常設(shè)的非常設(shè)機(jī)構(gòu)：一種政府治理的實(shí)質(zhì)主體

冉章文

【摘 要】隨著運(yùn)動(dòng)式治理盛行而產(chǎn)生的非常設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以其權(quán)威的決策、及時(shí)的指導(dǎo)、密集的資源，在橫向上實(shí)現(xiàn)了最大程度的政治動(dòng)員，加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)重要事項(xiàng)、復(fù)雜問題的有效治理。囿于官僚機(jī)構(gòu)的特性，本應(yīng)階段存在的非常設(shè)機(jī)構(gòu)普遍難以撤銷，并不同程度地自我擴(kuò)張，對(duì)體制內(nèi)行政主體的合法職權(quán)形成挑戰(zhàn)，影響政府的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】政府治理;非常設(shè)機(jī)構(gòu);自我擴(kuò)張

2019年，一則 “徐州市常務(wù)副市長(zhǎng)王劍鋒職務(wù)調(diào)整中被任命46個(gè)組長(zhǎng)、主任等職務(wù)”的消息受到社會(huì)熱議。無獨(dú)有偶，根據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道：湖南石門縣某鄉(xiāng)2012年一次性成立了38個(gè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組;某省副省長(zhǎng)要求辭掉200多個(gè)“組長(zhǎng)”兼職。這些事例說明，非常設(shè)機(jī)構(gòu)在我國(guó)政府治理中大行其道，成為普遍現(xiàn)象。政府面對(duì)專門任務(wù)時(shí)，若不成立某領(lǐng)導(dǎo)小組、工作專班、議事協(xié)調(diào)平臺(tái)，就難以統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、凝聚資源、落實(shí)責(zé)任。非常設(shè)機(jī)構(gòu)常設(shè)化，各種領(lǐng)導(dǎo)小組在各級(jí)政府扎堆，已無法作為一個(gè)人事任命的社會(huì)話題一笑而過，而應(yīng)將其作為政府在社會(huì)治理中的一種獨(dú)特機(jī)制，加以關(guān)注和研究。

一、非常設(shè)機(jī)構(gòu)的基本概念

新制度主義認(rèn)為，“政治生活中的組織因素才是至關(guān)重要的”。[1]從組織的角度說，非常設(shè)機(jī)構(gòu)是一種臨時(shí)的組織形式。

本文所稱非常設(shè)機(jī)構(gòu)，是沿用《國(guó)務(wù)院關(guān)于非常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置問題的通知》（國(guó)發(fā)〔1988〕56號(hào)）文件中定義，指黨政機(jī)關(guān)為彌補(bǔ)常設(shè)機(jī)構(gòu)職能不足、協(xié)調(diào)某項(xiàng)特定任務(wù)、推進(jìn)各種重要政策，在常設(shè)機(jī)構(gòu)之外設(shè)置的跨部門或跨地區(qū)的綜合性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)形態(tài)包含了領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、工作小組、委員會(huì)、指揮部等，一般呈現(xiàn)為“X領(lǐng)導(dǎo)小組+X辦公室”的形式。

學(xué)者從多維度提出非常設(shè)機(jī)構(gòu)的分類：如吳曉林根據(jù)存續(xù)時(shí)間分為“常設(shè)性長(zhǎng)期性小組”和“臨時(shí)性短期性小組”，根據(jù)協(xié)調(diào)跨度分為“黨內(nèi)”和“黨政”兩類，根據(jù)設(shè)置源流分為“上下同構(gòu)型”、“權(quán)責(zé)自屬型”。[2]愛麗絲·米勒通過對(duì)我國(guó)黨中央層面研究后，提出可依據(jù)“負(fù)責(zé)人的政治地位、隸屬關(guān)系、處理永久性任務(wù)或一項(xiàng)具體的臨時(shí)任務(wù)”三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分類。[3]

但無論怎樣區(qū)分，國(guó)內(nèi)這些非常設(shè)機(jī)構(gòu)，同樣具有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、高位推動(dòng)、專事專班、黨政聯(lián)合、權(quán)力集中”的典型特征。

二、非常設(shè)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)

1958年6月10日，《中共中央關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》正式發(fā)布，明確指出：“大政方針在政治局，具體部署在書記處?！盵4]肩負(fù)“以黨帥政”任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)小組走進(jìn)中國(guó)的政治過程。成立跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組來實(shí)施重大任務(wù)，從此成為我國(guó)治國(guó)理政中的一種普遍方法。如1985年成立防總，1990年成立糾風(fēng)辦，1991年成立的編制委員會(huì)、綜治委、“雙擁”領(lǐng)導(dǎo)小組，2000年成立西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。

非常設(shè)機(jī)構(gòu)以臨時(shí)組織身份成為政府治理的常態(tài)主體，成為一種合法合理合情的體制機(jī)制，具有其獨(dú)特功利邏輯。

1、政策驅(qū)動(dòng)，上下同構(gòu)

我國(guó)上下級(jí)黨政組織在機(jī)構(gòu)、職責(zé)設(shè)定上，呈現(xiàn)“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”的形態(tài)。如1962年中央指示“各中央局，各省、市、自治區(qū)黨委可以如同中央一樣在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下成立財(cái)經(jīng)小組，加強(qiáng)財(cái)經(jīng)工作和調(diào)整工作的領(lǐng)導(dǎo)”。下級(jí)機(jī)關(guān)或被上級(jí)明文要求，或主動(dòng)對(duì)口成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，為非常設(shè)機(jī)構(gòu)層級(jí)數(shù)量的增長(zhǎng)提供制度依據(jù)。

2、功能驅(qū)動(dòng)，有益作用

當(dāng)前我國(guó)仍處于改革轉(zhuǎn)型過程中，機(jī)構(gòu)改革尚不完善，政府條塊分割的體制，造就了“幾頂大蓋帽管一頂破草帽”、管理環(huán)節(jié)多、職能交叉重疊多的局面。單一部門面對(duì)復(fù)雜事務(wù)的局限性，需要一個(gè)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)行動(dòng)，為非常設(shè)機(jī)構(gòu)提供了類別數(shù)量上的倫理支撐。

3、環(huán)境驅(qū)動(dòng)，易增難減

當(dāng)前，社會(huì)治理面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，面對(duì)于行政環(huán)境日新月異，政府內(nèi)部治理體制往往更加固化。為了靈活應(yīng)對(duì)外界環(huán)境的變化，正式機(jī)構(gòu)的設(shè)置相對(duì)審慎而滯后，如先成立“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，再轉(zhuǎn)為委員會(huì)。非常設(shè)機(jī)構(gòu)作為解決新問題的應(yīng)急處置手段，為非常設(shè)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期存在提供客觀依據(jù)。

三、非常設(shè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作與發(fā)展

斯科特在《組織理論》中對(duì)組織發(fā)展的主流范式進(jìn)行了梳理，根據(jù)理性系統(tǒng)理論視角，理性的正式結(jié)構(gòu)被認(rèn)為是協(xié)調(diào)和控制運(yùn)作活動(dòng)的最有效方式。但面對(duì)日趨復(fù)雜分化的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和更多的跨邊界協(xié)作需求，正式結(jié)構(gòu)組織往往帶來儀制與效率之間的尖銳沖突?！捌刂贫纫?guī)則的組織，就會(huì)通過正式結(jié)構(gòu)與實(shí)際運(yùn)作活動(dòng)分離的策略，來保護(hù)體制免受技術(shù)活動(dòng)的不確定性的沖擊”。非常設(shè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和發(fā)展正體現(xiàn)這種動(dòng)態(tài)適應(yīng)過程。

1、政治調(diào)試上高位推動(dòng)

學(xué)者認(rèn)為“領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)確定政權(quán)在黨和政府中的組織方式?！痹趪?guó)內(nèi)治理生態(tài)下，通過紅頭文件任命的組長(zhǎng)/總指揮/主任所獲得的授權(quán)，超越其一般意義上的黨內(nèi)分工和行政分管職責(zé)，可以充分運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，強(qiáng)化政治動(dòng)員和規(guī)則調(diào)適，實(shí)現(xiàn)權(quán)力高度集中、指令精準(zhǔn)下達(dá)和監(jiān)督及時(shí)兌現(xiàn)。

對(duì)于小組成員單位的負(fù)責(zé)同志，直接面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)重視的反應(yīng)效率，遠(yuǎn)高于面對(duì)于群眾或兄弟單位。工作不推不動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)一抓就靈，非常設(shè)機(jī)構(gòu)通過領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)，統(tǒng)一了政策出口，樹立了自身的權(quán)威性。

2、行政協(xié)調(diào)上條塊結(jié)合

大國(guó)治理是我國(guó)治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，“運(yùn)動(dòng)式治理模式是國(guó)家治理資源貧弱條件下的理性選擇”?！皸l塊分割”下，處于不同位置的政府部門擁有的資源及事權(quán)不均衡，需要反復(fù)發(fā)起各種專項(xiàng)治理活動(dòng)，借力打會(huì)戰(zhàn)。

但在科層組織中，組織整體目標(biāo)必須面對(duì)碎片化的部門利益，各部門對(duì)同一專項(xiàng)治理活動(dòng)貫徹力度不同。因此需要設(shè)立辦事協(xié)調(diào)平臺(tái)，構(gòu)建一種新組織績(jī)效關(guān)系，打破原科層結(jié)構(gòu)。非常設(shè)機(jī)構(gòu)往往橫跨多個(gè)部門、區(qū)域，具有強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力、權(quán)力基礎(chǔ)、政策空間，實(shí)用性高。

3、事務(wù)操作上自立自強(qiáng)

非常設(shè)機(jī)構(gòu)具有清晰的運(yùn)行機(jī)制，以保障發(fā)揮功能：一般事務(wù)以領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室或辦事機(jī)構(gòu)名義下發(fā);重要事務(wù)由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公會(huì)研究，形成紀(jì)要下發(fā);特別重大的形成一致意見后，報(bào)更高層面討論決定。這類機(jī)構(gòu)的人員、職權(quán)建立在對(duì)正式機(jī)構(gòu)的定向選擇之上，一經(jīng)成立即可對(duì)跨部門綜合事務(wù)發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。

根據(jù)官僚行為增長(zhǎng)論，官僚機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是機(jī)構(gòu)規(guī)模的最大化。為了應(yīng)對(duì)“任務(wù)重要性緩解——邊緣化——任務(wù)結(jié)束——機(jī)構(gòu)終結(jié)”的可能結(jié)局，非常設(shè)機(jī)構(gòu)往往勇于擔(dān)當(dāng)，不斷樹立更新更高的任務(wù)目標(biāo)，以圖長(zhǎng)期生存;或是不斷充實(shí)自身的行政資源和運(yùn)轉(zhuǎn)體系，由虛轉(zhuǎn)實(shí)成為正式部門。

四、非常設(shè)機(jī)構(gòu)常設(shè)化的風(fēng)險(xiǎn)

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，化解了科層治理和運(yùn)動(dòng)式治理的困境，但由于對(duì)這種“一貼靈”模式的路徑依賴，導(dǎo)致非常設(shè)機(jī)構(gòu)常規(guī)化的現(xiàn)象，侵蝕了常設(shè)機(jī)構(gòu)的法定職能，并可能帶來風(fēng)險(xiǎn)隱患：

一是降低公共管理的投入產(chǎn)出比。從以往大事靠小組，到現(xiàn)在凡事立小組，并且只見成立不見撤消，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，造成行政資源的浪費(fèi)和行政效率的衰減。二是損害黨和政府威信。部分非常設(shè)機(jī)構(gòu)職能虛化，一紙授命之后再無聲音，還有一部分職能弱化卻風(fēng)采依舊，簡(jiǎn)報(bào)、例會(huì)從不落下，分散了領(lǐng)導(dǎo)干部精力，影響黨政機(jī)關(guān)的嚴(yán)肅性。三是不利于推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。非常設(shè)機(jī)構(gòu)作為一種超常形式，它們的存在會(huì)助長(zhǎng)“惟上負(fù)責(zé)”的權(quán)力支配體系，影響政府建立權(quán)責(zé)清晰的運(yùn)行機(jī)制。

近年來，非常設(shè)機(jī)構(gòu)作為政府治理的實(shí)質(zhì)主體，已滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，似乎只有通過成立專門小組才能獲得更多的行政資源，推動(dòng)政策落實(shí)，有效開展攻堅(jiān)。但這種“萬金油”式的管理方式，在簡(jiǎn)單易用的同時(shí)，仍需警惕其副作用。

【參考文獻(xiàn)】

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[2] 吳曉林.“小組政治”研究：內(nèi)涵、功能與研究展望[J].求實(shí)，2009（03）：64-69.

[3] Alice Miller， The CCP Central Committees Leading Small Groups. The China Leadership Monitor， Fall 2008.