生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制的國(guó)際實(shí)踐與啟示

■ 吳 健/袁 甜

（1.中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872；2.中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院，北京 100872）

0 引言

生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明制度體系的核心制度，在協(xié)調(diào)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)和開(kāi)展自然資源用途管制等方面發(fā)揮著重要作用。自然資源是現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)性資源，實(shí)現(xiàn)自然資源開(kāi)發(fā)與利用之間的平衡是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。按照國(guó)土空間規(guī)劃，將以生態(tài)功能為主導(dǎo)的地區(qū)劃入禁止或限制開(kāi)發(fā)區(qū)，實(shí)施用途管制，由此限制了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，需要通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償來(lái)彌補(bǔ)保護(hù)成本和提供保護(hù)激勵(lì)[1]；對(duì)于因開(kāi)發(fā)利用自然資源造成破壞需要開(kāi)展生態(tài)修復(fù)的地區(qū)，也可以通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償籌集修復(fù)和建設(shè)的資金。因此，做好生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，對(duì)平衡開(kāi)發(fā)和保護(hù)，推進(jìn)國(guó)土空間用途管制和自然資源管理具有重要意義。

目前來(lái)看，盡管生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)成為國(guó)家政策重點(diǎn)、學(xué)術(shù)研究熱點(diǎn)，各地實(shí)踐也取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，但補(bǔ)償資金來(lái)源渠道單一、補(bǔ)償效率亟待提升、與其他相關(guān)政策耦合度欠缺等問(wèn)題[2-5]，仍然阻礙著我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)效率和生態(tài)效益的進(jìn)一步提升。

基于此，本文通過(guò)回顧總結(jié)國(guó)際上生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制的實(shí)踐，分析評(píng)述生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)問(wèn)題，為我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新，建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制，有效配合國(guó)土空間用途管制等自然資源治理實(shí)踐提供參考。

1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制的理論依據(jù)

市場(chǎng)機(jī)制的本質(zhì)是生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格機(jī)制。然而，生態(tài)保護(hù)的對(duì)象，不論是生物多樣性如珍稀物種及棲息地，自然生態(tài)系統(tǒng)如森林、濕地等，還是能夠提供環(huán)境舒適性的生態(tài)要素如清潔的空氣、水源、生態(tài)景觀等，都具有公共物品屬性，即非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，且都產(chǎn)生正外部性的收益。也就是說(shuō)，生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)供給的成本由私人承擔(dān)，帶來(lái)的生態(tài)效益卻由社會(huì)共享，這就導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品的供給缺乏激勵(lì)，供給不足。因此生態(tài)保護(hù)面臨兩個(gè)基本的事實(shí)：一方面，現(xiàn)實(shí)世界存在真實(shí)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的需求和供給；另一方面，傳統(tǒng)市場(chǎng)供給無(wú)力，生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域缺乏天然有效的價(jià)格機(jī)制。

對(duì)由此造成的市場(chǎng)失靈的糾正，產(chǎn)生了庇古稅和科斯定理兩種不同的理論方向。庇古（1920）主張，外部性導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈，必須由政府通過(guò)補(bǔ)貼或稅收進(jìn)行干預(yù)，提高生態(tài)產(chǎn)品提供者的邊際收益，增加生態(tài)產(chǎn)品使用者的邊際成本，使之更加接近社會(huì)供給和社會(huì)需求，從而達(dá)到社會(huì)最優(yōu)均衡?？扑梗?960）則認(rèn)為，這一問(wèn)題是由于產(chǎn)權(quán)界定不清導(dǎo)致的，通過(guò)界定產(chǎn)權(quán)，能夠自動(dòng)產(chǎn)生激勵(lì)，使市場(chǎng)功能得到有效發(fā)揮，將外部性內(nèi)部化，以較低的成本提升資源配置效率。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)采用的都是庇古式的生態(tài)補(bǔ)償方式，即以強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼的方式激勵(lì)私人進(jìn)行生態(tài)保護(hù)。這種生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式的優(yōu)點(diǎn)在于執(zhí)行力強(qiáng)，惠及范圍較廣，能夠迅速看到保護(hù)效益。但缺點(diǎn)同樣明顯，因?yàn)檎媾R財(cái)政、信息和效率約束。一方面，補(bǔ)償對(duì)象群體基數(shù)過(guò)大，政府難以獲得私人提供生態(tài)產(chǎn)品真實(shí)成本的信息，而且生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金來(lái)源單一，給財(cái)政造成了極大負(fù)擔(dān)，因此設(shè)定的補(bǔ)償金額通常不足以彌補(bǔ)成本。另一方面，行政效率低下和尋租問(wèn)題導(dǎo)致政府失靈。我國(guó)單純以政府主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題[2-3,5]。

相較而言，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制最大的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，能夠克服政府主導(dǎo)的保護(hù)激勵(lì)不足和靈活性、效率性缺乏的問(wèn)題，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)保證了生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，也反映出生態(tài)保護(hù)的真實(shí)價(jià)值。例如市場(chǎng)上存在多個(gè)生態(tài)服務(wù)供應(yīng)商時(shí)，由于供應(yīng)成本和保護(hù)效率的差異，生態(tài)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者可以通過(guò)談判和競(jìng)爭(zhēng)的方式，選擇合適的服務(wù)提供者，改進(jìn)生態(tài)保護(hù)效率。通過(guò)合理的市場(chǎng)參與機(jī)制，能夠?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)提供足夠的激勵(lì)并達(dá)到經(jīng)濟(jì)效率最大化。第二，在市場(chǎng)機(jī)制下，能充分吸納來(lái)自國(guó)際組織、企業(yè)、公益機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等多方補(bǔ)償資金，讓更多的社會(huì)資本和公眾在不違背經(jīng)濟(jì)理性的前提下參與保護(hù)，有助于保護(hù)資金和項(xiàng)目的可持續(xù)性。

2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制的國(guó)際實(shí)踐

目前，國(guó)際上生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制主要形式有生態(tài)服務(wù)付費(fèi)、緩解銀行、保護(hù)銀行、生境交易、碳匯交易、使用者付費(fèi)、生態(tài)旅游以及生態(tài)標(biāo)簽等。

2.1 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)(PES)

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)（PES），是一種環(huán)境服務(wù)受益者向服務(wù)提供者支付資金，用以交換特定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的制度。PES最初的定義非常嚴(yán)格，圍繞著建立生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)的各項(xiàng)要素，包括自愿交易、明確的交易雙方、明確的交易對(duì)象（生態(tài)服務(wù)）以及條件支付都有著嚴(yán)格的規(guī)定[6]。但目前的PES實(shí)踐已經(jīng)突破了狹義概念中明確的買(mǎi)賣(mài)雙方、自愿性以及支付條件的限制，政府出資、非貨幣支付的PES項(xiàng)目等也適用于生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的定義。從這一角度看來(lái)，我國(guó)的許多生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐都與這一廣義概念非常接近[7]，許多國(guó)內(nèi)學(xué)者也將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與生態(tài)系統(tǒng)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（PES）等同[3,8-9]。

國(guó)際上較為成熟的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目，如哥斯達(dá)黎加的PSA(Pago por Servicios Ambientales)，其核心是建立了一個(gè)覆蓋全國(guó)的強(qiáng)制性征稅項(xiàng)目，向生態(tài)服務(wù)的受益者收費(fèi)，每年收取約1000萬(wàn)美元，支付給自愿加入該項(xiàng)目的生態(tài)服務(wù)提供者，這些獲得支付的私人森林土地?fù)碛姓弑仨毎凑照箝_(kāi)展森林保護(hù)或者重新造林。在2005年底，哥斯達(dá)黎加大約有10%的森林覆蓋土地注冊(cè)到了PSA項(xiàng)目中[10]。

再如美國(guó)的環(huán)保休耕項(xiàng)目（CRP），這是一項(xiàng)由美國(guó)政府提供資金，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)實(shí)施，農(nóng)民自愿參與的休耕項(xiàng)目。CRP項(xiàng)目有兩個(gè)亮點(diǎn)：一是不設(shè)定固定的單位面積補(bǔ)償金額，而是設(shè)定明確的補(bǔ)償目標(biāo)（受補(bǔ)償?shù)貕K）選擇標(biāo)準(zhǔn)；二是通過(guò)競(jìng)標(biāo)機(jī)制選擇補(bǔ)償目標(biāo)，競(jìng)標(biāo)人提供一系列包含不同支付條款和保護(hù)活動(dòng)要求的合同菜單，土地所有人可以自行選擇參與與否，或選擇何種合同，還可以設(shè)置自主性條款，增加了機(jī)制設(shè)計(jì)的靈活性。這一設(shè)計(jì)不僅通過(guò)自愿參與，保證了參與人的保護(hù)活動(dòng)在成本上是可接受的，而且通過(guò)綜合考慮補(bǔ)償對(duì)象的成本收益，形成事實(shí)上差別化的合同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的“一刀切”，并逐案簽署合同，依據(jù)法律來(lái)保障合同的執(zhí)行。

總體來(lái)看，由于個(gè)體生態(tài)服務(wù)受益者支付能力和需求的限制，PES目前的主要資助者為政府、非營(yíng)利組織（NGO）及公用事業(yè)機(jī)構(gòu)。雖然法律規(guī)定了PES運(yùn)行流程、資助機(jī)制，并提供了履約的法律保障，但服務(wù)提供者參與的自愿性是將PES項(xiàng)目和命令控制型生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)移支付區(qū)分開(kāi)來(lái)的關(guān)鍵。由于買(mǎi)賣(mài)雙方數(shù)量的限制，使得很多時(shí)候作為標(biāo)的交易的生態(tài)服務(wù)價(jià)格并不是在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件下形成的，因此PES更像是一種準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制。

對(duì)生態(tài)服務(wù)進(jìn)行支付的條件是土地所有人的保護(hù)活動(dòng)能夠達(dá)到相應(yīng)的生態(tài)目標(biāo)，但由于道德風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)環(huán)境的異質(zhì)性以及自然因素等的干擾，常常難以判斷生態(tài)服務(wù)投入與保護(hù)效益產(chǎn)出的聯(lián)系，因此其生態(tài)保護(hù)效率受到質(zhì)疑。這提示我們，雖然PES能夠激勵(lì)代理人的保護(hù)積極性，但在生態(tài)服務(wù)契約設(shè)計(jì)中需要考慮環(huán)境效益產(chǎn)出過(guò)程的不確定性，減少由此帶來(lái)的生態(tài)服務(wù)投入與支付條件間的扭曲[11]。

2.2 緩解銀行（Mitigation Banking）

緩解銀行業(yè)務(wù)的法律基礎(chǔ)是美國(guó)《清潔水法》第404條款項(xiàng)以及1985年《農(nóng)業(yè)法案》中有關(guān)濕地保護(hù)的法律條款，緩解銀行最初是為了保護(hù)濕地而設(shè)立的，法律規(guī)定了開(kāi)發(fā)者有責(zé)任消除開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)造成的破壞。緩解銀行的機(jī)制是，銀行發(fā)起人通過(guò)保護(hù)濕地，從監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得濕地信用，然后將濕地信用以市場(chǎng)價(jià)格出售給會(huì)對(duì)濕地造成破壞的開(kāi)發(fā)者；通過(guò)購(gòu)買(mǎi)濕地信用，開(kāi)發(fā)者將緩解開(kāi)發(fā)影響的責(zé)任轉(zhuǎn)移給了緩解銀行，由銀行進(jìn)行濕地生態(tài)功能恢復(fù)和監(jiān)管，并從中盈利。

濕地緩解銀行類(lèi)似于貨幣銀行，區(qū)別在于前者儲(chǔ)備的是濕地信用[12]。濕地緩解銀行的生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)在開(kāi)發(fā)之前或同時(shí)完成，克服了開(kāi)發(fā)者自行修復(fù)或收取“濕地替代補(bǔ)償費(fèi)”由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行濕地修復(fù)等方案中存在的生態(tài)補(bǔ)償延遲、無(wú)法達(dá)到濕地生態(tài)功能“零凈損失”的保護(hù)目標(biāo)等缺陷[13]。2016年美國(guó)緩解信用銷(xiāo)售額達(dá)到36億美元，截至2018年，美國(guó)已成立3365家緩解銀行，銷(xiāo)售的濕地/河流緩解信用不斷增加。

雖然緩解銀行是有效的市場(chǎng)手段，但從生態(tài)功能的角度來(lái)看，緩解銀行業(yè)一直備受爭(zhēng)議。首先，由于不是在原有濕地所在地進(jìn)行恢復(fù)和重建，受影響地區(qū)失去了濕地提供的生物價(jià)值和水文功能，而緩解銀行進(jìn)行的濕地重建和恢復(fù)并不能取代被破壞濕地原有的生態(tài)功能，并且由于受影響地點(diǎn)和恢復(fù)地點(diǎn)不同，將導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝丝谒硎艿纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重新分配。只有建立更多的緩解銀行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才有更大的能力確保開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)的濕地信用與受影響濕地的類(lèi)型和功能價(jià)值間更加準(zhǔn)確地匹配，提高緩解的生態(tài)效益。其次，長(zhǎng)期生態(tài)管理缺乏以及銀行破產(chǎn)等因素給緩解銀行的保護(hù)區(qū)域帶來(lái)濕地生態(tài)重新惡化的風(fēng)險(xiǎn)。再次，緩解銀行的成本可能非常高昂，除了支付設(shè)立銀行所需經(jīng)歷法律和行政申請(qǐng)程序費(fèi)用之外，銀行成立之后，購(gòu)買(mǎi)土地、生態(tài)恢復(fù)的費(fèi)用也是一筆不菲的開(kāi)支。

緩解銀行機(jī)制的實(shí)質(zhì)是通過(guò)法律將生態(tài)保護(hù)的產(chǎn)權(quán)賦予銀行并賦予他們進(jìn)行交易的權(quán)利，同時(shí)規(guī)定開(kāi)發(fā)者減輕影響（mitigation）的義務(wù)，從而創(chuàng)造供給與需求，形成緩解信用交易市場(chǎng)，使市場(chǎng)機(jī)制在濕地保護(hù)中發(fā)揮作用。

2.3 保護(hù)銀行（Conservation Banking）

保護(hù)銀行與緩解銀行類(lèi)似，前者的設(shè)立是為了配合美國(guó)《瀕危物種保護(hù)法案》的實(shí)施，主要用于瀕危物種及其棲息地保護(hù)，發(fā)展的歷史較短。保護(hù)銀行的機(jī)制是，通過(guò)保護(hù)瀕危物種、維護(hù)其棲息地，銀行能夠獲得一筆由政府機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的可供出售的保護(hù)信用[14]，這些保護(hù)信用可以出售給對(duì)物種造成不可避免和不利影響的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，因?yàn)橐话沩?xiàng)目獲得開(kāi)發(fā)許可的同時(shí)也會(huì)被要求保護(hù)一定面積的瀕危物種棲息地。保護(hù)銀行的優(yōu)勢(shì)在于其規(guī)模效應(yīng)，能夠以相對(duì)較低的成本保護(hù)大片連續(xù)生境[15]。這對(duì)于開(kāi)發(fā)者來(lái)說(shuō)也是有益的，因?yàn)橹恍枰Ц兑还P資金，就可以轉(zhuǎn)移保護(hù)責(zé)任，不必因親自履行保護(hù)責(zé)任而耽誤開(kāi)發(fā)進(jìn)度，而且由于比較優(yōu)勢(shì)，選擇直接購(gòu)買(mǎi)保護(hù)信用也是成本上有效的。截至2016年，美國(guó)魚(yú)類(lèi)和野生動(dòng)物管理局已經(jīng)批準(zhǔn)建立了超過(guò)135個(gè)保護(hù)銀行，保護(hù)面積超過(guò)142000英畝[16]。

保護(hù)銀行作為保護(hù)生物多樣性的市場(chǎng)機(jī)制，其作用的發(fā)揮還受到一些限制。首先，保護(hù)銀行作為保護(hù)區(qū)的補(bǔ)充，需要大片連續(xù)的土地來(lái)提供保護(hù)，因?yàn)楣铝⒌男K土地將不足以提供動(dòng)物生存的環(huán)境。其次，保護(hù)區(qū)還需要大量的管理維護(hù)，以維持棲息地的生態(tài)功能，避免棲息地退化和物種遷移。同時(shí)，與緩解銀行一樣，保護(hù)銀行的成本也可能會(huì)很高，高昂的建設(shè)成本和大面積土地需求無(wú)形中提高了行業(yè)門(mén)檻。最后，“永久保護(hù)”的要求增加了保護(hù)銀行的運(yùn)行成本和難度。

2.4 生境交易（Habitat Exchange）

生境交易是保護(hù)銀行的拓展，是一個(gè)更廣泛、透明的保護(hù)信用交易平臺(tái)。最早由美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)（EDF）提出。其主要原理和法律基礎(chǔ)都與保護(hù)銀行類(lèi)似，但建立的初衷恰恰是為了克服保護(hù)銀行的一些局限，例如，保護(hù)信用的申請(qǐng)和審批流程較為復(fù)雜，無(wú)形中給潛在參與者造成了“程序障礙”，同時(shí)保護(hù)銀行對(duì)于物種的保護(hù)范圍僅限于《瀕危物種保護(hù)法案》的規(guī)定，具有很大的局限性。

生境交易是一個(gè)瀕危物種和棲息地保護(hù)信用交易的市場(chǎng)平臺(tái)，在該市場(chǎng)中，自愿參與者通過(guò)創(chuàng)建一個(gè)新的棲息地單元或保護(hù)現(xiàn)有棲息地來(lái)產(chǎn)生保護(hù)信用[17]。該項(xiàng)目的亮點(diǎn)在于EDF開(kāi)發(fā)的一種關(guān)鍵工具——棲息地價(jià)值量化工具（HQT），用以量化棲息地恢復(fù)和物種保護(hù)活動(dòng)的價(jià)值，為保護(hù)信用估值提供參考，減輕行政機(jī)構(gòu)的審批負(fù)擔(dān)，加速審批流程推進(jìn)。只要土地所有者滿足生境交易的準(zhǔn)入要求，就可以使用棲息地價(jià)值量化工具（HQT）來(lái)確定他們可能獲得多少信用(或在出現(xiàn)負(fù)面影響時(shí)借記)。所產(chǎn)生的信用與保護(hù)銀行出售的保護(hù)信用性質(zhì)相同，都受到法律保護(hù)。生境交易機(jī)制簡(jiǎn)化了信用的審批流程，減少了交易成本，能夠提高土地所有者的自愿參與度，提升生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目中物種的恢復(fù)潛力。

生境交易的另一主要目標(biāo)是促進(jìn)未列入瀕?；蚴芡{類(lèi)別的物種保護(hù)。因?yàn)椤稙l危物種保護(hù)法案》沒(méi)有為這些物種提供保護(hù)，也沒(méi)有要求對(duì)這些物種造成影響的污染者減輕其破壞行為。從法律的角度來(lái)看，保護(hù)這些物種缺乏監(jiān)管驅(qū)動(dòng)力。該計(jì)劃將物種保護(hù)的范圍擴(kuò)大到高危物種和自愿性質(zhì)的保護(hù)對(duì)象。

要保證候選保護(hù)物種保護(hù)信用交易正常運(yùn)行，必須減少購(gòu)買(mǎi)者對(duì)于這些保護(hù)信用估值的不確定性，以降低未來(lái)管理制度改變帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。因此關(guān)鍵問(wèn)題就在于棲息地價(jià)值量化工具（HQT）的開(kāi)發(fā)，以及與政府機(jī)構(gòu)簽訂簡(jiǎn)化審批流程及其他管理規(guī)定的協(xié)議，如果政府機(jī)構(gòu)拒絕承認(rèn)棲息地交換的保護(hù)信用的有效性，那么這種市場(chǎng)工具將難以為繼[18]。

2.5 碳匯交易（Carbon Sink/Sequestration）

碳匯交易是國(guó)際上一種重要的為生態(tài)保護(hù)融資的市場(chǎng)型工具。以林業(yè)為例，減少砍伐、森林保育、森林再造等保護(hù)活動(dòng)可以創(chuàng)造林業(yè)碳匯，用于抵減溫室氣體排放。在碳市場(chǎng)建立初期，大部分來(lái)自林業(yè)和土地利用碳項(xiàng)目的碳匯信用都在自愿市場(chǎng)上出售；當(dāng)前，隨著越來(lái)越多的國(guó)家或區(qū)域性碳排放交易體系的建立，林業(yè)碳匯項(xiàng)目的碳信用日益被強(qiáng)制性碳交易市場(chǎng)接受，碳匯需求者購(gòu)買(mǎi)碳匯以抵消碳排放量，達(dá)到碳排放總量控制目標(biāo)，而碳匯創(chuàng)造者獲得相應(yīng)收益。后者具有強(qiáng)制性，按照國(guó)際公約或政府規(guī)則進(jìn)行交易，處于政府的監(jiān)管之下；前者則更靈活，不受政府管制[19]。

碳匯交易面臨兩個(gè)方面的挑戰(zhàn)：第一，碳匯參與市場(chǎng)交易必須建立在碳匯認(rèn)證的基礎(chǔ)上，只有具備明晰的產(chǎn)權(quán)，才能創(chuàng)造參與激勵(lì)。目前澳大利亞、新西蘭、加拿大等國(guó)家的林業(yè)碳匯交易實(shí)踐雖然在具體細(xì)節(jié)上存在差異，但都有明確認(rèn)證碳匯信用的法律法規(guī)，如澳大利亞的《2003年第五號(hào)溫室氣體基準(zhǔn)規(guī)則（碳匯）》、加拿大的《排放補(bǔ)償量規(guī)定指南文件》[20]。第二，強(qiáng)制碳減排的要求很大程度上決定了碳匯交易的需求，如果不簽署減排協(xié)議或政府的減排意愿不強(qiáng)烈，碳匯交易就不活躍，碳匯需求將面臨較大的不確定性[21]。目前，我國(guó)的碳匯交易市場(chǎng)就存在需求不足、政策變動(dòng)等困境，而且市場(chǎng)交易價(jià)格仍然偏低，市場(chǎng)交易規(guī)模擴(kuò)大主要依靠政府推動(dòng)[22]。

促進(jìn)碳匯交易市場(chǎng)的發(fā)展，建立碳匯確權(quán)的法律法規(guī)是基礎(chǔ)，拓寬融資渠道、加強(qiáng)合格碳匯的監(jiān)督認(rèn)證是手段，碳減排制度的逐步推行是培育碳匯市場(chǎng)、發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用的根本保證。

2.6 使用者付費(fèi)（User Fees）

使用者付費(fèi)，是政府賦予私人土地所有者對(duì)第三方受益人在私人土地上使用消耗性或非消耗性自然資源的行為收取一定費(fèi)用的權(quán)利，并要求土地所有者進(jìn)行一定的管理實(shí)踐，對(duì)某種生態(tài)功能進(jìn)行保護(hù)的機(jī)制[23]。

使用消耗性或非消耗性自然資源的行為通常包括打獵、捕魚(yú)和觀賞野生動(dòng)物等。政府機(jī)構(gòu)通過(guò)授予土地所有者收取使用費(fèi)的權(quán)利，要求土地所有者進(jìn)行生態(tài)保護(hù)活動(dòng)。如美國(guó)科羅拉多州的野生動(dòng)物牧場(chǎng)計(jì)劃，州政府通過(guò)發(fā)放給土地所有者一定數(shù)量的狩獵許可證并允許他們以市場(chǎng)價(jià)格出售許可，要求土地所有人進(jìn)行物種保護(hù)活動(dòng)。使用者付費(fèi)僅限于土地?fù)碛姓呦蜥鳙C者或漁民因開(kāi)展狩獵、捕魚(yú)等使用私人土地上自然資源的行為收取資源使用費(fèi)，作為對(duì)棲息地生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償。

使用者付費(fèi)作為一種生態(tài)保護(hù)方式，其有效性還存在不足。雖然對(duì)于土地所有者來(lái)說(shuō)，這種收費(fèi)權(quán)是有利可圖的，但政府必須考慮由于過(guò)度占用而破壞自然資源的情況，需要控制資源利用活動(dòng)（如捕魚(yú)和狩獵）的規(guī)模和頻率，提高使用者付費(fèi)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)效率和生態(tài)保護(hù)效益。

使用者付費(fèi)可能更多適用于零散的、小規(guī)模的，以及除純粹生態(tài)保護(hù)價(jià)值之外還具有如觀賞、娛樂(lè)價(jià)值區(qū)域的生態(tài)保護(hù)，作為對(duì)集中連片生態(tài)區(qū)域保護(hù)的補(bǔ)充。

2.7 生態(tài)旅游（Ecotourism）

生態(tài)旅游是在一定的生態(tài)保護(hù)區(qū)域內(nèi)，開(kāi)展觀光活動(dòng)，滿足人們對(duì)生態(tài)景觀和自然舒適性的要求，獲得相應(yīng)資金，部分形成盈利，部分用于生態(tài)景觀維護(hù)。生態(tài)旅游將生態(tài)保護(hù)和盈利目標(biāo)相結(jié)合，能夠通過(guò)提供生態(tài)景觀獲得用于保護(hù)的資金。隨著人們對(duì)自然舒適性的要求越來(lái)越高，生態(tài)旅游的發(fā)展前景巨大，為私人土地?fù)碛姓呋謴?fù)和保育棲息地提供了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

但生態(tài)旅游的發(fā)展必須考慮承載力的問(wèn)題，過(guò)度的生態(tài)旅游活動(dòng)會(huì)給棲息地和生物多樣性帶來(lái)?yè)p害。因此生態(tài)旅游的開(kāi)展必須得到政府部門(mén)的批準(zhǔn)或支持，特別是針對(duì)一些瀕危物種開(kāi)展的觀光項(xiàng)目。首先，必須確保生態(tài)保護(hù)是開(kāi)展生態(tài)旅游的主要目標(biāo)。其次，必須保證盈利資金的一定比例用于生態(tài)保護(hù)。生態(tài)旅游的出發(fā)點(diǎn)是積極的，但有時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)意料之外的結(jié)果，如低素質(zhì)觀光者或過(guò)載的游客量會(huì)對(duì)生態(tài)景觀造成破壞；商業(yè)化的盈利模式可能導(dǎo)致資源型產(chǎn)品的過(guò)度開(kāi)發(fā)，甚至為提高觀光效果犧牲生物多樣性，如鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝朔N植特定的觀賞植物等。要達(dá)到盈利和生態(tài)保護(hù)的雙重目標(biāo)，需要土地管理者進(jìn)行協(xié)調(diào)游客觀賞需求和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)相適應(yīng)的管理實(shí)踐[24]。

生態(tài)旅游與使用者付費(fèi)類(lèi)似，利用了生態(tài)系統(tǒng)本身具有的娛樂(lè)性功能，滿足人們對(duì)自然舒適性的需求。由于需求和供給都是真實(shí)存在的，在我國(guó)也有較多實(shí)踐，因此這兩種機(jī)制提供的借鑒主要在于如何權(quán)衡生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和盈利目標(biāo)的問(wèn)題。

2.8 生態(tài)標(biāo)簽（Conservation or Eco-Labeling）

生態(tài)標(biāo)簽是一個(gè)綠色消費(fèi)概念，通過(guò)傳遞生態(tài)友好的信息來(lái)改變生產(chǎn)者和消費(fèi)者的行為，并通過(guò)將生態(tài)保護(hù)的管理實(shí)踐與消費(fèi)者對(duì)環(huán)境產(chǎn)品的需求聯(lián)系起來(lái)改善環(huán)境績(jī)效[25]。通過(guò)生態(tài)標(biāo)簽區(qū)分產(chǎn)品，消費(fèi)者可能會(huì)更有選擇性地購(gòu)物，愿意為產(chǎn)品帶來(lái)的環(huán)境績(jī)效支付更高的價(jià)格，這為生產(chǎn)者采用環(huán)境友好型生產(chǎn)方式提供了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[26]。如對(duì)產(chǎn)于太平洋西北部的鮭魚(yú)認(rèn)證的生態(tài)標(biāo)簽。該標(biāo)簽只適用于經(jīng)過(guò)生態(tài)認(rèn)證的企業(yè)，以確保這些企業(yè)的養(yǎng)殖方式是生態(tài)友好的，能夠保護(hù)三文魚(yú)棲息地的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)標(biāo)簽的內(nèi)容和形式不斷拓展，已不僅局限于綠色農(nóng)業(yè)標(biāo)簽，還出現(xiàn)了野生動(dòng)物友好型標(biāo)簽等新形式。

雖然生態(tài)標(biāo)簽可以為從事生態(tài)保護(hù)的生產(chǎn)者提供市場(chǎng)溢價(jià)或增加市場(chǎng)份額，但生態(tài)標(biāo)簽的有效性取決于消費(fèi)者的信任。事實(shí)上，生產(chǎn)者們通過(guò)減少使用農(nóng)藥，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能，保護(hù)當(dāng)?shù)氐膭?dòng)植物物種等努力，為產(chǎn)品貼上生態(tài)標(biāo)簽后，并不一定能獲得消費(fèi)者的青睞。消費(fèi)者只會(huì)為他們信任的產(chǎn)品支付更高溢價(jià)或進(jìn)行更多的購(gòu)買(mǎi)行為。生態(tài)標(biāo)簽廣泛面臨的另一個(gè)問(wèn)題是與傳統(tǒng)生產(chǎn)者的競(jìng)爭(zhēng)。激烈的競(jìng)爭(zhēng)使得市場(chǎng)份額的擴(kuò)張面臨不確定性，雖然生產(chǎn)者可以構(gòu)建新市場(chǎng)來(lái)拓寬發(fā)展空間，但這種開(kāi)發(fā)成本可能相當(dāng)高，消費(fèi)習(xí)慣和黏性效應(yīng)也可能導(dǎo)致新市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的失敗。

引入非政府組織，是提高生態(tài)標(biāo)簽的保護(hù)效率和經(jīng)濟(jì)效率的可行辦法。在審查和認(rèn)證生態(tài)標(biāo)簽的基礎(chǔ)上，非政府組織可以通過(guò)其強(qiáng)大的公信力和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，為這些商品提供隱形的擔(dān)保。政府組織的作用也不可忽視，Sonderskov et al（2011）對(duì)美國(guó)、丹麥、瑞士調(diào)查數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，政府參與生態(tài)標(biāo)簽認(rèn)證，可以通過(guò)其強(qiáng)大的公信力提高生態(tài)標(biāo)簽的消費(fèi)者認(rèn)同度[27]。

生態(tài)標(biāo)簽解決了消費(fèi)者和購(gòu)買(mǎi)者之前的信息不對(duì)稱問(wèn)題，將生態(tài)友好型產(chǎn)品與傳統(tǒng)商品區(qū)分開(kāi)來(lái)，給生態(tài)保護(hù)支付意愿較高的消費(fèi)者提供了選擇的權(quán)利，也使得生態(tài)保護(hù)活動(dòng)的外部性內(nèi)化到價(jià)格中，為生產(chǎn)者提供保護(hù)激勵(lì)。

3 生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)與啟示

市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮诵氖切纬缮鷳B(tài)保護(hù)的可交易價(jià)值，并且創(chuàng)造一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)境，使具有生態(tài)保護(hù)需求與供給能力的買(mǎi)賣(mài)雙方能夠進(jìn)行匹配，并在競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上決定交易的價(jià)格，進(jìn)行生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的交換。近年來(lái)，國(guó)際上生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩嘣褪袌?chǎng)化的實(shí)踐，為完善我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和重要借鑒。

3.1 找準(zhǔn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制的著力點(diǎn)

探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制，核心是如何在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中引入市場(chǎng)機(jī)制，形成生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的市場(chǎng)化供給模式。在這一理論目標(biāo)的指引下，為公共物品供給提供價(jià)格激勵(lì)、確保創(chuàng)建市場(chǎng)所需的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)以及消除信息不對(duì)稱，理應(yīng)成為政策實(shí)踐中的主要著力點(diǎn)。具體而言，第一，無(wú)論政府財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付，還是創(chuàng)建信用和生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)的活動(dòng)，其核心目標(biāo)都應(yīng)是建立或調(diào)整形成生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)合理的價(jià)格體系，為生態(tài)服務(wù)供給者提供參與激勵(lì)；第二，通過(guò)生態(tài)服務(wù)合同拍賣(mài)、生態(tài)標(biāo)簽等機(jī)制設(shè)計(jì)，解決影響市場(chǎng)形成的信息不對(duì)稱問(wèn)題；第三，基于自然資源的產(chǎn)權(quán)理論和合同理論，探索激勵(lì)相容的生態(tài)服務(wù)合同設(shè)計(jì)，解決產(chǎn)權(quán)不明和生態(tài)服務(wù)不確定性的問(wèn)題，確保生態(tài)服務(wù)的可持續(xù)供給。

3.2 健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制的法律體系

縱觀國(guó)外的生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)踐，完備的法律為生態(tài)保護(hù)提供了實(shí)踐指導(dǎo)和法律依據(jù)。如美國(guó)《清潔水法》404條款通過(guò)明文規(guī)定和限制開(kāi)發(fā)明確了濕地保護(hù)價(jià)值，提升了資源稀缺性價(jià)值，為濕地緩解銀行的建立和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；隨后出臺(tái)的《濕地保護(hù)法》明確提出了濕地保護(hù)的補(bǔ)償要求，同時(shí)發(fā)布具體的操作指導(dǎo)，在實(shí)踐中建立了較為完善的濕地緩解制度[17]。我國(guó)目前對(duì)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制的法律體系建設(shè)相對(duì)滯后，對(duì)于在哪些領(lǐng)域?qū)嵤┦袌?chǎng)化補(bǔ)償，實(shí)施何種形式的市場(chǎng)化補(bǔ)償，怎樣實(shí)施等還沒(méi)有明確的政策指導(dǎo)和法律條款。因此，結(jié)合當(dāng)前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)化理論，出臺(tái)我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)化實(shí)施意見(jiàn)的行政法規(guī)或法律，對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)化的概念、管理要求和管理部門(mén)、具體操作要求等相關(guān)問(wèn)題做出統(tǒng)一、明確的規(guī)定，才能更有利于我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制的建立，提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率。

3.3 建立多種生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化途徑

上述市場(chǎng)機(jī)制的國(guó)際實(shí)踐大體可以分為三類(lèi)：

第一類(lèi)：政府引入市場(chǎng)型。即在以政府為主的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中引入市場(chǎng)機(jī)制。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)（PES）是針對(duì)大規(guī)模、連續(xù)生態(tài)區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)功能的保護(hù)。哥斯達(dá)黎加PSA項(xiàng)目通過(guò)全國(guó)性的征稅+補(bǔ)償，建立起生態(tài)服務(wù)提供者和受益者之間的支付關(guān)系；美國(guó)的CRP使用公共財(cái)政資金，但在項(xiàng)目設(shè)計(jì)中引入了競(jìng)標(biāo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)特定保護(hù)目標(biāo)下對(duì)補(bǔ)償對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別和差異化補(bǔ)償。兩類(lèi)項(xiàng)目都更接近庇古式的補(bǔ)貼思路，但利用市場(chǎng)機(jī)制為保護(hù)提供激勵(lì)，提高了補(bǔ)償資金的效率，也提高了靈活性。

第二類(lèi)：政府創(chuàng)建市場(chǎng)型。包括緩解銀行、保護(hù)銀行、生境交易和碳匯交易，都主要用于某種明確的生態(tài)功能修復(fù)或物種保護(hù)。共同之處在于通過(guò)法律創(chuàng)造了“保護(hù)信用”，將生態(tài)保護(hù)的產(chǎn)權(quán)賦予保護(hù)者并賦予他們進(jìn)行交易的權(quán)利，同時(shí)規(guī)定開(kāi)發(fā)者的保護(hù)義務(wù)，從而創(chuàng)造供給與需求，釋放了市場(chǎng)活力。在機(jī)制設(shè)計(jì)上，信用申請(qǐng)審批制通過(guò)緩解或保護(hù)信用的主動(dòng)申請(qǐng)加審批的方式，大大減少了信息不對(duì)稱，降低信息成本，行政機(jī)構(gòu)能夠根據(jù)服務(wù)效益決定信用批準(zhǔn)數(shù)目，提高了生態(tài)服務(wù)的提供效率。另外，不同的項(xiàng)目由不同行政機(jī)構(gòu)分管，如濕地銀行主要由美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)審批，而保護(hù)銀行和棲息地交換由美國(guó)漁類(lèi)及野生動(dòng)植物管理局負(fù)責(zé)，保證了管理的專業(yè)性和管理效率。

第三類(lèi)：政府培育市場(chǎng)型。使用者付費(fèi)、生態(tài)標(biāo)簽以及生態(tài)旅游等項(xiàng)目，更多的是關(guān)注對(duì)生態(tài)系統(tǒng)使用價(jià)值的開(kāi)發(fā)，結(jié)合人們對(duì)自然舒適性等生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的需求，將生態(tài)系統(tǒng)的使用價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，反過(guò)來(lái)用生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值維護(hù)其生態(tài)價(jià)值，適用于零散、孤立又具有一定生態(tài)價(jià)值的對(duì)象保護(hù)。人們對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)或資源使用價(jià)值的享有是私人物品，因此其市場(chǎng)化的關(guān)鍵在于將人們對(duì)自然舒適性的需求與這類(lèi)服務(wù)供給相匹配。通過(guò)設(shè)計(jì)合理的機(jī)制，解決消費(fèi)者與生產(chǎn)者之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，提高支付意愿，打通市場(chǎng)渠道，降低交易成本，形成合理的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格，促進(jìn)市場(chǎng)交易，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)?？梢钥吹剑褂谜吒顿M(fèi)、生態(tài)旅游、生態(tài)標(biāo)簽是購(gòu)買(mǎi)者為追求良好的生態(tài)舒適性而自發(fā)產(chǎn)生的個(gè)體需求，這類(lèi)需求處于人類(lèi)需求中的較高層次，隨著生活水平和生態(tài)舒適性稀缺度的提高而自然增長(zhǎng)。相比之下，前兩類(lèi)模式下購(gòu)買(mǎi)者的需求并不是自發(fā)產(chǎn)生的，主要來(lái)自于合規(guī)動(dòng)機(jī)或集體行動(dòng)的要求，是法律規(guī)制的結(jié)果。

綜上，生態(tài)保護(hù)是一個(gè)多維問(wèn)題，僅僅依靠一種政策工具很難應(yīng)對(duì)其高度的復(fù)雜性和多變性。因此，對(duì)于不同生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，我國(guó)在實(shí)踐中可采取不同的管理模式，相互配合，相互補(bǔ)充，減少管理上的空白，最大程度提高保護(hù)效益。

3.4 政府角色轉(zhuǎn)變以適應(yīng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)化的需要

生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制的建立，并不意味著政府職能的弱化，反而對(duì)行政部門(mén)的管理職能和角色定位提出了更高的要求。對(duì)于當(dāng)前市場(chǎng)模式無(wú)法解決的生態(tài)問(wèn)題，政府仍應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)角色，政府主導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，能保證生態(tài)保護(hù)的靈活性，同時(shí)降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于較為復(fù)雜的緩解銀行、保護(hù)銀行，政府需要做好信用量化和審批、監(jiān)督等指導(dǎo)工作；對(duì)于自主性較強(qiáng)的使用者付費(fèi)、生態(tài)標(biāo)簽、生態(tài)旅游等，政府的作用則是宣傳教育、維護(hù)市場(chǎng)秩序、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。

建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制，需要政府從直接出資轉(zhuǎn)變到引導(dǎo)市場(chǎng)、創(chuàng)建市場(chǎng)、維護(hù)市場(chǎng)秩序；同時(shí)，優(yōu)化政府職能設(shè)置，給市場(chǎng)留出足夠的發(fā)展空間，提高執(zhí)行效率，切實(shí)履行好生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)化對(duì)政府提出的快速響應(yīng)、及時(shí)審批、全面監(jiān)管等要求，指導(dǎo)并配合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)化機(jī)制的行政實(shí)踐。