半城市化地區(qū)征地拆遷的困境與創(chuàng)新
——以深圳市土地整備政策為例

■ 許亞萍

（深圳市城市規(guī)劃設計研究院有限公司，深圳 518031）

0 引言

隨著全球化和信息化發(fā)展帶來的城鄉(xiāng)聯(lián)系加強和城鄉(xiāng)邊界模糊，20世紀80年代以來，大城市周邊涌現(xiàn)大量具有城市和農村特征，且城鄉(xiāng)功能和景觀混雜的地域類型，被稱為半城市化地區(qū)，這一區(qū)域，經(jīng)濟發(fā)展迅速，非農產業(yè)占主導，農業(yè)用地、工業(yè)用地和居住用地犬牙交錯，空間碎片化現(xiàn)象突出（車生泉等，2007）。半城市化地區(qū)是我國最具經(jīng)濟活力的地區(qū)之一，也是征地拆遷矛盾的高發(fā)區(qū)。其緊鄰大城市的區(qū)位，是政府拓展城市發(fā)展空間的優(yōu)先區(qū)域，而這一區(qū)域的農民及相關權益人已享受到集體土地自行開發(fā)帶來的巨大收益，對政府征地的抵觸情緒明顯。如何在政府和相關權益人之間形成共識，合力推進半城市化地區(qū)土地資源的盤活、整合、提升是實現(xiàn)這一區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的關鍵。

1 深圳市半城市化地區(qū)傳統(tǒng)征地拆遷模式面臨的困境

經(jīng)過1996年統(tǒng)征和2004年的全面城市化，深圳成為全國第一個沒有農村建制的城市，但原農村集體經(jīng)濟組織實際控制了超過300平方公里土地，占到全市生態(tài)控制區(qū)外可開發(fā)建設用地的近1/3。這一區(qū)域的人口、經(jīng)濟、就業(yè)和土地利用已高度非農化，但城市土地規(guī)劃管理模式?jīng)]有對農村集體土地進行統(tǒng)籌和管理，建設管理呈現(xiàn)未經(jīng)規(guī)范的隨意性，公共配套設施缺乏，土地利用效率低下，呈現(xiàn)典型的半城市化地區(qū)特征。深圳市域空間狹小，新增建設用地不足，在土地、空間和資源緊約束的背景下，迫切需要盤活原農村集體經(jīng)濟組織控制的這部分土地資源。然而，基于傳統(tǒng)征地拆遷的城市建設模式在這一區(qū)域舉步維艱，主要體現(xiàn)在幾個方面。

1.1 產權不清晰使得交易成本太高，補償共識難達成

征地拆遷的補償條件和標準由政府確定，而補償?shù)那疤崾钦鞯夭疬w所涉及的土地及建（構）筑物產權清晰。半城市化地區(qū)的集體土地由于產權模糊及缺乏嚴格管制，農村集體為獲取土地開發(fā)建設帶來的收益，自行開發(fā)或出租、出售給外來者開發(fā)，導致這一區(qū)域土地及建（構）筑物的產權情況極其復雜，地上的建筑物大多數(shù)不合法。因此，在征地拆遷補償中，對于土地，政府按照農地征地的補償標準進行補償；地上不合法的建筑物按照建筑重置價格進行補償，這種補償價格明顯低于市場交易價格，導致征地拆遷補償標準很難達成共識。很多時候，為了推進項目的征地拆遷，政府往往采用“蘿卜+大棒”的方式，行政成本大大提高，還很容易誘發(fā)暴力沖突。產權明晰是權益保障的基礎，補償標準再高也無法解決產權不清晰的土地及地上建（構）筑物的補償問題。

1.2 行政主導的征地拆遷難以適應農村集體平等協(xié)商的需要

20世紀90年代起，以珠三角南海地區(qū)為試點，農村集體推進土地股份合作制改革（深圳市農村集體經(jīng)濟組織全部完成土地股份制改革）。土地股份合作制改革后，原農村集體土地歸全體股東所有，劃清了集體土地在行政村和村民小組之間的歸屬問題，是對集體土地產權主體模糊的回應。土地股份合作制改革后，涉及股份合作公司范圍土地所有權變更，往往需要股東代表大會表決同意，也意味著政府開展征地拆遷時，農村集體不再是被動地接受。十八屆三中全會也要求改革征地拆遷制度，通過平等協(xié)商等方式讓個人公平分享土地增值收益。因此，農村集體土地股份合作制改革及國家政策的轉變使得征地拆遷的實施環(huán)境發(fā)生了變化，政府主導的強制征收需要逐漸向公權、私權平等協(xié)商的征收轉變。

1.3 現(xiàn)行征地拆遷補償具有收益排他性，農民抵觸情緒明顯

目前，我國的土地征收制度，可以概述為三個環(huán)節(jié)：①政府向農村集體征收土地，集體獲得補償，被征收土地進入政府儲備；②政府通過編制規(guī)劃，改變被征收土地的用地功能和開發(fā)強度，并進行公共配套設施建設，將生地變?yōu)槭斓兀虎壅ㄟ^協(xié)議或招拍掛的方式將土地出讓給企業(yè)進行開發(fā)。在第①環(huán)節(jié)，《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定“征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。”不難看出，無論是“耕地的年平均產值”，還是綜合區(qū)片法，農村集體獲得以現(xiàn)有用途為基礎的貨幣及物業(yè)補償后，就失去了土地。第②、③環(huán)節(jié)，土地通過規(guī)劃，由農地變?yōu)榻ㄔO用地實現(xiàn)增值，但增值收益歸政府和開發(fā)商所有，與被征地農民沒有關系。半城市化地區(qū)的農民已“嘗到”農地非農開發(fā)的“甜頭”，以現(xiàn)狀用途為基礎的補償，普遍不愿意接受。

1.4 項目式征地拆遷不利于這一區(qū)域土地資源的整合

農村集體土地股份制改造后，村集體組織與村民的利益“捆綁”在一起，村集體負責經(jīng)營土地開發(fā)、出租與收益分配，村民獲得股份分紅和福利，構成了一個相對封閉的“實施單位”。該“實施單位”一般以村民小組為單位，用地規(guī)模一般較小，但“麻雀雖小，五臟俱全”，每個單位都有居住點及工業(yè)廠房，且空間上高度混雜；加上集體土地私下出租、出售行為，導致土地權屬空間更是復雜。此外，政府征地不是按照城市中心區(qū)外延進行的，一般是先征規(guī)劃公共設施項目用地及未開發(fā)的空地，導致國有用地與農村集體用地混雜。傳統(tǒng)以項目為導向的征地拆遷實施范圍局限在項目用地，導致現(xiàn)狀混雜的用地被進一步分割，加劇空間碎片化。

2 深圳市土地整備政策的突破與創(chuàng)新

為破解半城市化地區(qū)傳統(tǒng)征地拆遷模式的難題，2011年7月，深圳市政府發(fā)布《關于加快推進土地整備工作的若干意見》（深府〔2011〕102號），提出將土地整備作為破解征地拆遷困境的新舉措。2012年10月在原深圳市征地拆遷辦公室基礎上成立深圳市土地整備局。先后出臺《土地整備利益統(tǒng)籌試點項目管理辦法（試行）》《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項目管理辦法》及相關配套政策，通過政策統(tǒng)籌、利益共享的方式推進土地整備工作。

2.1 以集體土地整合為核心，政府與農村集體算大賬，農村集體與相關權益人算小賬

半城市化地區(qū)的土地及地上建筑物雖然存在各種復雜的經(jīng)濟關系，但這些關系都是圍繞集體土地開發(fā)建設形成的。土地整備以集體土地整合為核心開展工作：

(1)政府與農村集體“算大賬”：土地整備采用房、地分離的模式，首先將農村集體組織掌控的所有土地或近期規(guī)劃要實施的土地作為整備對象，結合城市規(guī)劃，在保障公共設施用地的前提下，集體土地按照一定規(guī)則在政府和農村集體之間進行分配，通過空間整合及騰挪，實現(xiàn)政府儲備土地和農村集體留用地在空間上相對規(guī)整；同時對農村集體留用地編制土地整備規(guī)劃，明確留用地的規(guī)劃功能和開發(fā)強度。其次，將地上建筑物，不分產權情況，統(tǒng)一按照重置價格進行補償。總之，由政府主導，農村集體參與，對納入土地整備范圍的集體土地及地上建筑物編制“土地+規(guī)劃+資金”一攬子實施方案，算清政府和農村集體之間的“大賬”。這種做法的好處：一是實現(xiàn)集體土地上產權分散、布局不規(guī)則的零碎空間整合成產權清晰、布局規(guī)則的統(tǒng)籌空間；二是房、地分離的算大賬可以規(guī)避地上不合法建（構）筑物的補償標準問題。

(2)農村集體和相關權益人“算小賬”：農村集體在“利益大賬”范圍內，充分發(fā)揮農村集體自主決策的能動性，對整備范圍內的村民及其他相關權益人通過貨幣、實物、股權等方式進行補償安置，理順經(jīng)濟利益關系，并拆除和清理地上建筑物及青苗和附著物，將土地移交政府儲備。政府不再對農村集體外的相關權益人進行補償。這樣做的好處：一是由農村集體組織補償，適應了農村集體的經(jīng)濟社會特點，除補償標準外，對集體共同利益的追求，集體干部威望、村民自治力量，都可以成為推動拆遷的有效力量；二是可以解決產權不清晰的土地及建筑物的補償問題，通過市場手段解決拆遷補償問題；三是實現(xiàn)了政府職能轉變，很多事務得以在社會范疇中解決而不必訴諸政府。

2.2 政府主導，農村集體組織為主體，行政命令與社會協(xié)商無縫銜接

土地整備在項目前期立項，實施方案編制和后期實施階段都實現(xiàn)了行政命令與社會協(xié)商的銜接。

(1)前期立項階段：土地整備項目由農村集體提出申請，但需政府同意才能立項。這意味著項目范圍的確定既要滿足農村集體意愿，也要解決政府訴求。

(2)實施方案編制階段：因為貨幣補償是按照重置價格標準，不存在討價還價余地，所以留用地規(guī)模及留用地規(guī)劃條件是方案編制階段博弈的焦點。但不管博弈過程多么艱難，最終實施方案都要通過農村集體的表決同意，且能通過政府審批，也就是說該實施方案是農村集體和政府達成共識的方案。

(3)方案實施階段：農村集體和政府簽訂實施協(xié)議書，協(xié)議書明確政府職責和農村集體的權利義務，包括項目實施時序、土地整備資金撥付、農村集體移交政府儲備的土地范圍、留用地安排方式和留用地規(guī)劃條件等相關內容。農村集體移交政府用地后，政府出讓留用地給農村集體。農村集體可自主開發(fā)或引入開發(fā)主體合作等方式實現(xiàn)留用地的開發(fā)建設。

以政府主導，農村集體組織為主體的土地整備方式既保留了自上而下的行政控制以實現(xiàn)政府計劃，又吸納了社會參與和協(xié)商對話等“社會自治”方式。農村集體組織在其中起著樞紐作用，政府通過農村集體組織疏通了與農民個體、外來權益人之間溝通對話的橋梁，使政府不再直接面對分散化的個體，降低了沖突化解的成本；農村集體組織作為農民的“代言人”和集體土地的“經(jīng)營者”，為相關權益人爭取利益，最大限度保障了大家權益。農村集體組織作為主體開展工作,實現(xiàn)了以現(xiàn)有征地拆遷行政命令為基礎的社會協(xié)商及自治的有機融合，有助于強化行政主導的效果，提高效率。

2.3 多政策聯(lián)動，建立土地增值收益分配機制

除了貨幣補償外，土地整備統(tǒng)籌運用“土地+規(guī)劃”綜合手段，留用地協(xié)議出讓給農村集體，讓其分享部分土地增值收益，實現(xiàn)政府和農村集體的雙贏：政府收益是公共基礎設施、產業(yè)用地的收儲和農村集體留用地開發(fā)繳交的地價；農村集體收益是留用地及其帶來的開發(fā)收益。其中，留用地規(guī)模和規(guī)劃條件是利益分配的關鍵。

(1)留用地規(guī)模。土地整備中農村集體留用地規(guī)模從片區(qū)規(guī)劃實施和集體可持續(xù)發(fā)展角度來確定，由兩部分組成：一是農村集體在歷史上拿到的各類“合法用地”，這類用地按照等面積確定留用規(guī)模，但位置可以騰挪；二是農村集體實際使用的未完善征轉手續(xù)的用地，按照表1核算留用地規(guī)模，留用地的核算比例和現(xiàn)狀容積率掛鉤。上述兩部分用地構成了留用地規(guī)模。這樣的政策設計，一是對合法用地與合法外用地區(qū)別對待，體現(xiàn)政策的公平性，避免“老實人吃虧”。二是根據(jù)項目實施范圍的現(xiàn)狀容積率，分段核算留用地規(guī)模，避免政策“一刀切”，適應了現(xiàn)狀農村集體用地大部分用地已開發(fā)建設的現(xiàn)實，提高可實施性。三是農村集體實際使用的各類“合法用地”和合法外用地，通過土地整備都轉為國有用地，納入土地利用總體規(guī)劃。

表1 利益共享用地核算比例一覽表

(2)留用地規(guī)劃。為了避免農村集體對留用地都要求規(guī)劃為居住、商業(yè)等高經(jīng)濟價值用地，土地整備要求農村集體留用地選址以法定規(guī)劃為依據(jù)，相對集中成片，實現(xiàn)農村集體用地和政府儲備用地空間上的相對集中。具體選址由政府和農村集體協(xié)商確定，一般在法定規(guī)劃確定的經(jīng)營性用地地塊中進行安排。留用地的規(guī)劃功能依據(jù)法定規(guī)劃的主導功能來確定，其開發(fā)強度必須體現(xiàn)兩方面要求：一是滿足相關技術規(guī)范的要求，體現(xiàn)規(guī)劃管理的基本要求；二是體現(xiàn)一定的政策調節(jié)作用。有些項目實施范圍公共設施用地比例過大，可以在社區(qū)留用地的規(guī)模不足時，通過提高社區(qū)留用地的開發(fā)強度，保障總建筑面積不減少，以保障社區(qū)發(fā)展權益。

通過提高留用土地比例、共享土地出讓收益等多種方式，政府、集體、個人共同分享城市發(fā)展增值收益，把城市發(fā)展的公共利益和集體、個人利益統(tǒng)一起來，極大地激發(fā)了農村集體參與土地整備工作的積極性，破解了以往征地拆遷中原土地權益人抵觸情緒強、不配合的難題。

2.4 劃定公共利益底線實現(xiàn)責任共擔

基礎設施及公共配套設施的完善是實現(xiàn)土地增值的重要前提，按照“受益者付費”原則，農村集體理應承擔公共基礎設施用地及建設責任。土地整備政策明確要求法定規(guī)劃確定的公共設施用地要求優(yōu)先移交政府儲備，這是土地整備的底線。由于城市基礎設施及公共服務設施都由政府投資建設，且建設資金都來自土地出讓收入，政府除了保障公共設施用地外，還應分享土地整備項目范圍內的土地增值收益。土地整備政策要求農村集體貢獻不少于45%的用地移交政府用于公共設施項目建設和經(jīng)營性用地出讓。此外，為加大城市公共基礎設施的供給，鼓勵農村集體在留用地中配建保障性住房，同時設立了補償激勵政策，主要體現(xiàn)在留用地建筑面積核算上。土地整備留用地的建筑量由基礎建筑面積、配套公共設施建筑面積和共享建筑面積三部分構成（圖1）?；A建筑面積保障社區(qū)的基本權益，按照《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》（以下簡稱《深標》）核算確定；配套公共設施建筑面積是指留用地按照《深標》、法定圖則和專項規(guī)劃要求配建公交場站、幼兒園等公共基礎設施的面積；共享建筑面積是指在基礎建筑面積基礎上可增加的建筑面積，共享建筑中60%的建筑面積用于配建政府的保障性住房和創(chuàng)新性產業(yè)用房，剩余40%的建筑面積歸農村集體。這樣的政策設計，不僅可滿足容積率規(guī)劃管理的技術要求，而且通過提高留用地開發(fā)強度鼓勵農村集體多建設公益性用房。

圖1 留用地規(guī)劃建筑面積構成圖

3 結語

通過征地拆遷開發(fā)建設集體用地，實現(xiàn)半城市化地區(qū)土地利用優(yōu)化和公共服務水平提升是實現(xiàn)該區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的關鍵。深圳市對征地拆遷的創(chuàng)新實踐,有其自身無法復制的特殊性,也可為其他城市提供具有普適意義的啟示和借鑒：

(1)深圳市的特殊性：市域空間狹小，空間資源緊缺，除生態(tài)保護區(qū)外的農村集體土地絕大多數(shù)已開發(fā)建設，加上珠三角“弱勢政府+強勢民間”的發(fā)展特性，其征地拆遷的實施難度與國內其他城市相比有著巨大差別。此外，深圳市快速城市化過程積累了大量的土地、房產歷史遺留問題，政策設計時都需要特別的應對和政策突破。

(2)深圳經(jīng)驗的借鑒意義：首先應對“半城市化地區(qū)”空間零碎的現(xiàn)狀，以集體土地整合為核心開展工作，將征地拆遷與片區(qū)規(guī)劃發(fā)展相結合，將政府訴求和農村集體發(fā)展相結合，實現(xiàn)政府、農村集體和個人共同開發(fā)建設該區(qū)域。其次，在政府主導的征地拆遷工作中，以農村集體組織為主體，嵌入社會協(xié)商模式，既優(yōu)化了社會治理，也提高了征地拆遷的效率；再次，征地拆遷過程引入城市規(guī)劃手段，在用地緊缺條件下，通過規(guī)劃與土地政策聯(lián)動，保障農村集體利益，實現(xiàn)政府、農村集體和農民的共贏；最后，劃定公共利益底線，保障半城市化地區(qū)公共設施項目建設。

雖然深圳市目前在土地整備方面的探索是積極甚至是前沿的，但也要看到依然存在一定的不足：目前對于農村集體留用地開發(fā)的政策設計主要以拆遷重建為主，沒有綜合考慮現(xiàn)狀保留、功能提升等方式，不利于舊村保護；另外，土地整備政策的核心利益，即農村集體留用地指標核算沒有與留用地規(guī)劃功能掛鉤，導致同樣的留用地指標由于規(guī)劃功能不同經(jīng)濟價值差異很大，帶來項目之間的不公平。以上這些都需要在后續(xù)實踐工作中不斷總結完善。