中國式精準(zhǔn)扶貧法治保障研究

摘 要：為實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，我國實施了中國式精準(zhǔn)扶貧方案，并取得了舉世矚目的成就，但隨著進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧的攻堅期，各種與精準(zhǔn)扶貧政策不相適應(yīng)的社會矛盾逐漸凸顯出來，愈發(fā)需要用法治的力量來保障精準(zhǔn)扶貧工作的順利進(jìn)行。本文從精準(zhǔn)扶貧法治保障的必要性、現(xiàn)階段存在的問題、構(gòu)建法治保障體系三部分進(jìn)行研究分析，探討精準(zhǔn)扶貧法治保障對實現(xiàn)全面脫貧的意義，為相關(guān)扶貧工作提供一些參考。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；法治；保障

黨的十九大報告指出，“確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！盵1]中國式精準(zhǔn)扶貧模式深入實踐，適應(yīng)了新時代的形勢，助力于建設(shè)全面小康社會的目標(biāo)?，F(xiàn)階段我國的扶貧工作已經(jīng)取得了舉世矚目的成就，但仍存在著制度運行主要依托于政治的頂層設(shè)計等問題，尚未形成一個與社會高速發(fā)展相匹配、成體系化的法治保障體系，這些嚴(yán)重制約了精準(zhǔn)扶貧工作的順利開展。

1 實施精準(zhǔn)扶貧法治保障的必要性

1.1 全面依法治國的必然要求

進(jìn)入新時代，我國“社會矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務(wù)依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強”[2]，精準(zhǔn)扶貧法治保障是新時期我國實現(xiàn)全面依法治國的重要組成部分，是實現(xiàn)全面依法治國的必然要求。只有通過法治保障精準(zhǔn)扶貧順利實施，才能以法治的力量保障貧困地區(qū)和貧困人口的各類資源進(jìn)行再一次重新整合，充分調(diào)動各級行政和社會力量，為依法治國提供扎實的物質(zhì)基礎(chǔ)。也只有依托法治的力量，才能進(jìn)一步提高黨的執(zhí)政能力和公信力，增強人民對全面依法治國的信服力和信仰力，自覺將自身能力投入到全面依法治國的潮流中，建設(shè)富強和法治中國。

1.2 促進(jìn)社會穩(wěn)定和長治久安的必然要求

習(xí)近平在2014年新年賀詞中說：“我們推進(jìn)改革的根本目的，是要讓國家變得更加富強，讓社會變得更加公平正義，讓人民生活得更加美好?！盵3]貧困問題不僅僅涉及到社會基礎(chǔ)問題，還與社會治安、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題息息相關(guān)，貧困問題不解決，社會便不會穩(wěn)定，更談不上長治久安。注重從法治層面保障扶貧工作的精準(zhǔn)性，更高效消除貧困，是促進(jìn)社會長治久安的必然要求。只有通過精準(zhǔn)扶貧法治保障，一方面才能提高和改善民生水平，加快在教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等領(lǐng)域的保障性改革，祛除社會不穩(wěn)定性因素。另一方面也才能通過更為規(guī)范性的現(xiàn)代化治理不斷提高貧困人口擺脫貧困和發(fā)家致富的能力，提升各個民族的中華民族認(rèn)同感，并由此產(chǎn)生一種民族凝聚力，最終實現(xiàn)國家整體富強。

1.3 構(gòu)建完善社會保障體系的必然要求

《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確指出：“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障……確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困?！盵4]印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森便將“貧困”定義延伸為一種“能力的剝奪”。用法治保障精準(zhǔn)扶貧是構(gòu)建完善社會保障體系的必然要求。當(dāng)今我國正處于一個高速發(fā)展的階段，需要一個基于法治背景下、更為完善的社會保障體系對社會改革背后隱含的各類限制發(fā)展的因素進(jìn)行有力改善，來歸還人們被剝奪的解決貧困能力?，F(xiàn)有的社會保障體存在著無法改善人民生活水平的能力缺陷，也無法獲得更為廣泛和普遍的認(rèn)同。通過精準(zhǔn)扶貧法治保障能從現(xiàn)實意義上構(gòu)建更為完善的社會保障體系，一方面通過法治的形式確保人民的基礎(chǔ)性權(quán)利，從教育、醫(yī)療等多維角度建立一個與中國國情相匹配且更為完善的社會保障體系。另一方面也有助于從普世價值上為世界其他國家構(gòu)建更為完善的社會保障體系樣板。

1.4 打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的必然要求

改革開放40年來，中國7億多貧困人口擺脫貧困，農(nóng)村貧困人口減少到2015年的5575萬人，貧困發(fā)生率下降到5.7%[5]，中國扶貧工作還剩下最后7000萬農(nóng)村貧困人口未完成脫貧這一“最后一公里”。用法治保障精準(zhǔn)扶貧是打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的必然要求。通過精準(zhǔn)扶貧法治保障能以法律的強制力來保障精準(zhǔn)扶貧在程序和實質(zhì)上順利實施，在法治框架下捋清政府與市場之間的關(guān)系，深挖貧困地區(qū)的市場巨大潛力，并形成相對固化的責(zé)任義務(wù)，在保障貧困地區(qū)和貧困人口物質(zhì)基礎(chǔ)上，構(gòu)建有效的風(fēng)險防控、社會保障、市場服務(wù)機制等現(xiàn)代化機制，增加扶貧結(jié)果的可控性，降低扶貧成本，最終形成以國家保障力為代表的“國家-社會-脫貧人口”一體化扶貧模式，以“多位一體”的方式幫助貧困人口脫貧。

2 現(xiàn)階段存在的問題

2.1 立法方面

就目前而言，我國的精準(zhǔn)扶貧多以政策、意見、通知等行政方式實施，仍然主要依靠著行政力量在扶貧的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行行政層面的保障。在立法層面上未出臺較高位階的法律制度保障，存在一定程度的制度欠缺。如2018年5月14日正式實施的由財政部、國務(wù)院扶貧辦、國家發(fā)展改革委制定的《扶貧項目資金績效管理辦法》，僅僅只有12條，針對性較弱，法律位階較低，法律威懾性不足。此外相關(guān)配套的制度保障也存在欠缺，相關(guān)法律也無較強扶貧針對性，存在著扶貧各方主體的權(quán)利義務(wù)不明確、行政職責(zé)不明確、扶貧效果無法保障等問題，導(dǎo)致了在公職人員的職責(zé)履行、工作形式以及貧困人口權(quán)利保障等方面僅僅只能依靠《刑法》《公務(wù)員法》《民法總則》等其他法律進(jìn)行保障，這無疑加大了相關(guān)司法審判難度，無法形成較強的威懾力。

2.2 執(zhí)法方面

在新時代“國家-社會-脫貧人口”一體化扶貧模式下，政府在精準(zhǔn)扶貧的過程中仍然占據(jù)著主體地位，發(fā)揮著不可替代的作用。隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》的出臺，我國扶貧攻堅進(jìn)入了最后的決戰(zhàn)期，也是精準(zhǔn)扶貧各類矛盾的爆發(fā)期，執(zhí)法方面存在的責(zé)任主體不統(tǒng)一、分工不明確、結(jié)構(gòu)不完整等突出問題都嚴(yán)重制約著精準(zhǔn)扶貧的順利實施。同時，“財政發(fā)展資金和新增財政扶貧資金的項目管理由財政部和扶貧部門負(fù)責(zé)”[6]造成了行政權(quán)力在扶貧資源分配上的絕對控制權(quán)。因執(zhí)法不規(guī)范，濫用執(zhí)法權(quán)，造成的危害會是毀滅性的。若沒有相應(yīng)的法律更為明確的進(jìn)一步制約，必然會導(dǎo)致貪污和腐敗現(xiàn)象在扶貧領(lǐng)域瘋狂滋生。

2.3 司法方面

根據(jù)不同學(xué)說的劃分標(biāo)準(zhǔn)，針對“貧困”的定義不盡相同，但究其本質(zhì)都是生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的問題。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是讓人民更有幸福感?，F(xiàn)階段我國政府實施了“全民普法脫貧”“法律援助”“一村一律師”等司法扶貧手段，取得了一定的成效。但我們同時更應(yīng)注意到貧困人口自身的法律基礎(chǔ)淡薄和物質(zhì)條件薄弱等現(xiàn)狀，加之我國各類法律對其發(fā)展權(quán)的保護(hù)不明確甚至錯位，貧困人口的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)若在遭受體制機制的限制或者權(quán)勢人員的侵犯時，他們面臨著行政程序繁瑣、訴訟成本過高、時間過長、司法救濟(jì)不完善等突出問題，常常無法得到有效和高效的司法救濟(jì)。

2.4 監(jiān)管方面

“責(zé)任政治建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，權(quán)責(zé)一致則是責(zé)任政治建設(shè)的基本前提?！盵7]精準(zhǔn)扶貧作為行政力量主導(dǎo)的一種新形式的扶貧模式，與傳統(tǒng)的行政體系運行方式相比共性與創(chuàng)新性共存。但就目前而言，精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督模式仍然分為傳統(tǒng)的以公權(quán)力為主的國家監(jiān)督和以新聞媒體為主的社會監(jiān)督兩種。因其傳統(tǒng)的共性，在監(jiān)督方面，必然會受到傳統(tǒng)行政運行模式的干擾，常常會用內(nèi)部處分代替法律處罰。同時因其創(chuàng)新性，各類監(jiān)管主體在監(jiān)管行政行為時缺乏一定的經(jīng)驗，被監(jiān)管單位也不敢不愿直面“鏡頭”，不擅長在陽光下行政。這兩種矛盾導(dǎo)致了在遏制行政公權(quán)力的濫用，充分保障貧困主體的各類合法權(quán)利方面存在一定的監(jiān)管不足。

3 法治保障體系的構(gòu)建

3.1 建立完善的立法保障制度

現(xiàn)階段，我國精準(zhǔn)扶貧已進(jìn)入攻堅期，應(yīng)當(dāng)建立完善的立法保障制度來鞏固現(xiàn)階段成果。

1）要提高扶貧立法層級。應(yīng)盡快建立一套在國家法律層次為主導(dǎo)的扶貧法律體系，適用于全國，通過明確標(biāo)準(zhǔn)，為各地精準(zhǔn)扶貧提供法定規(guī)范，糾正各地在扶貧領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)不一等問題。

2）要明確扶貧主體和法定責(zé)任。通過將扶貧責(zé)任法定化，解決因政策的靈活性而導(dǎo)致扶貧責(zé)任主體的不穩(wěn)定，避免各行政部門之間相互推諉、不作為、慢作為的懶政現(xiàn)象。

3）加強扶貧立法的針對性。通過重點關(guān)注扶貧項目資金管理、行政人員扶貧工作責(zé)任、扶貧工作流程等細(xì)化問題，專項打擊在扶貧領(lǐng)域的貪污腐敗問題，為扶貧領(lǐng)域的監(jiān)督與問責(zé)提供更為明確的法律依據(jù)。

3.2 建立完善的行政約束制度

精準(zhǔn)扶貧無論在主體、客體、流程、效果等方面都具有很強的公眾性，是行政力量主導(dǎo)的一種惠民行為。其必然需要通過建立完善的行政約束制度來更好地實施精準(zhǔn)扶貧。

1）要強化扶貧信息公開制度。通過將貧困人員的基本信息、貧困原因、幫扶方式、扶貧資金使用情況等重點信息及時公開，實現(xiàn)扶貧工作的透明化。

2）加強社會力量在扶貧工作的全程參與度。通過擴寬社會力量在扶貧過程中從決策到實施各個環(huán)節(jié)的參與途徑，加大行政支持力度，避免精準(zhǔn)扶貧工作僅僅在內(nèi)部流轉(zhuǎn)，杜絕徇私枉法等現(xiàn)象發(fā)生。

3.3 建立完善的司法保障制度

現(xiàn)階段，我國的司法保障制度在扶貧領(lǐng)域仍然存在一定的體制機制掣肘因素，應(yīng)當(dāng)建立一套與精準(zhǔn)扶貧模式相匹配的司法保障制度。

1）要堅持司法為民的核心理念。通過將以人民為中心的發(fā)展理念貫穿于我們司法活動始終，真正提高在扶貧領(lǐng)域的司法公信力。

2）要擴大司法救濟(jì)范圍。通過提高人民群眾在現(xiàn)階段扶貧領(lǐng)域中司法保障力度，在貧困人群面臨不法侵害時，行使行政復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)等方面提供必要的司法資源支持。

3）要嚴(yán)格司法。通過檢察院和法院嚴(yán)格執(zhí)行本單位法定職責(zé)，在每一個案件的程序和結(jié)果上，讓人民群眾都能通過審判來感受到公平正義。

3.4 建立完善的執(zhí)法保障及監(jiān)督制度

權(quán)力只有放置在陽光之下才能避免腐敗生銹，也只有建立完善的執(zhí)法保障和監(jiān)督制度才能保障公權(quán)力的高效運行。

1）要建立陽光執(zhí)法機制。通過配套機制保障執(zhí)法環(huán)節(jié)的全程透明化和公開化，提高執(zhí)法的公信力。

2）建立行政單位與監(jiān)督單位對接機制。通過將行政單位接受社會媒體、單位和個人對扶貧工作的監(jiān)督形成制度化規(guī)定加以實施。

3）建立報告制度。通過建立行政單位在一定期限內(nèi)向全社會主動報告模式，自覺將行政單位放置在各界監(jiān)督管理之下。

4 結(jié)語

中國式精準(zhǔn)扶貧不是單一的扶貧，而是一場深刻的社會變革，這場變革是放置在黨的十八大之后經(jīng)濟(jì)、政治、文化等新常態(tài)背景之下的，體現(xiàn)了中國式精準(zhǔn)扶貧與時俱進(jìn)的現(xiàn)代化治理體系和治理能力。法治保障作為當(dāng)下現(xiàn)代化治理體系和治理能力的重要表現(xiàn)，在新時期治國理政中起著十分重要的作用，助力于中國在2020年順利實現(xiàn)全面脫貧。

參考文獻(xiàn)

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[7]張喜紅.權(quán)責(zé)一致：責(zé)任政治建設(shè)的基本前提[J].思想戰(zhàn)線，2016年第6期.

作者簡介

李江濤（1992-），男，漢族，山西運城人，石河子大學(xué)法律碩士（非法學(xué)）專業(yè)，研究方向：從事法理學(xué)和社會學(xué)研究。