契約精神對優(yōu)化PPP模式的必要性研究

上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 孟鈳

1 概念界定

1.1 PPP模式

PPP模式是一種社會資本與政府合作組成公共基礎(chǔ)設(shè)施項目運作的模式。在這種模式中，政府主要注重后期的管理和建設(shè)，以及對項目可持續(xù)性發(fā)展的運營；企業(yè)主要注重前期的研發(fā)立項。在這種模式里，雙方都是全程合作，信息對等，資源共享。PPP模式的特征包括：競爭與合作同時進(jìn)行、雙方資源共享達(dá)成共贏、共同分擔(dān)利益風(fēng)險且采用同種利益調(diào)節(jié)機制。

1.2 契約精神

契約精神是從西方民主社會中衍生而出的文明精神，同時也是其最主要的社會精神，在民主及法治的建設(shè)過程中至關(guān)重要。相較于西方，由于我國的體制和政策，導(dǎo)致我國一直以農(nóng)業(yè)為主，大部分條件下自給自足，因此缺少產(chǎn)生契約精神的基礎(chǔ)。在此背景下，我國的PPP模式也受到了一定影響，導(dǎo)致即使我國有對西方PPP模式進(jìn)行參考和模仿，卻仍無法意識到其中作為核心和關(guān)鍵的“契約精神”。

2 契約精神與PPP模式關(guān)鍵點分析

2.1 利益平衡點的協(xié)商

PPP模式的利益平衡點協(xié)商主要基于政府和私營企業(yè)共同的利益訴求，首先，政府是PPT模式中“公”的一方，作為公共利益的代表和維護者，政府首先要明確其角色和定位，由于PPP模式參與主體十分復(fù)雜，政府在很多情況下無法明確自身定位。其次，企業(yè)作為“私”的代表，承擔(dān)著PPP項目的融資和風(fēng)險責(zé)任，其作為合同的乙方，要明確自身的權(quán)利和義務(wù)。

利益平衡點的協(xié)商還可以通過設(shè)立公眾溝通機制和利益反饋機制來提升，通過一定的渠道建立起政府、企業(yè)及民眾的三點連線，真正做到公開透明的公益項目建設(shè)，將PPP模式中的“合作”體現(xiàn)出來，更好地發(fā)揮雙方的優(yōu)勢。

2.2 民間資本持觀望態(tài)度

PPP模式的根本是政府和企業(yè)對契約精神的認(rèn)識程度，由于政府官員在工作中并不需要契約的保護，導(dǎo)致其缺乏相關(guān)的意識，這也就導(dǎo)致了民間資本對PPP模式并不太信任。在這種背景下，就形成一種“地方政府熱情高漲，民間資本持續(xù)觀望”的現(xiàn)象，這在一定程度上成為了阻礙PPP模式發(fā)展的關(guān)鍵。

由于我國的PPP項目起步較晚，且主要集中在大型的基礎(chǔ)工藝設(shè)施建設(shè)方面，導(dǎo)致其項目的回報率不高，但是由于政府對契約精神的不重視，導(dǎo)致其項目的風(fēng)險較大，這就對企業(yè)的熱情造成了一定的打擊。在當(dāng)下，PPP項目的社會資本大多來源于央企和地方國企，民間資本一般持觀望態(tài)度，這就要求政府部門要對PPP項目作出持續(xù)穩(wěn)定且周全的宏觀計劃，只有這樣才能改變民間資本的態(tài)度，促進(jìn)民營企業(yè)的參與。

2.3 政府職能的轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，由于我國的歷史悠長，導(dǎo)致傳統(tǒng)模式下的政府部門過分依賴公共產(chǎn)品帶來的利益，就從某些方面遏制了社會資本參與的機會，也扼殺了其參與公共公益基礎(chǔ)建設(shè)的熱情。

目前我國仍處在從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變階段，政府部門的職能轉(zhuǎn)變需要PPP模式的配合，PPP模式是一種深化的體制改革，涉及到了政府財稅體制的變革，因此在這種背景下，PPP模式衍生出的不僅止于政府改革，還包括了企業(yè)改革，企業(yè)和政府雙方都要尋求新的利益平衡點。

3 PPP模式發(fā)展存在契約阻礙

3.1 政府部門契約精神匱乏

在當(dāng)前我國發(fā)布的相關(guān)法規(guī)中，對于PPP項目中產(chǎn)生的利益糾紛和合同爭議沒有一個明確的規(guī)范，雖然其規(guī)定了可以通過仲裁的方式解決，但是卻未有一個明確的法規(guī)來進(jìn)行界定，因此就導(dǎo)致了PPP項目中政府缺乏契約精神，且相關(guān)企業(yè)還無法追責(zé)的困境。

例如著名的長春匯津污水處理廠項目，該項目從2000年開始，由長春市排水公司與市政府合作建立匯津長春污水處理有限公司，但是從2002年開始，排水公司就開始拖欠匯津長春污水處理費，2003年甚至停止支付，匯津公司在調(diào)節(jié)會上了解到市政府在2003年廢止了《專營辦法》，認(rèn)為其摧毀了該項目，多次調(diào)解無果，匯津公司選擇起訴，期間數(shù)百萬噸污水無從處理，排入松花江，是為轟動一時，最終由長春市政府將匯津長春回購。

由此可見，PPP項目風(fēng)險大、周期長，從立項到完成需要較長的時間，這也就使得企業(yè)可能會面臨許多不同的新官員“不認(rèn)賬”的方向，如果政府部門缺乏契約精神，投資者的投資可能就會打水漂，因此，若要大力推行PPP模式，政府部門一定要堅守契約精神。

3.2 政府和社會資本不對等合作關(guān)系

PPP模式存在一個嚴(yán)重的安全隱患，由于其形成較晚且沒有一個明確的法規(guī)來規(guī)范，導(dǎo)致其合同的歸屬存在爭議。

2007年，蘭州市政府曾以高于市場價280%的價格將蘭州供水集團的接近半數(shù)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給法國威立雅水務(wù)公司，期限30年。但是在項目成立運營后不久，蘭州威立雅水務(wù)公司就將水價上調(diào)49%，且多年連續(xù)上調(diào)，在此后的運營里還出現(xiàn)了苯污染事件，導(dǎo)致部分居民怒而狀告，蘭州市一片哀聲怨道。在這其中，存在著必然的后果，一開始合作的時候，威立雅為了中標(biāo)就付出了極高的代價，但是卻無法得到應(yīng)有的回報，尋求解決無果只能上調(diào)水價，保證公司的正常經(jīng)營。

由此可見，PPP模式對合作關(guān)系是否對等有著較高的要求，因為在這種模式中，政府和社會資本屬于“合作共同體”，承擔(dān)著共同的風(fēng)險、共享著同等的利益并且全程保持良好健康的合作關(guān)系。但是由于我國政府部門的特殊性，政府掌握著規(guī)則的制定權(quán)，很大程度上就影響了合作關(guān)系的建立。市場經(jīng)濟體制中，平等的地位才能產(chǎn)生公平的合作，因此需要制定相關(guān)的契約來約束政府部門，使其權(quán)利和義務(wù)盡可能地與社會資本相近，保證政府和社會資本的對等合作關(guān)系。

3.3 企業(yè)缺乏長效的機制來約束和保障自我的權(quán)利

當(dāng)前我國的PPP模式并未形成一個完備且具有約束性質(zhì)的機制，相關(guān)企業(yè)缺乏長效且科學(xué)的機制來進(jìn)行自我保護和自我約束，企業(yè)在風(fēng)險防范、融資建設(shè)及價格確定等環(huán)節(jié)之間都存在一定的問題。

2001年，凱迪公司通過BOT模式承建了湯遜湖污水處理廠項目，建設(shè)期與經(jīng)營期共22年，經(jīng)營期滿后無償交由武漢高科，但是工程完成之后，配套的設(shè)施及相關(guān)費用收取的定價等一直懸而未決，導(dǎo)致工廠一直處于未開工的狀態(tài)，最終以整廠移交武漢市水務(wù)集團為結(jié)局收場。

由此可見，近年來，雖然有著一些政策的出臺保障企業(yè)的相關(guān)利益，但企業(yè)自身卻沒有建立長效的機制來配合這些政策，在企業(yè)日常運營的過程中，由于公共事業(yè)的特殊性，市場無法形成合理的價格區(qū)間，就需要企業(yè)和政府共同去制定，在企業(yè)缺乏相關(guān)機制的情況下，自然就會處于弱勢地位，政府在選擇合作對象的時候，如果不進(jìn)行公開招標(biāo)，或者是招標(biāo)的過程中沒有明確低價，很容易造成企業(yè)利益的損失。

4 契約精神對PPP模式優(yōu)化策略

4.1 提高政府的信用水平

首先，政府缺乏契約精神是導(dǎo)致相關(guān)項目受到阻礙的一個重要原因，因此，建設(shè)科學(xué)合理的契約制度對政府部門的權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行一定的約束是提升政府信用水平的一個途徑。另外，還需要對相關(guān)的違約行為進(jìn)行認(rèn)定和處罰，處罰措施的嚴(yán)厲程度要能威脅到政府相關(guān)負(fù)責(zé)人的利益，只有這樣才能在一定程度上對政府部門進(jìn)行鞭策和監(jiān)管。其次，可以將政府部門的違約情況納入年終考核，作為一個評定的指標(biāo)，由上級部門進(jìn)行管理，在一定程度上也能對政府部門的信用程度進(jìn)行約束。最后，還可以通過公開PPP項目相關(guān)進(jìn)展的形式，由公眾或第三方機構(gòu)監(jiān)督，在一定程度上提升政府部門的信用力。

4.2 政企雙方都要堅守契約精神

無論是政府還是社會資本，都需要對契約精神的重要性有明確的認(rèn)識，并且自發(fā)地去遵守和維護契約精神。政府部門對契約精神的遵守主要體現(xiàn)在全程參與、信守承諾以及相關(guān)的風(fēng)險承擔(dān)問題上；而社會資本的守約主要體現(xiàn)在堅守風(fēng)險分擔(dān)原則、完善價格機制、重視項目動態(tài)以及及時進(jìn)行協(xié)商。只有雙方都做到了堅守契約精神，才能保證項目的良好運行，避免合同糾紛的發(fā)生，也避免相關(guān)損失的產(chǎn)生。

4.3 完善法律制度和政策框架制度

PPP模式的健康運行需要完備的法律條例和政策，只有完善法律制度和政策框架制度，才能保證項目各參與方的合同合法性以及談判的可循性。建立相關(guān)的法律法規(guī)還能在一定程度上保證PPP項目與國際接軌的安全性，增強社會資本對項目的信心，從另一方面增強對資金的投入，降低不必要的風(fēng)險。首先可以制定專門法律法規(guī)來對各方的職能進(jìn)行規(guī)劃，其次可以通過建立電子政府的措施，完善信息的對等，建立電子監(jiān)察系統(tǒng)，對相關(guān)的項目進(jìn)展進(jìn)行及時的跟進(jìn)和公開，對相關(guān)辦事流程及收費情況進(jìn)行全程監(jiān)管。

5 結(jié)語

(1)PPP模式是一種新興的、政府與社會資本合作共同完成項目的運作模式，特點在于利益共享，風(fēng)險共承以及全程合作。契約精神是起源于西方的社會文明精神，我國尚未有完善的契約精神理論。

(2)PPP模式的關(guān)鍵點在于利益平衡的把握、民間資本的態(tài)度以及政府職能的界定。我國PPP模式發(fā)展的阻礙有政府缺乏契約精神、合作雙方地位不平等以及企業(yè)缺乏保障權(quán)利和自我約束的相關(guān)機制。

(3)通過契約精神優(yōu)化PPP模式的措施有提高政府信用水平、保證雙方堅守契約精神以及完善法律制度和政策框架制度。