構(gòu)建鄉(xiāng)村“三治”治理體系的路徑思考

沈建軍

摘? ?要：鄉(xiāng)村治理是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石。構(gòu)建“自治、法治、德治”“三治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，我們要緊抓“黨建”引領(lǐng)，發(fā)揮黨支部和黨員作用;打牢自治基礎(chǔ)，催生鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力;抓好鄉(xiāng)村法治保障，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化;抓牢鄉(xiāng)村德治，筑牢鄉(xiāng)村治理體系之情感支撐;推動(dòng)“三治合一”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;自治;法治;德治;體系構(gòu)建

中圖分類號(hào)：C91? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.06.018

文章編號(hào)：1009-6922（2019）06-98-07

基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。長(zhǎng)治久安，關(guān)鍵在基層;安全穩(wěn)定，重心在基層。作為國(guó)家治理體系重要組成部分的鄉(xiāng)村治理，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)、決勝全面建成小康社會(huì)不可或缺的內(nèi)容。正是在這種背景下，黨的十九大報(bào)告提出：“要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！?/p>

一、構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系的必要性

（一）群眾合理合法的利益訴求日趨多元化

隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷深入，農(nóng)村封閉保守的社會(huì)格局被打破，人口流動(dòng)速度加快，農(nóng)民的生活生產(chǎn)方式、思想價(jià)值觀念逐步轉(zhuǎn)變，民主法治意識(shí)明顯增強(qiáng)，利益訴求日益多元化。特別是隨著征地拆遷、項(xiàng)目建設(shè)、企業(yè)興辦與關(guān)停并轉(zhuǎn)中的新型社會(huì)矛盾日益增多，群眾對(duì)政府為民辦實(shí)事的要求和期望越來(lái)越高，參與和監(jiān)督村級(jí)事務(wù)管理的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈，而且群眾在民主政治、民主法治、民主自由、道德與法、精神文化藝術(shù)需求等方面的要求越來(lái)越高漲。因此，新時(shí)代如何找到各階層權(quán)益需求的最佳契合點(diǎn)，引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)理性、合法的方式保障和維護(hù)自身合法權(quán)益，已經(jīng)成為加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治理的必然要求。

（二）鄉(xiāng)村各類矛盾糾紛化解難度日益增大

隨著“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”這一社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化與過(guò)渡，農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛由家庭、鄰里矛盾和涉及宅基地、土地承包、林地收益等經(jīng)濟(jì)糾紛逐漸演變?yōu)楦鞣N維權(quán)活動(dòng)。部分鄉(xiāng)村由于干群關(guān)系緊張、政策宣傳執(zhí)行不到位、公共服務(wù)保障不到位等原因，群眾與政府部門之間的矛盾突顯，加之村民選舉糾紛、醫(yī)療糾紛、環(huán)境保護(hù)糾紛、道路交通事故糾紛等矛盾不斷，民事、刑事、行政糾紛相互交織，群體性矛盾沖突逐步演化升級(jí)。雖然各級(jí)黨委、政府已采取多種措施加以調(diào)控和解決，但是與滿足群眾實(shí)際需求還存在一定差距。一些矛盾糾紛完全用“法”、完全依靠政府解決不了根本問(wèn)題或解決問(wèn)題不徹底。因此，有必要探索適應(yīng)新形勢(shì)、新需求的調(diào)解辦法和治理方式。

（三）鄉(xiāng)村自治能力不足

當(dāng)前，農(nóng)村人懷著對(duì)美好生活的向往紛紛流出農(nóng)村。其中，流出人群中最主要的是鄉(xiāng)村的精壯勞動(dòng)力，也稱“農(nóng)村精英”或“農(nóng)村明白人”。調(diào)查表明，城郊鄉(xiāng)村中的“農(nóng)村明白人”大多是就近就業(yè)或者“半離半就”;離城較遠(yuǎn)或者較為偏僻的“農(nóng)村明白人”大多是“離土又離鄉(xiāng)”“孔雀東南飛”。農(nóng)村剩下的基本上都是“老、婦、幼”，這些人缺乏民主監(jiān)督和民主管理的能力，在農(nóng)村事務(wù)中參與度較低、“話語(yǔ)權(quán)”較弱，這導(dǎo)致社會(huì)治理主體弱化，鄉(xiāng)村自治的“四民主”基本流于形式。同時(shí)，農(nóng)村人員流動(dòng)相對(duì)活躍在一定程度上減少了農(nóng)村基層干部與群眾交流溝通的機(jī)會(huì)，民主與集中脫節(jié)，這會(huì)影響基層正確、有效地決策與監(jiān)督。加之一些基層干部和群眾個(gè)人文化素質(zhì)、道德修養(yǎng)、行為習(xí)慣和法律意識(shí)等方面的不足，致使相互溝通理解不夠，和諧自治的合力不夠，最終影響一個(gè)地方的社會(huì)治理水平和發(fā)展面貌?？傊叭恕钡囊蛩厥乾F(xiàn)階段鄉(xiāng)村自治面臨的一大挑戰(zhàn)。

鄉(xiāng)村不斷發(fā)展的新形勢(shì)、新情況給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了新挑戰(zhàn)、提出了新要求，時(shí)代呼喚治理體系的創(chuàng)新和發(fā)展。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的困境與挑戰(zhàn)

（一）鄉(xiāng)村黨支部“戰(zhàn)斗堡壘”尚須夯實(shí)

鄉(xiāng)村治理得好不好，取決于基層黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用和基層黨員的先鋒模范作用的發(fā)揮。調(diào)查表明，一些鄉(xiāng)村黨組織弱化、虛化、邊緣化問(wèn)題依然存在，黨支部的凝聚力、戰(zhàn)斗力、向心力受到影響。黨支部在帶領(lǐng)村民脫貧致富，為村民辦實(shí)事、辦好事等方面作用不明顯;在引導(dǎo)村民改水、改廁、改廚、改圈、建污水處理體系等風(fēng)貌改造中，尊重群眾的主體地位不夠;在鄉(xiāng)風(fēng)文明宣傳、鄉(xiāng)村教育發(fā)展和豐富村民文化生活等方面發(fā)揮作用有限。一些村黨支部和村委會(huì)分工不明，村黨支部“一家獨(dú)大”，村委會(huì)難以發(fā)揮作用。一些村組黨員干部黨性意識(shí)弱化、宗旨觀念淡薄、組織紀(jì)律渙散，在惠農(nóng)補(bǔ)貼、集體資產(chǎn)管理、土地征收等領(lǐng)域存在侵害農(nóng)民利益的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題，這導(dǎo)致村民對(duì)村組干部的信任度降低。

（二）鄉(xiāng)村治理主體能力弱化

鄉(xiāng)村治理體系的合理構(gòu)建需要鄉(xiāng)村各類主體共同參與和良性互動(dòng)。目前，鄉(xiāng)村治理主體的表現(xiàn)并不令人滿意。具體表現(xiàn)在：一是“村兩委”行政化傾向明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往把村委會(huì)當(dāng)成下級(jí)分派各項(xiàng)工作，對(duì)鄉(xiāng)村過(guò)度行政控制。受制于雙重代理人的身份，村委會(huì)不能始終都維護(hù)普通村民的權(quán)益，甚至出現(xiàn)“村民自治”演化為“村官自治”的現(xiàn)象，而普通村民在鄉(xiāng)村治理中的利益訴求往往得不到彰顯。二是村民主體地位弱化。村民整體上還缺乏主體意識(shí)，在鄉(xiāng)村治理中往往只是被動(dòng)參與，再加上鄉(xiāng)村大量精壯勞動(dòng)力流出，社會(huì)治理的重要主體能力在弱化。三是村民自治能力不足。村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)議事、協(xié)商的能力，在村民大會(huì)、村民代表大會(huì)上表達(dá)意見(jiàn)與利益訴求的能力，在自治事務(wù)的民主監(jiān)督等方面的能力，都相對(duì)不足。四是鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育程度低。由于社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目資源要依靠自身解決，鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)展又處于不成熟階段，其主體性、自治性、自主性并未得到充分彰顯。

（三）村規(guī)民約未充分體現(xiàn)民主

根據(jù)《村民自治法》規(guī)定，農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情。但調(diào)查表明，村民自治還面臨諸多困境。具體表現(xiàn)在：一是村民會(huì)議“有名無(wú)實(shí)”。按照《村民自治法》《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約。但在實(shí)踐中村民缺乏參與村中重大事務(wù)決策的積極性，村組大事、小事往往演變?yōu)橛纱濉皟晌睕Q定，或由村“兩委”組織召開(kāi)村民代表會(huì)議、村民戶長(zhǎng)會(huì)議決定，甚至個(gè)別村組演化為少數(shù)幾個(gè)人說(shuō)了算，民主決策幾成擺設(shè)。二是民主選舉存在“亂象”。一些村民對(duì)參與選舉的熱情不高;選舉中存在送錢送物、請(qǐng)吃請(qǐng)喝、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等現(xiàn)象;勢(shì)力較大的宗族、家族有操縱選舉的現(xiàn)象。村民選舉權(quán)利缺乏制度性保障?！洞逦瘯?huì)組織法》只是籠統(tǒng)地規(guī)定了一些義務(wù)性規(guī)范，沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定違反義務(wù)性規(guī)范行為的法律后果。三是民主管理監(jiān)督“不到位”。根據(jù)《村民自治法》規(guī)定，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照公開(kāi)透明的工作原則，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制，建立健全各種工作制度?，F(xiàn)實(shí)操作中，管理“不到位”、監(jiān)督“不到位”的情況依然存在。四是村規(guī)民約有“困境”。村規(guī)民約缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性、權(quán)威性，一屆村委一屆規(guī)約。村規(guī)民約包括組規(guī)民約的產(chǎn)生過(guò)程缺乏民主，往往是村兩委提前起草好村規(guī)民約，然后不是通過(guò)村民大會(huì)，而是交由村民代表大會(huì)討論通過(guò)，程序缺乏民主。村規(guī)民約包括組規(guī)民約的內(nèi)容缺乏合法性考量。如有的農(nóng)村規(guī)定“凡村民死亡者，均由集體收回土地;凡家庭新增婚姻人口或者婚生子女者，可依順序排隊(duì)獲得土地”。這與國(guó)家法規(guī)定的“增人不增地，減人不減地”原則相悖。

（四）鄉(xiāng)村法治化治理未成常態(tài)

法治是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石，也是健全鄉(xiāng)村治理體系的保證。但目前我國(guó)鄉(xiāng)村法治建設(shè)還存在諸多問(wèn)題。具體表現(xiàn)在：一是鄉(xiāng)村法規(guī)體系不完善。涉農(nóng)法律總量不足，有的領(lǐng)域還是空白，一些急需的法律尚未制定出臺(tái)。立法、修法質(zhì)量不高，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的立法未充分反映“三農(nóng)”客觀規(guī)律，不少還停留在行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章的層次上，缺乏較高的法律效力。二是鄉(xiāng)村群眾法治觀念淡薄。法治思維和法治方式在村民中普遍缺失。大多數(shù)村民認(rèn)為只要自己沒(méi)有干違法犯罪的事情，法律就跟自己沒(méi)有任何關(guān)系，法治觀念淡薄。三是鄉(xiāng)村法治環(huán)境尚未形成?！白杂X(jué)守法、辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法”的法治理念對(duì)大多數(shù)村民來(lái)說(shuō)還相當(dāng)陌生。村民很少有人通過(guò)法律渠道來(lái)捍衛(wèi)自身的合法權(quán)益，當(dāng)自身利益受到侵害時(shí)，“上訪”是他們通常采用的維權(quán)手段。

（五）鄉(xiāng)村治理缺少厚實(shí)的德治基礎(chǔ)

健全鄉(xiāng)村治理體系，應(yīng)注重鄉(xiāng)土人情、道德規(guī)范的情感認(rèn)同。傳統(tǒng)鄉(xiāng)風(fēng)文明中“敬老愛(ài)幼、和睦相處、鄰里守望”的良好傳統(tǒng)在部分鄉(xiāng)村淡化。典型示范不多，標(biāo)桿引領(lǐng)不夠，迷信之風(fēng)盛行、賭博屢禁不止、鄰里糾紛頻發(fā)。由于鄉(xiāng)村缺少優(yōu)質(zhì)教育資源，村民受教育程度普遍偏低，這影響其自治能力的發(fā)揮。鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村社會(huì)的“內(nèi)部精英”，在目前鄉(xiāng)村治理中沒(méi)有受到足夠的重視，游離在治理主體之外，自身應(yīng)有的價(jià)值沒(méi)能得到發(fā)揮。

三、鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的路徑思考

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一個(gè)重要支點(diǎn)就是加強(qiáng)農(nóng)村基層工作，構(gòu)建以黨建為引領(lǐng)、自治為基礎(chǔ)、法治為保障、德治為支撐的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系，確保農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民幸福。

（一）緊抓“黨建”引領(lǐng)，發(fā)揮黨支部和黨員作用

搞好農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在黨。黨的領(lǐng)導(dǎo)是構(gòu)建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系的政治保障。能否帶領(lǐng)村民發(fā)家致富、為村民辦好事是檢驗(yàn)基層黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用和基層黨員先鋒模范作用的試金石。

1.固“堡壘”，強(qiáng)組織力。鄉(xiāng)村治理中基層黨組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用是關(guān)鍵?！敖o錢給物，不如給個(gè)好支部。”好支部的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是黨員和群眾在哪里，陣地就延伸到哪里、工作就開(kāi)展到哪里。因此，要擴(kuò)大基層黨組織的覆蓋面，提升組織力。特別要抓好思想建黨，搞好“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，落實(shí)“三會(huì)一課”制度，解決黨員黨性弱化、宗旨觀念淡薄、組織紀(jì)律渙散的問(wèn)題;解決黨員教育管理失之于寬松軟、不嚴(yán)不實(shí)的問(wèn)題。

2.育“帶頭人”，強(qiáng)“火車頭”。鄉(xiāng)村治理中基層黨員發(fā)揮先鋒模范作用是核心?！盎疖嚺艿每欤寇囶^帶?！蹦芊癜呀M織信任、群眾公認(rèn)的基層黨組織“帶頭人”選出來(lái)、用起來(lái)至關(guān)重要。今日之鄉(xiāng)村，人口流動(dòng)、能人外流、利益多元，懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的“三農(nóng)”隊(duì)伍數(shù)量日益減少。培育鄉(xiāng)村“帶頭人”刻不容緩。要在制度層面、政策措施、激勵(lì)機(jī)制、鄉(xiāng)村建設(shè)、輿論引導(dǎo)上多管齊下，營(yíng)造農(nóng)村大有可為、有為有位、建功立業(yè)的輿論氛圍。以政策強(qiáng)力引導(dǎo)，健全鄉(xiāng)村干部待遇增長(zhǎng)、個(gè)人成長(zhǎng)激勵(lì)機(jī)制，切實(shí)激發(fā)廣大鄉(xiāng)村干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。用制度、機(jī)制、措施、人文關(guān)懷使“三農(nóng)”人才流向基層、扎根農(nóng)村，以此達(dá)到發(fā)展農(nóng)村、繁榮農(nóng)村之目的。

3.壯鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)組織“話語(yǔ)權(quán)”。鄉(xiāng)村治理中發(fā)展壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)是增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織凝聚力和戰(zhàn)斗力、增強(qiáng)服務(wù)功能、促進(jìn)鄉(xiāng)村治理健康發(fā)展的前提。鄉(xiāng)村黨組織一定要結(jié)合實(shí)際，因地制宜，從實(shí)際出發(fā)，不斷拓寬集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路徑，探索集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形式，開(kāi)創(chuàng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新局面，實(shí)現(xiàn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)從無(wú)到有、從弱變強(qiáng)的突破。同時(shí)，要旗幟鮮明地為群眾辦實(shí)事、解難題?！叭罕娚钜兒?，黨員干部要舍得跑?！币獛椭罕娕茼?xiàng)目、跑資金、跑技術(shù)，把事情做到百姓心里去。與此同時(shí)，還要加大對(duì)基層小微權(quán)力腐敗懲處的力度，推行村級(jí)小微權(quán)力清單制度，嚴(yán)懲惠農(nóng)補(bǔ)貼、集體資產(chǎn)管理、土地征收等領(lǐng)域侵害農(nóng)民利益的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題。

（二）打牢自治基礎(chǔ)，催生鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力

完善村民自治制度是有效構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系的根本性舉措。村民參與自治既是權(quán)利，也是義務(wù)。自治要以“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”為基本原則，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為基本內(nèi)容，在法治框架下由鄉(xiāng)村群眾依法管理自己的事務(wù)。

1.轉(zhuǎn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能”，促“鄉(xiāng)政”“村治”良性互動(dòng)。現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)各治理主體的合作共治、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)的關(guān)系回歸工作指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。“鄉(xiāng)政”與“村治”良性互動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需轉(zhuǎn)變職能，提升公共服務(wù)水平，完善公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的配置，指導(dǎo)、支持和幫助村支部和村委會(huì)搞好農(nóng)村治理，加強(qiáng)對(duì)村民選舉的監(jiān)督，建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，推行村級(jí)事務(wù)陽(yáng)光工程，進(jìn)一步做好大學(xué)生村官等人才引進(jìn)工作，使村兩委能夠更好地開(kāi)展工作。

2.凸“村民主體地位”，促“村官”與村民良性互動(dòng)。鄉(xiāng)村自治中村民居于主體地位。村“兩委”成員天然來(lái)自村民，都是村民意志和利益的代表人。村黨支部負(fù)責(zé)對(duì)村委會(huì)政治領(lǐng)導(dǎo)，在思想上和工作上進(jìn)行引導(dǎo)和輔助;村委會(huì)負(fù)責(zé)本村日常事務(wù)性工作，進(jìn)行公共事務(wù)管理。村“兩委”成員作為村民的“村官”，一切為了村民、一切依靠村民是其份內(nèi)之責(zé)。村“兩委”與村民良性互動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的基本工作方法。因此，健全村民大會(huì)和村民代表大會(huì)制度尤為重要。要為村民參與治理搭建平臺(tái)，拓展渠道，確保普通村民充分參與自治過(guò)程。切實(shí)做到治理為了村民、治理依靠村民、治理成果由村民共享、治理得失由村民評(píng)判，把服務(wù)村民、造福村民作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。培育和發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)組織活力，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持鄉(xiāng)村社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用。

3.強(qiáng)“教育培養(yǎng)”，促鄉(xiāng)村治理能力提升。一是通過(guò)各種途徑加強(qiáng)對(duì)村民公民意識(shí)的教育，提高村民、村干部對(duì)村民自治的認(rèn)知水平，培育村民的權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)，使村民具備合格自治主體的條件。二是增強(qiáng)干部群眾的法治觀念和依法辦事的能力。村黨組織、村民委員會(huì)要依據(jù)黨的方針政策和國(guó)家的法律法規(guī)，組織全體村民結(jié)合實(shí)際討論、制定、完善村民自治章程、村規(guī)民約以及其他規(guī)章制度，明確規(guī)定村干部的職責(zé)、村民的權(quán)利和義務(wù)，明確村級(jí)各類組織的職責(zé)、工作程序及相互關(guān)系，明確提出對(duì)經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)治安、移風(fēng)易俗、計(jì)劃生育等方面的要求。用制度規(guī)范村干部和村民行為，增強(qiáng)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的能力。三是培養(yǎng)發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的能力。走新型農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)村民就業(yè)致富。四是提高鄉(xiāng)村保障和改善民生的能力。構(gòu)建鄉(xiāng)村特色養(yǎng)老體系，社會(huì)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展，擴(kuò)大大病保險(xiǎn)覆蓋面，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)救助事業(yè)，加大政策傾斜力度和資金投入力度。

4.抓“四民主”，促村民自治內(nèi)容完善。村民自治的本質(zhì)在于能否真正在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)“四民主”，即“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”。因此，在民主選舉中，要盡可能選出奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益的村民擔(dān)任“村官”;要健全村民委員會(huì)候選人提名制度、直選制度，擴(kuò)大海選比例，嚴(yán)格規(guī)范委托投票，杜絕賄選和操縱選舉。在民主決策中，要確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確，要進(jìn)一步明確村民代表的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的議事程序，要使公眾參與村務(wù)重大決策成為常態(tài)，在大家溝通、交流、表達(dá)、妥協(xié)的基礎(chǔ)上，使決策達(dá)成共識(shí)，從而形成有理性的、有質(zhì)量的決策。在民主管理中，要把財(cái)務(wù)公開(kāi)作為村務(wù)公開(kāi)的重點(diǎn)，所有收支必須逐項(xiàng)逐筆公布明細(xì)賬目，讓群眾了解、監(jiān)督村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)收支情況。要統(tǒng)一村務(wù)公開(kāi)目錄、時(shí)間、程序等，嚴(yán)格落實(shí)村務(wù)公開(kāi)制度，要將各項(xiàng)政策落實(shí)情況及時(shí)納入村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容。

5.抓“機(jī)制完善”，促鄉(xiāng)村治理現(xiàn)活力。鄉(xiāng)村治理需要多元主體的共同參與，需要暢通村民參與鄉(xiāng)村治理的多重機(jī)制。一是完善鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給機(jī)制。進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”公共財(cái)政預(yù)算體制和審計(jì)制度，保證用于服務(wù)鄉(xiāng)村資金不“斷流”且?？顚Ｓ?，保證公共產(chǎn)品充足;把供給方式由“政府單一式”向“政府、社會(huì)、市場(chǎng)”多元轉(zhuǎn)變;要使農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和各類公共服務(wù)逐步接近或達(dá)到城鎮(zhèn)水平，解決鄉(xiāng)村教育難、看病難問(wèn)題，增強(qiáng)村民的獲得感、自豪感和歸屬感。二是完善群眾利益表達(dá)機(jī)制。要大力推行村務(wù)公開(kāi)、辦事公開(kāi)，減少因信息不對(duì)稱、判讀不正確而引發(fā)的上訪，引導(dǎo)群眾合理、合法、有序表達(dá)訴求并保證渠道暢通;要完善村民大會(huì)制度，為治理主體提供良性互動(dòng)平臺(tái);要特別重視并充分利用網(wǎng)絡(luò)、電子報(bào)刊、移動(dòng)通信等新媒體的信息表達(dá)作用，關(guān)注輿情、及時(shí)回應(yīng)，并采取合法、有效的措施予以引導(dǎo)。三是健全資本下鄉(xiāng)機(jī)制。以鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目和精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目為紐帶，引導(dǎo)更多社會(huì)資本帶著溫度和感情下鄉(xiāng);完善信貸投入機(jī)制。四是完善鄉(xiāng)村人才回流機(jī)制。鼓勵(lì)“農(nóng)村明白人”回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，完善“第一書(shū)記”、大學(xué)生村官等人才培養(yǎng)計(jì)劃，創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才培育引進(jìn)、使用機(jī)制，培育新型職業(yè)農(nóng)民，加強(qiáng)農(nóng)村專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮科技人才的支撐作用，為鄉(xiāng)村治理注入活力。

（三）抓好鄉(xiāng)村法治保障，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化

鄉(xiāng)村治理法治化是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的前提。鄉(xiāng)村自治只有在法律的框架下進(jìn)行，才能有法可依，有條不紊。面對(duì)日益多元、復(fù)雜的鄉(xiāng)村利益格局，唯有法治是凝聚共識(shí)、保證鄉(xiāng)村社會(huì)持續(xù)發(fā)展的法寶。

1.加大涉農(nóng)立法、修法力度。要從農(nóng)村發(fā)展需要和發(fā)展實(shí)際出發(fā)，加快涉農(nóng)法律法規(guī)的修訂工作，并從立法層面進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等合法權(quán)益的保護(hù)，完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度，切實(shí)保障村民民主權(quán)利。鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)法律制度，依法保障以土地為核心的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

2.加大普法力度，培育村民法治信仰。鄉(xiāng)村治理法治化起決定性作用的是村民自身。要通過(guò)普法宣傳增強(qiáng)村民尊法學(xué)法守法用法的法治意識(shí)和行為自覺(jué)，養(yǎng)成運(yùn)用法治思維思考問(wèn)題、運(yùn)用法治方式化解矛盾的習(xí)慣。具體操作中，要抓陣地，增強(qiáng)法治工作滲透力;抓載體，增強(qiáng)普法教育吸引力;抓重點(diǎn)，增強(qiáng)青少年法律意識(shí);抓難點(diǎn)，增強(qiáng)普法的針對(duì)性。強(qiáng)化權(quán)利和義務(wù)相一致的法治觀念，有權(quán)利就有義務(wù)，享權(quán)利就應(yīng)盡義務(wù)。要營(yíng)造自覺(jué)守法、辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的法治氛圍，正確定位“情、理、法”，引導(dǎo)鄉(xiāng)村群眾依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求、解決糾紛。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”要依法辦事，以上率下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政、村“兩委”依法依規(guī)管理村民自治事務(wù)具有示范、引領(lǐng)效應(yīng)。村民群眾不但要看你怎么說(shuō)，更要看你怎么做。只有隨時(shí)處在群眾身邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、“兩委”干部處處依法辦事、文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法，以法治思維思考問(wèn)題、以法治方式解決問(wèn)題，并自覺(jué)接受村民依法監(jiān)督，才能以上率下，帶動(dòng)村民信法、守法習(xí)慣的養(yǎng)成。

4.進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系。加強(qiáng)農(nóng)村司法所、法律服務(wù)所、人民調(diào)解組織的建設(shè);優(yōu)化人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合的“大調(diào)解”工作格局;推進(jìn)法律援助進(jìn)村、法律顧問(wèn)進(jìn)村全覆蓋，利用村規(guī)民約、鄉(xiāng)俗民情、法理道義化解鄰里矛盾糾紛;降低群眾用法成本，讓法律的服務(wù)功能、保障功能得到充分體現(xiàn)，最大限度地滿足農(nóng)村法律服務(wù)的基本需求，確保讓群眾“找得到法”“用得起法”“信得過(guò)法”，確保實(shí)現(xiàn)“小事不出組、大事不出村”。

5.加大鄉(xiāng)村“掃黑除惡”力度。依法懲治“村霸”和宗族惡勢(shì)力的刑事犯罪，突出打擊為“村霸”和宗族惡勢(shì)力充當(dāng)“保護(hù)傘”的職務(wù)犯罪，為鄉(xiāng)村治理營(yíng)造良好的法治環(huán)境。

（四）抓牢鄉(xiāng)村德治，筑牢鄉(xiāng)村治理體系之情感支撐

“國(guó)無(wú)德不興，人無(wú)德不立?！编l(xiāng)村治理融入德治，意味著鄉(xiāng)村和諧有了潤(rùn)滑劑，能夠?yàn)猷l(xiāng)村自治和鄉(xiāng)村法治贏得情感支撐。

1.用傳統(tǒng)文化厚植核心價(jià)值觀。繼續(xù)弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)美德，注重個(gè)人品德、家庭美德、鄉(xiāng)村公德的培養(yǎng)，讓村民在接受優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中凈化心靈。同時(shí)，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為鄉(xiāng)村道德建設(shè)的靈魂，將其融入村規(guī)民約或者組規(guī)民約，用以規(guī)范、約束村民行為，引導(dǎo)村民重義守信、孝老愛(ài)親、勤儉持家，推動(dòng)形成向善向好的鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)。

2.樹(shù)典型，立機(jī)制。注重樹(shù)立鄉(xiāng)村道德模范，宣傳優(yōu)秀事跡，用榜樣的力量帶動(dòng)村民奮發(fā)向上，用美德感召帶動(dòng)村民和睦相處。每個(gè)村、組都可以建立一個(gè)道德評(píng)判團(tuán)，成員由村民推舉，再由村民代表大會(huì)公開(kāi)選舉產(chǎn)生。要使道德模范的評(píng)選常態(tài)化，以評(píng)立德，推送群眾自己選的典型，弘揚(yáng)真善美，傳播正能量。要建立道德激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)村民身邊的正面道德典型要給予精神獎(jiǎng)勵(lì)和適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)村民身邊的不良道德行為要加以懲治、約束。比如，村、組可以每季度評(píng)選“潔美、和諧、守法、致富、孝愛(ài)”五星示范戶，每年重點(diǎn)推選勵(lì)志奮進(jìn)典型、衛(wèi)生潔美戶和移風(fēng)易俗進(jìn)步戶三類人員，并在群眾聚集點(diǎn)設(shè)“光榮榜”進(jìn)行表?yè)P(yáng);每家每戶設(shè)置“評(píng)分欄”，將考評(píng)和授獎(jiǎng)情況公示上墻，流動(dòng)管理，不斷增強(qiáng)群眾“榮譽(yù)感”。同時(shí)也可以設(shè)置移風(fēng)易俗“紅黑榜”，曝光衛(wèi)生環(huán)境最差、“等、靠、要”思想最重的農(nóng)戶，喚起懶人的“羞恥感”，從而引導(dǎo)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我提高，實(shí)現(xiàn)家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。

3.重“鄉(xiāng)賢”，振“崇德”之風(fēng)?！班l(xiāng)賢”作為村民信任和尊重的賢能人士有德行、有才能、有聲望，他們是連接故土、維系鄉(xiāng)情、探尋文化脈絡(luò)的精神紐帶。鄉(xiāng)賢“反哺”家鄉(xiāng)，有助于塑造當(dāng)代鄉(xiāng)村治理的建設(shè)主體，有助于解決鄉(xiāng)村治理內(nèi)生力量不足的問(wèn)題。在鄉(xiāng)村精英人才大量流失的當(dāng)下，發(fā)現(xiàn)和塑造有見(jiàn)識(shí)、有擔(dān)當(dāng)、有威望又自愿扎根鄉(xiāng)土的鄉(xiāng)村能人尤為迫切。這就需要鄉(xiāng)村出臺(tái)鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)賢文化的政策措施，完善鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)的配套政策，搭建新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村建設(shè)和回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)，形成政府主導(dǎo)、多方合作、共促發(fā)展的格局。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)村通過(guò)組建鄉(xiāng)賢參事會(huì)、聯(lián)誼會(huì)，利用“村支兩委+鄉(xiāng)賢會(huì)”等形式，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢帶動(dòng)作用，盤活了鄉(xiāng)賢資源，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。

（五）推動(dòng)“三治合一”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治

在鄉(xiāng)村治理中，自治、法治與德治既相互獨(dú)立又緊密聯(lián)系，他們共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的有機(jī)整體。自治重點(diǎn)解決治理的具體形式和載體，德治重點(diǎn)解決治理主體的素質(zhì)修養(yǎng)，法治重點(diǎn)解決治理的依據(jù)和手段，三者共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的有機(jī)整體。其目的都是為了激發(fā)村民的責(zé)任感和參與活力，促進(jìn)村民之間和諧相處、農(nóng)村社會(huì)安定有序。只有以法治保障自治，以德治支撐自治;在自治中體現(xiàn)法治，信守德治;用德治促進(jìn)法治，在法治中體現(xiàn)德治，最終才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的善治。

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責(zé)任編輯：秦利民