間利益，保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益的同時(shí)，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，因此，無論如何改革，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持土地社會(huì)主義公有制。

堅(jiān)持耕地紅線不突破。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，要確保糧食安全，就要守住耕地紅線，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)守供應(yīng)閘門，確保耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定、質(zhì)量有提升。我國(guó)耕地面積居世界第四，但人均不足1.2畝，不及世界人均的30%。隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)，耕地后備資源將不斷減少，耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的難度將日趨加大，在激勵(lì)約束機(jī)制尚不健全的情況下，耕地保護(hù)面臨的壓力將會(huì)加大。因此，必須強(qiáng)化主體責(zé)任，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系，按照“在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)”原則，著力加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，做到資源開發(fā)和節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位，積極推進(jìn)土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變，努力提高土地利用率。必須嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡制度，著力加強(qiáng)耕地管控、建設(shè)、激勵(lì)多措并舉保護(hù)，采取更加有力措施，依法加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡管理，確保耕地保護(hù)取得顯著成效。必須落實(shí)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障糧食安全，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)及中華民族偉大復(fù)興構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損。黨的十九大報(bào)告指出，“永遠(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，關(guān)系社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治的穩(wěn)定，關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局，是人民群眾生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利推進(jìn)的關(guān)鍵。農(nóng)村土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素、最大的財(cái)產(chǎn)。深化農(nóng)村土地制度改革，必須將保障農(nóng)民利益作為重要內(nèi)容，把保證讓農(nóng)民享受到改革紅利放在首位，保證農(nóng)民真正擁有土地的占有、使用、收益等權(quán)利，讓農(nóng)民最大程度地分享改革帶來的新成果。

圓滿完成改革的重點(diǎn)任務(wù)

2018年12月，全國(guó)人大作出決定，將農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施期限延長(zhǎng)一年至201 9年12月31日。農(nóng)村土地制度改革，涉及重要法律修改，涉及重大利益調(diào)整，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度、村民自治制度等的完善，要根據(jù)黨中央統(tǒng)一部署，按照守住底線、試點(diǎn)先行的原則平穩(wěn)推進(jìn)，圓滿完成重點(diǎn)任務(wù)。

推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度改革。黨的十八屆三中全會(huì)明確，允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，并且和國(guó)有土地同等權(quán)利。意思就是在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不再征收，繼續(xù)保持農(nóng)民集體所有權(quán)的狀態(tài)進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)。推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度改革要抓好3方面的工作。一要逐步縮小征地范圍。制定公益性和經(jīng)營(yíng)性用地目錄，公益性用地繼續(xù)實(shí)行國(guó)家征收制度，探索對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外、獨(dú)立選址的經(jīng)營(yíng)性用地不再征收，通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，逐步縮小征地范圍。二要完善征地補(bǔ)償安置機(jī)制。建立征地補(bǔ)償爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，規(guī)范政府征地行為、程序，完善安置制度，保障農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán)；拓寬安置渠道，探索留地安置、土地入股等多種模式，妥善解決就業(yè)、住房等問題。三要探索形成市場(chǎng)化征地補(bǔ)償機(jī)制，使農(nóng)民在不失去土地所有權(quán)的情況下，加入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是城市化建設(shè)和項(xiàng)目中來。

推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革。目前，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地約有4200萬畝，占集體建設(shè)用地總量的13.3%。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)。下一步，要從4個(gè)方面建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。一要扎實(shí)做好集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作。明確產(chǎn)權(quán)歸屬，落實(shí)入市主體，加快推進(jìn)集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。二要建立土地增值收益分配機(jī)制。做好增值收益分配，在兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人利益的同時(shí)，確保收益向集體和農(nóng)民傾斜，出臺(tái)措施對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配和管理進(jìn)行規(guī)范，讓集體成員共享收益。同時(shí)，要按照“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”的原則，完善增值收益調(diào)節(jié)金制度。三要賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能。對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能進(jìn)行完善，賦予農(nóng)民集體、建設(shè)用地使用權(quán)人抵押權(quán)，制定抵押貸款辦法，建立完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，妥善解決農(nóng)民集體、建設(shè)用地使用權(quán)人融資難的問題。四要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律搞好城鄉(xiāng)土地資源整合，提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)全面協(xié)調(diào)、共同進(jìn)步、全面繁榮。

推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。要在處理好穩(wěn)定和放活關(guān)系的前提下推進(jìn)改革。一要通過立法對(duì)宅基地制度進(jìn)行規(guī)范。目前，宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)范圍較窄，時(shí)間較短，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，各方面對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)認(rèn)識(shí)不一致，需要在深入研究論證的基礎(chǔ)上形成比較成熟的制度經(jīng)驗(yàn)，通過立法對(duì)宅基地制度進(jìn)行規(guī)范。二要扎實(shí)做好確權(quán)登記發(fā)證工作。加快房地一體的宅基地確權(quán)登記頒證，細(xì)化設(shè)置宅基地各種權(quán)能，為宅基地的獲取、流轉(zhuǎn)、使用、收益提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，細(xì)化農(nóng)戶資格權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障農(nóng)民的居住權(quán)利，真正賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押等權(quán)能。三要加大宅基地管理及執(zhí)法監(jiān)察力度。出臺(tái)農(nóng)村宅基地管理辦法或相關(guān)政策文件，明確底線，強(qiáng)化管理，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)占用和多占強(qiáng)占宅基地、建新農(nóng)戶不履行復(fù)墾義務(wù)等問題，嚴(yán)禁城里人到農(nóng)村購買宅基地建住房，嚴(yán)禁利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館， 保護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件。四要穩(wěn)妥推進(jìn)改革試點(diǎn)。在總結(jié)現(xiàn)有改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、豐富內(nèi)容，鼓勵(lì)各地以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體開展探索，結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等先行先試政策，探索盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的辦法。同時(shí)，在有條件的地區(qū)探索實(shí)行有償配置、市場(chǎng)化調(diào)節(jié)宅基地，改革現(xiàn)行的無償配置制度。

當(dāng)前，中央正在加快推進(jìn)涉及農(nóng)村的全方位改革，這些改革逐步到位后，農(nóng)村土地制度將面臨更加多樣化的主體，涉及的社會(huì)關(guān)系會(huì)更復(fù)雜。農(nóng)村土地制度改革，必須把握正確方向，緊扣十八屆三中全會(huì)和黨的十九大提出的任務(wù)；必須堅(jiān)持試點(diǎn)先行，確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損；必須把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；必須堅(jiān)持循序漸進(jìn)，既要有條件、按程序、分步驟推進(jìn)，又要鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合實(shí)際，大膽探索；必須注重改革協(xié)調(diào)，形成合力，充分顯現(xiàn)改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和綜合效益；必須把握客觀實(shí)際，真正掌握規(guī)律，立足國(guó)情農(nóng)情，妥善處理改革與發(fā)展中的各種關(guān)系。