統(tǒng)一規(guī)劃體系下自然資源規(guī)劃頂層設計初探

■ 沈 悅/靳利飛/劉天科/南錫康

（中國自然資源經濟研究院，北京 101149）

1 自然資源領域規(guī)劃編制情況

1.1 歷史演進

以規(guī)劃引領經濟社會發(fā)展是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要特征，是黨治國理政的重要方式，也是經濟社會發(fā)展取得巨大成就的重要原因。圍繞適應中國特色社會主義制度發(fā)展要求，國家統(tǒng)一規(guī)劃體系日臻完善。“十五”計劃及之前，規(guī)劃體系缺乏管理制度、規(guī)范，各類規(guī)劃“各自為戰(zhàn)”；“十一五”時期起，“三級三類”的發(fā)展規(guī)劃管理體系與多規(guī)分化發(fā)展的空間規(guī)劃體系共同塑造著中國的發(fā)展格局[1]；《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》（簡稱“44號文”）的頒布，標志著“以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐”的“三級四類”統(tǒng)一規(guī)劃體系建立[2]。

作為規(guī)劃體系的重要組成部分，自然資源領域規(guī)劃體系的演進歷程除了與規(guī)劃體系演進歷程一脈相承，也與自然資源管理機構改革歷程息息相關，呈現出一定的自身發(fā)展脈絡。“七五”時期及

以前，在計劃經濟體制下，國家要求相關部門編制行業(yè)規(guī)劃，主要形式是包括生產計劃、基本建設計劃、物資分配計劃等內容的計劃“大本子”。1998年，國土資源部組建，統(tǒng)籌土地、礦產、海洋等自然資源管理，實現了自然資源由“分”到“統(tǒng)”的初步統(tǒng)籌；隨著自然資源統(tǒng)籌管理和市場經濟體制的逐步完善，自然資源領域規(guī)劃體系得以起步發(fā)展，各自然要素、專項業(yè)務開始編制分領域的專項規(guī)劃。到“十三五”時期，自然資源部組建，國土資源五年規(guī)劃已連續(xù)編制了四輪，自然資源領域規(guī)劃達46個之多。

1.2 “十三五”時期規(guī)劃編制現狀

“十三五”時期，自然資源領域規(guī)劃主要包括國土資源五年規(guī)劃等綜合事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃、耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃等5個空間規(guī)劃，地質災害防治、信息化、科技、檔案、測繪、地質調查等13個專項業(yè)務領域規(guī)劃，礦產、海洋、林業(yè)、草原、濕地等27個自然資源單要素規(guī)劃。46個規(guī)劃中只有4個空間規(guī)劃、7個專項規(guī)劃獲國務院審批（具體見圖1）。

總體來看，自然資源領域規(guī)劃在支撐社會經濟快速發(fā)展，促進自然資源和國土空間的合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用；但也存在規(guī)劃數量過多、質量不高、內容重疊沖突等問題，部分規(guī)劃未發(fā)揮應有作用，部分規(guī)劃任務以日常工作部署為主或規(guī)劃并非針對市場失靈領域，不利于引導市場對資源管理的良好預期，甚至加重了社會對自然資源政策系統(tǒng)性、協同性的理解負擔。

2 自然資源領域規(guī)劃問題成因分析

2.1 缺乏具有權威性的統(tǒng)籌自然資源開發(fā)利用全局的規(guī)劃

圖1 “十三五”時期自然資源領域規(guī)劃編制情況

原國土資源五年規(guī)劃是落實經濟社會發(fā)展目標任務的重要部署，是指導未來五年國土資源改革發(fā)展的行動綱領，是履行國土資源管理職責的基本遵循，較好地指導了國土資源部門的相關工作實施[2]。但隨著自然資源管理機構實現由“分”到“統(tǒng)”的業(yè)務職能整合，原國土資源五年規(guī)劃地位不高、銜接不暢、權威性不夠的問題逐漸凸顯，部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的定位已不能滿足國民經濟和社會發(fā)展對自然資源開發(fā)、利用和保護統(tǒng)籌部署的需求。

2.2 規(guī)劃存在結構性失衡問題

一是部分領域存在規(guī)劃數量多、內容重疊、以規(guī)劃落實規(guī)劃的問題。例如，林業(yè)領域相關的規(guī)劃有全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010—2020年）、林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃、全國林業(yè)產業(yè)“十三五”規(guī)劃、全國森林經營規(guī)劃（2016—2050年）等。測繪領域在事業(yè)發(fā)展、科技發(fā)展、信息標準化、人才發(fā)展、衛(wèi)星測繪等5個方面分別編制了規(guī)劃。海洋領域在海洋經濟、海島保護、海水利用、生態(tài)島礁、海洋觀測預報和防災減災、海洋可再生能源發(fā)展、海洋計量、海洋領域科技創(chuàng)新、科技興海、海洋意識宣傳教育和文化等10個方面編制了規(guī)劃。

二是部分重要領域尚且存在規(guī)劃空白與不足。例如，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》賦予自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”；然而重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程、全民所有自然資源資產保護和使用等缺乏專項部署[3]。

因此，亟需根據國家規(guī)劃體系構建的要求，圍繞自然資源統(tǒng)籌管理的“兩統(tǒng)一”職責，盡快整合規(guī)劃內容，提升規(guī)劃層次，形成規(guī)劃合力，增強規(guī)劃權威，促進規(guī)劃實施。

2.3 國土空間規(guī)劃的基礎作用有待進一步細化明確

自然資源基礎性生產要素和空間載體的屬性決定了自然資源領域規(guī)劃具有發(fā)展性和空間性雙重屬性。國土資源“十三五”規(guī)劃綱要的“以協調構建國土資源開發(fā)利用新格局”章節(jié)、全國礦產資源規(guī)劃的“堅持協調發(fā)展優(yōu)化礦產開發(fā)保護格局”章節(jié)、海洋經濟發(fā)展規(guī)劃的“優(yōu)化海洋經濟發(fā)展布局”章節(jié)等均是對空間格局的統(tǒng)籌部署。據統(tǒng)計，我國27個重要成礦區(qū)帶與國家級自然保護區(qū)重疊面積約39萬平方公里，約占重點成礦區(qū)帶總面積的9%。全國267個國家規(guī)劃礦區(qū)有68個與重點生態(tài)功能區(qū)重疊，占到國家規(guī)劃礦區(qū)數量的25%[4]。下一步，國土空間規(guī)劃如何在自然資源規(guī)劃體系中發(fā)揮基礎作用，應在技術規(guī)范、審查流程、實施監(jiān)管、約束機制等各方面進一步明確[5]。

2.4 規(guī)劃傳導機制不完善導致部分規(guī)劃落實不力

國家級自然資源領域規(guī)劃的落實普遍缺乏規(guī)劃編制、目標分解、任務和工程落實等傳導路徑。土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、礦產資源規(guī)劃、林業(yè)發(fā)展規(guī)劃、森林經營規(guī)劃、地質災害防治規(guī)劃[6]等6個規(guī)劃基本實現了國家、省、市縣三級全覆蓋；國土規(guī)劃、海洋經濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃、森林防火規(guī)劃、濕地保護“十三五”實施規(guī)劃、國土資源信息化“十三五”規(guī)劃等5個規(guī)劃在省級層面實現了規(guī)劃全覆蓋；部分省份編制了國土資源規(guī)劃、耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃、全國草原防火規(guī)劃、地熱能開發(fā)利用規(guī)劃、國土資源科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃等5個規(guī)劃；其他30個規(guī)劃只編制了國家級規(guī)劃，未編制省級規(guī)劃。

2.5 規(guī)劃期限不統(tǒng)一導致規(guī)劃缺乏有效銜接

規(guī)劃期限的設定提供統(tǒng)一的時間參照，影響規(guī)劃之間的銜接與規(guī)劃體系的協調性?，F階段，自然資源領域規(guī)劃編制存在規(guī)劃期限不一致的問題。例如，全國森林經營規(guī)劃（2016—2050年）、耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃（2016—2030年）、全國森林防火規(guī)劃（2016—2025年）等規(guī)劃的目標年設置不統(tǒng)一；全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010—2020年）、全國防沙治沙規(guī)劃（2011—2020年）、國家地理信息產業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）等基期不統(tǒng)一。規(guī)劃期限的不一致導致各規(guī)劃目標指標分解、任務部署、工程設置時間錯位、各自為政，無法充分協調、有效銜接。

3 統(tǒng)一規(guī)劃體系下自然資源領域規(guī)劃頂層設計思考

落實中央加快統(tǒng)一規(guī)劃體系建設精神，理順規(guī)劃關系，完善規(guī)劃管理，提高規(guī)劃質量，加快建立科學規(guī)范、運行高效的自然資源領域規(guī)劃體制。

3.1 錨定功能定位，以“兩統(tǒng)籌”落實“兩統(tǒng)一”

提升自然資源“十四五”規(guī)劃地位?！稇椃ā芬?guī)定，國家保障自然資源的合理利用。自然資源“十四五”規(guī)劃是落實生態(tài)文明建設、加強自然資源宏觀管理的重要手段，是指導“十四五”時期自然資源統(tǒng)一調查、確權登記、開發(fā)利用和保護活動的行動綱領，是履行統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責的基本遵循，是指導自然資源領域發(fā)展、布局重大工程項目、合理配置自然資源、引導社會資本投向、制定相關政策的重要依據。按照44號文對國家級重點專項規(guī)劃的定義，應提升自然資源“十四五”規(guī)劃為國家級重點專項規(guī)劃，報國務院審批，加強規(guī)劃對自然資源領域相關規(guī)劃的統(tǒng)籌，加強規(guī)劃對國家“十四五”規(guī)劃的支撐，加強自然資源“十四五”規(guī)劃中重要目標指標在各級政府的傳導落實[7]。

按照“以空間規(guī)劃為基礎”“以專項規(guī)劃為支撐”和“等位規(guī)劃互相協調”等要求，以自然資源“十四五”規(guī)劃、國土空間規(guī)劃兩個規(guī)劃統(tǒng)籌引領，落實“兩統(tǒng)一”職責。一是自然資源“十四五”規(guī)劃以自然資源為規(guī)劃對象，側重“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責”的履行，主要針對自然資源調查監(jiān)測、自然資源確權登記、自然資源所有者權益和自然資源開發(fā)利用四個關鍵環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌布局；國土空間規(guī)劃以國土空間為規(guī)劃對象，側重“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”的履行，主要針對國土空間開發(fā)利用保護、國土空間用途管制和國土空間生態(tài)修復三個關鍵環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌布局[8]。二是自然資源“十四五”規(guī)劃對國土空間規(guī)劃在指導自然資源領域發(fā)展、布局重大工程項目、合理配置自然資源、引導社會資本投向、制定相關政策等方面提供依據和支撐。三是國土空間規(guī)劃對自然資源“十四五”規(guī)劃在空間上進行引導和約束，在涉及空間性目標與戰(zhàn)略時，自然資源“十四五”規(guī)劃應與國土空間規(guī)劃做好對接；在涉及自然資源利用的空間行為時，要符合主體功能區(qū)戰(zhàn)略、剛性控制線約束和空間用途管制要求。

3.2 凝聚規(guī)劃合力，構建兩大規(guī)劃陣列

按照44號文要求，報請國務院批準的國家級專項規(guī)劃，由國務院發(fā)展改革部門會同有關部門統(tǒng)籌協調后制定編制目錄清單或審批計劃，報國務院批準實施。報請國務院批準的國家級空間規(guī)劃，由國務院自然資源主管部門會同發(fā)展改革部門制定編制目錄清單，報國務院批準實施。自然資源領域是兩類規(guī)劃內容交匯的重要領域，需在頂層設計中明確國家級專項規(guī)劃陣列和國家級空間規(guī)劃陣列，確定各類規(guī)劃的定位、作用與內容范圍，從而形成規(guī)劃合力，構建統(tǒng)一的自然資源發(fā)展藍圖。

明確國家級專項規(guī)劃和國家級空間規(guī)劃陣列判斷依據。根據中央要求，從定位來看，是否關系國民經濟和社會發(fā)展全局、是否為市場失靈領域是國家級專項規(guī)劃的兩大判斷依據，是否是特定領域（區(qū)域）空間開發(fā)利用保護的專門安排是國家級空間規(guī)劃的判斷依據[7-8]。從規(guī)劃對象來看，是否直接以空間（或各種用地用海類型）開發(fā)、利用、保護為規(guī)劃對象是空間規(guī)劃的評判依據。從聚焦領域來看，國家級專項規(guī)劃聚焦事關國家長遠發(fā)展的大戰(zhàn)略、跨部門跨行業(yè)的大政策、具有全局性影響的跨區(qū)域大項目；國家級空間規(guī)劃聚焦空間開發(fā)強度管控和主要控制線落地。

圖2 自然資源領域規(guī)劃頂層設計框架

構建以自然資源“十四五”規(guī)劃為統(tǒng)籌的“1—7—N”國家級專項規(guī)劃陣列（圖2）。一是將自然資源“十四五”規(guī)劃綱要納入國家級重點專項規(guī)劃，報國務院審批；為進一步貫徹落實生態(tài)文明體制改革的要求，建議與發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、水利部等部委聯合編制。二是為制定細化落實自然資源領域重點任務的時間表和路線圖，初步擬設7個專項規(guī)劃為國家級專項規(guī)劃：擬保留全國礦產資源規(guī)劃、全國基礎測繪規(guī)劃；整合海洋部門全國海洋經濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃、全國海島保護工作“十三五”規(guī)劃、全國海水利用“十三五”規(guī)劃為海洋經濟發(fā)展規(guī)劃；增加全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃、全民所有自然資源資產保護和使用規(guī)劃、自然資源科技發(fā)展規(guī)劃、全國地質調查規(guī)劃。三是依需編制實施方案或行動計劃。將“十三五”時期自然資源領域部門審批的規(guī)劃，以及“三定方案”涉及的21項規(guī)劃中屬于各部門日常工作管理范疇，或實施期限少于3年的工作任務，確有必要的，編制實施方案或行動計劃。

確定以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)籌的“1—3—4”國家級空間規(guī)劃陣列（圖2）。全國國土空間規(guī)劃綱要為空間總體規(guī)劃；國土空間生態(tài)修復規(guī)劃、林業(yè)保護規(guī)劃、草原保護規(guī)劃等3類特定領域空間專項規(guī)劃，自然保護地體系規(guī)劃、海岸帶綜合保護利用規(guī)劃、跨行政區(qū)國土空間規(guī)劃、流域國土空間規(guī)劃等4類特定區(qū)域空間專項規(guī)劃為空間總體規(guī)劃的兩大支撐。

3.3 強化基礎作用，明確空間規(guī)劃約束形式

為發(fā)揮國土空間規(guī)劃體系在國土空間開發(fā)保護中的戰(zhàn)略引領和剛性管控作用，統(tǒng)領各類空間利用，要明確國土空間規(guī)劃對專項規(guī)劃的空間約束形式。一是清晰空間約束要點，根據中央要求，空間規(guī)劃主要在空間目標與戰(zhàn)略部署、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、空間開發(fā)強度、主要控制線準入、空間用途管制等方面對其他規(guī)劃進行約束[7-8]。二是探索在其他規(guī)劃審批環(huán)節(jié)增添空間可行性分析或合規(guī)情況評價分析環(huán)節(jié)，將空間規(guī)劃基礎作用制度化、規(guī)范化。三是當其他規(guī)劃實施時，若其空間行為直接或間接地與空間規(guī)劃相違背，探索規(guī)劃的動態(tài)調整機制。四是加強規(guī)劃的空間績效考核，探索將空間開發(fā)、利用和保護的效益作為其他規(guī)劃實施評估的重要考核要素。

3.4 統(tǒng)籌規(guī)劃管理，完善規(guī)劃體系傳導協調機制

形成頂層“多規(guī)協調”、基層“多規(guī)合一”的“漏斗式”傳導結構。根據“由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系”要求，在國家、省、市縣三級層面實現各類規(guī)劃的協調融合發(fā)展，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村層面所有的規(guī)劃投射到國土空間規(guī)劃詳細規(guī)劃中，真正實現“多規(guī)合一”。在這一整體制度框架下，要進一步明確自然資源領域各規(guī)劃在國家、省、市縣三級中的傳導機制、自然資源領域內空間規(guī)劃與專項規(guī)劃的銜接協調機制，以及在不同層級上自然資源領域規(guī)劃與其他領域規(guī)劃的銜接機制。

統(tǒng)一調整完善規(guī)劃期限。對標“兩個一百年”目標，空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃應相互協調，保證發(fā)展規(guī)劃落地的同時，還要保證中長期的空間配置可持續(xù)發(fā)展，國土空間規(guī)劃和相關專項規(guī)劃統(tǒng)一規(guī)劃至2035年，“十四五”發(fā)展專項規(guī)劃統(tǒng)一規(guī)劃至2025年。與二者不一致的規(guī)劃，應針對國土空間發(fā)展規(guī)劃、自然資源“十四五”規(guī)劃的規(guī)劃目標任務適時進行調整或修編。